Un euro numérique est-il un euro ?

Les attributs de la monnaie

L’arrivée prochaine — et probable — de l’euro numérique conduit à s’interroger sur sa nature. À l’heure où les unités monétaires de toute sorte se développent — monnaies locales, crypto-monnaies, monnaies numériques de banques centrales, stablecoins… — et que la monnaie fiduciaire tend à se (ou être) marginaliser (tout au moins dans les pays occidentaux), pour répondre à la question de ce que représente l’euro numérique, il convient d’abord de revenir sur les éléments qui caractérisent juridiquement une monnaie.

1 — Privilège d’émission

La première caractéristique juridique de la monnaie légale est d’être émise par une banque centrale, c’est-à-dire une institution publique en charge de son émission, sous toutes ses formes, notamment fiduciaire par l’émission de billets et de pièces métalliques — l’émission de monnaie scripturale pouvant être effectuée aussi par les banques. C’est ce que l’on appelle le « privilège d’émission ». Mais il n’en a pas été ainsi de tout temps, loin de là. Le concept de banque centrale est d’ailleurs relativement récent. Si certaines existent depuis le XVIIe siècle — la plus ancienne banque centrale est la Banque de Suède, créée en 1656, suivie de près par la « Old Lady » qu’est la Banque d’Angleterre, née en 1694, la Banque de France ne datant que de 1800 — la plupart des banques centrales d’aujourd’hui sont postérieures aux années 1950. En fait, leur nombre s’est accru au fur et à mesure de la création de nouveaux États, que ce soit après le Traité de Versailles, après la décolonisation, et plus récemment après l’éclatement de certains pays.

Le pouvoir de « battre monnaie » est l’un des attributs essentiels du Prince ; la doctrine juridique le reconnaît depuis longtemps : « La monnaie est l’un des droits de la souveraineté », affirmait déjà Bodin, alors qu’il a fallu attendre le XXe siècle pour que la jurisprudence internationale consacre le principe de souveraineté monétaire.

2 — Cours légal 

La deuxième caractéristique d’une monnaie légale est ce que l’on appelle le « cours légal » qui s’applique tant aux billets qu’à la monnaie métallique. Cela signifie que ceux-ci doivent être acceptés pour tout règlement. La notion de cours légal « est une caractéristique définitoire de la monnaie de banque centrale », comme le souligne le projet de règlement européen sur l’introduction de l’euro numérique¹. 

Historiquement, le cours légal portait sur les seuls billets, qui pouvaient être convertis à tout moment en pièces métalliques, lesquelles étaient frappées dans un métal précieux et disposaient de ce fait d’une valeur intrinsèque. Mais il n’en fut pas toujours ainsi. Aujourd’hui, seuls les billets et les pièces en euros ont cours légal sur le territoire national.  

Le cours légal des billets et de la monnaie métallique signifie qu’ils ne peuvent pas être refusés en règlement d’une dette : leur acceptation comme mode de paiement est obligatoire. Comme l’indique le projet de règlement sur l’euro numérique, « la notion de ‘cours légal’ d’un moyen de paiement libellé dans une unité monétaire signifie, dans son sens courant, que ce moyen de paiement ne peut généralement être refusé en règlement d’une dette libellée dans la même unité monétaire, à sa valeur nominale, avec effet libératoire »².

Le fait de refuser de recevoir des pièces de monnaie ou des billets de banque ayant cours légal en France est d’ailleurs puni d’amende aux termes de l’article R. 642.3 du code pénal³. 

Le statut du cours légal des billets de banque en euros est régi par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (« TFUE »). Le règlement 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l’introduction de l’euro définit les éléments sur le cours légal des billets de banque et pièces en euros sans pour autant apporter une définition unique au niveau européen. Le même texte prévoit que les parties peuvent déroger par convention à cette obligation. Pour préciser cette notion, la Commission européenne a adopté le 22 mars 2010 une recommandation sur l’étendue et les effets du cours légal des billets et des pièces en euros. Dans le cadre du projet d’euro numérique, un projet de règlement prévoit des « règles détaillées concernant l’étendue et les effets du cours légal des billets de banque et des pièces en euros et l’accès à ceux-ci  (..), afin de garantir l’utilisation effective de l’euro en tant que monnaie unique »⁴.

3 — Convertibilité

La convertibilité d’une monnaie ne constitue pas un attribut juridique de celle-ci, mais un degré d’ouverture des échanges avec le monde extérieur : une monnaie légale peut tout à fait ne pas être du tout convertible. Définie comme étant la propriété que possède une monnaie nationale d’être librement échangée, la convertibilité s’opère, selon les époques, soit contre de l’or dans le pays d’émission — ou de l’argent dans certains pays —, soit contre des monnaies étrangères.

Le degré de convertibilité d’une monnaie se mesure par rapport au degré de liberté d’utilisation ou d’échange de tout avoir en cette monnaie à un taux de change déterminé. Une monnaie peut être convertible de droit ou de fait. De droit, une monnaie acquiert la qualité de monnaie convertible lorsque le FMI en est officiellement notifié par l’État émetteur. De fait, une monnaie devient convertible lorsqu’il n’existe pas d’entraves à son échange contre d’autres devises, notamment via une réglementation des changes. Il existe plusieurs degrés de convertibilité, selon la plus ou moins forte restriction aux opérations de change.

Par ailleurs, certaines monnaies peuvent connaître ce que l’on appelle un régime de cours forcé, lequel impose la circulation d’une monnaie à sa valeur nominale, sans aucun rapport avec sa valeur métallique — ou, plus généralement, la valeur du bien qui est censé servir de référence : une devise par exemple. Le régime du cours forcé consiste en l’imposition simultanée d’un régime d’inconvertibilité et du cours légal. C’était notamment le cas lorsque les billets étaient convertibles en métal précieux. Dans une économie monétaire où la masse fiduciaire en circulation est découplée de toute référence à un actif de réserve, la notion de cours forcé n’a plus beaucoup de sens.

4 — Fongibilité

On dit souvent que la monnaie constitue une chose fongible. Reste à s’entendre sur le sens de l’expression — lequel n’est pas tout à fait identique pour les économistes ou pour les juristes. Pour les premiers, c’est le caractère interchangeable des instruments monétaires qui rend ceux-ci fongibles. Pour les seconds, la fongibilité s’entend de choses de genre « de même espèce et même quantité » — autrement dit : de choses équivalentes, employées indifféremment comme paiement. Pour la doctrine juridique classique, la monnaie est le seul bien « absolument fongible », du fait qu’elle  est convertible ou échangeable en tout autre bien.  Autrement dit, c’est le rapport d’équivalence absolu qui permet une fongibilité de la monnaie. Quant à la consomptibilité, elle tient cet attribut de son caractère aliénable : non pas qu’elle se détruise naturellement par la consommation qui en est faite, mais par sa dépense lors de son utilisation. 

Ces caractéristiques de la monnaie légale étant précisées, qu’en est-il de l’euro numérique  ? 

Les attributs de l’euro numérique 

Est-ce une nouvelle forme de la monnaie ? une « nouvelle monnaie » ? ou encore un simple moyen de paiement ?⁵

Très clairement, dans le projet européen relatif à l’euro numérique, celui-ci n’est pas décrit comme une nouvelle monnaie. Autrement dit, il n’est pas un euro de moindre qualité ou valeur : l’euro numérique est un euro. Il n’a pas de différence de valeur ni de nature. 

Toutefois, pour tenir compte de sa nature numérique, la Commission européenne prévoit d’encadrer l’euro numérique par trois projets de règlements :  l’un est relatif à l’établissement de l’euro numérique⁶, l’autre à la définition en droit européen de la notion de cours légal⁷, et le dernier vise à permettre aux prestataires de service de paiement relevant de pays dont la monnaie n’est pas l’euro de néanmoins être en position de distribuer cette nouvelle forme de l’euro.

Le premier de ces règlement est très intéressant car il vise non pas à « créer » l’euro numérique ou à « introduire » l’euro numérique — ce qui laisserait entendre qu’il s’agirait d’une nouvelle monnaie —, mais à « établir » l’euro numérique de manière à « compléter les billets de banque et pièces en euros »⁸. Ainsi exprimé, l’euro numérique est clairement un euro. 

Mais de quel type de monnaie parle-t-on ? est-ce de la monnaie fiduciaire, de la monnaie scripturale, ou bien une nouvelle forme de la monnaie, numérique, aux côtés des deux premières  ? On sait que la première est composée des pièces et billets et est exclusivement émise par une banque centrale — ou pour le compte d’une banque centrale — alors que la seconde représente pour l’essentiel les dépôts et crédits bancaires.

Dans le projet de la Commission européenne et de la Banque centrale européenne, l’euro numérique est à la fois une nouvelle représentation de la monnaie légale (l’euro), mais aussi une forme numérique de la monnaie fiduciaire. Comme l’indique le projet de règlement sur l’euro numérique, il est  la « (…) forme de la monnaie unique ayant cours légal dans la zone euro »⁹ ou bien encore « la forme numérique de la monnaie unique »¹⁰.

Mais l’euro numérique est-il alors assimilé à un billet ou une pièce en euro ? La question n’est pas neutre compte tenu des pouvoirs en la matière : alors que seule la BCE est habilitée « à autoriser l’émission de billets de banque en euros dans l’Union »¹¹, ce sont les Etats membres qui « peuvent émettre des pièces en euros, sous réserve de l’approbation, par la Banque centrale européenne, du volume de l’émission »¹². Il en résulte que seuls « les billets de banque émis par la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales [ont] cours légal dans l’Union »¹³. Il en est de même pour les pièces en euro¹⁴.

Le TFUE ne mentionne évidemment pas l’euro numérique, qui n’existait pas à l’époque de son adoption. Il n’évoque pas même d’autres formes possibles de représentation de l’euro.  Pour donner cours légal à l’euro numérique à traité constant, la seule possibilité est donc au niveau du TFUE de l’assimiler à un billet ou une pièce en euro.

Une telle assimilation en un billet ou une pièce est loin d’être neutre.

Le choix qui a été opéré lors de la conception de l’euro numérique a été d’en faire la forme numérique d’un billet en euro¹⁵ — non d’une pièce en euro, et ce, afin de préserver la seule compétence de la BCE. Il aurait pu en être autrement, mais il ne semble pas y avoir eu de débat sur le sujet, notamment du fait que l’émission de l’euro participe à la politique monétaire et que celle-ci n’est pas une compétence partagée avec les États membres mais une compétence exclusive de l’Union¹⁶.  

Ainsi entendu, et sans modifier le TFUE, le projet de Règlement sur l’euro numérique établit un parallélisme avec la monnaie fiduciaire en indiquant que « la Banque centrale européenne est seule habilitée à autoriser l’émission de l’euro numérique, et la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales peuvent émettre l’euro numérique »¹⁷. 

Outre cet « avantage », l’assimilation d’un euro numérique à un billet de banque en euro permet d’éviter deux autres écueils pour la BCE. 

Le premier est celui d’avoir à modifier les traités européens pour inscrire l’euro numérique comme une nouvelle forme de l’euro dont la compétence est réservée à la BCE. En effet, les pouvoirs de la BCE sur l’euro sont strictement encadrés et limités le traité de Lisbonne¹⁸ et revenir sur ces textes pour les modifier est un choix qui a été écarté du fait du risque politique trop important d’un refus de ratification. La solution adoptée a donc été de voir dans l’euro numérique une représentation numérique d’un billet de banque.

Le second écueil consiste à fonder la compétence exclusive du Conseil et du Parlement européen — plutôt que celle des États membres — pour la décision d’émission de l’euro numérique. C’est le recours à l’article 133 du TFUE lequel dispose que « sans préjudice des attributions de la Banque centrale européenne, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, établissent les mesures nécessaires à l’usage de l’euro en tant que monnaie unique. Ces mesures sont adoptées après consultation de la Banque centrale européenne ». Grâce à cette disposition, les parlements nationaux sont écartés du processus législatif sur l’euro numérique. Ils peuvent rédiger des rapports et rendre des avis, mais il n’auront pas voix au chapitre pour décider ou non du lancement de l’euro numérique. Cette absence de rôle des représentions nationale peut être critiquée si l’on considère que l’euro numérique n’est pas uniquement un élément de la politique monétaire mais peut avoir un impact sur la solidité financière des banques au titre de leurs ratios prudentiels¹⁹, ce qui constitue en l’occurrence une compétence partagée entre l’Union et ses États membres au titre du marché intérieur. Le choix éminemment politique opéré est de ne voir dans l’euro numérique qu’un élément de la politique monétaire.

Ainsi, grâce au recours à l’article 133 du TFUE — article magique, en quelque sorte — il n’est pas nécessaire de modifier le traité pour autoriser l’émission d’un euro numérique. Le projet de règlement européen relatif à l’établissement de l’euro numérique s’appuie cette disposition du traité de Lisbonne pour fonder sa compétence et ce même projet de règlement prévoit dès lors logiquement que « la Banque centrale européenne devrait (…) pouvoir décider d’émettre ou non l’euro numérique en plus des billets de banque et des pièces, à quel moment et pour quel montant, et de prendre d’autres mesures particulières intrinsèquement liées à son émission »²⁰. 

Cela passe selon nous par une interprétation très extensive — car non prévue à l’époque de rédaction du traité de Lisbonne — de cette disposition : considérer que l’établissement de l’euro numérique constitue des « mesures nécessaires à l’usage de l’euro en tant que monnaie unique », ne relève pas d’une évidence de bon sens — car cela revient à considérer que la forme numérique ou physique d’une chose sont équivalentes et sans effet — mais d’un raisonnement juridique osé. On cherche en quoi la numérisation de la monnaie serait liée à une mesure quant à l’usage de celle-ci. Moins qu’un « usage », c’est plutôt une profonde modification du rapport à la monnaie qui est en train de s’opérer²¹. Sauf, justement, à voir dans l’euro numérique une fiction de représentation nouvelle d’un billet en euro. Ainsi entendu, l’euro numérique ne serait qu’une déclinaison de l’euro fiduciaire et non une nouvelle forme de représentation de la monnaie à côté des billets.

D’où l’interrogation sur la légalité de cette disposition comme fondement à l’établissement de l’euro numérique²². Il n’est pas invraisemblable à cet égard que cette assise juridique de l’article 133 du TFUE soit contestée devant la Cour de justice de l’Union européenne, mais il est tout aussi possible  — et même probable — que cette même CJUE rejette cette demande comme elle l’a fait jusqu’à présent pour toutes les affaires touchant à la politique monétaire. Le fondement de la Cour de justice sera vraisemblablement d’assimiler l’euro numérique à la mise en œuvre de la politique monétaire comme l’a Cour l’a récemment indiqué en établissant un lien entre politique monétaire et émission des billets par la BCE²³. 

Que retenir de tout cela  ? L’euro numérique, en somme, est un « vrai » euro — mais il faut le considérer, par fiction, comme la représentation numérique d’un billet de banque.