Comment continuer la cohésion ? 3 propositions pour le nouveau cycle

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Depuis le traité de Rome de 1957, la politique de cohésion est l’un des piliers du projet européen. Elle vise à réduire les disparités économiques et sociales entre les régions de l’Union et à promouvoir la compétitivité des territoires. Cette politique représente une part importante du budget de l’Union, couvrant environ un tiers des dépenses totales. De 1989, avec la réforme des Fonds structurels, à 2023, l’Union a investi 1 040 milliards d’euros pour renforcer la cohésion économique et sociale.

Avec les réformes successives, nous sommes passés d’un instrument destiné à contrebalancer les disparités régionales résultant de l’Union économique et monétaire à la principale politique d’investissement de l’Union. Selon le dernier rapport sur la cohésion¹, publié en 2024, les dépenses de cette politique représentent près de 13 % des investissements publics dans l’Union, et 51 % dans les États membres les moins développés.

Elle se concrétise de deux manières. Tout d’abord, par des subventions exemptées de l’interdiction générale des aides d’État, selon les possibilités définies par les chartes des aides d’État — limites territoriales et intensités d’incitation. Deuxièmement, par des interventions « horizontales », comme les centres de transfert de technologie et les initiatives de collaboration entre la recherche et les entreprises à l’échelle territoriale. La politique de cohésion a par conséquent été ainsi le principal instrument des politiques industrielles européennes.

Mais elle a également joué un rôle de stabilisateur économique. 

Ainsi, elle a été une source de soutien à l’investissement pendant la crise financière de 2008, en particulier pour les États membres méditerranéens. Plus récemment, elle a été utilement mise à profit pendant la pandémie puis pendant la guerre d’agression contre l’Ukraine : on pense à des instruments comme la facilité pour la reprise et la résilience. Cette rapidité dans la mobilisation des ressources allouées a réduit le risque d’aggravation des disparités, la série de crises de ces dernières années ayant eu un impact territorial hétérogène. Le grand élargissement à l’Est a entraîné un profond remodelage spatial de l’industrie manufacturière européenne et la politique de cohésion a particulièrement soutenu les entreprises de l’Europe méditerranéenne qui avaient également été touchées par l’effondrement de la demande intérieure dû aux politiques d’austérité. Les effets de la pandémie ont été les plus graves dans les régions dépendant du tourisme, des industries culturelles ou d’autres services à fort besoin de main-d’œuvre, ainsi que dans les industries très intégrées dans les chaînes de valeur mondiales. Les régions frontalières et les régions dépendant d’industries vulnérables aux prix élevés de l’énergie ou aux perturbations de la chaîne d’approvisionnement ont quant à elles particulièrement souffert des effets négatifs de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine.

L’impact de la politique de cohésion est devenu l’objet d’un débat académique et politique intense. Deux raisons expliquent ce regain d’intérêt : l’importance de remédier aux disparités dans le développement territorial pour des raisons d’équité et d’efficacité, et l’importance des ressources financières allouées au fil du temps. En passant en revue les nombreuses données disponibles, il est clair que l’impact de la politique de cohésion est globalement positif en termes de croissance économique et d’emploi, bien qu’il demeure très hétérogène². Depuis leur adhésion à l’Union, toutes les régions des nouveaux États membres ont connu une forte convergence vers la moyenne européenne. Dans le même temps, d’autres régions sont entrées dans une logique de divergence progressive : elles n’ont pas été en mesure de réduire la distance qui les séparait de la moyenne de l’Union. Cette tendance a été particulièrement marquée en Europe du Sud, notamment après la crise financière de 2008, ou dans les régions en transition parmi les États membres plus développés, notamment en France et en Belgique.

La politique de cohésion n’est qu’un élément d’un ensemble plus vaste. La convergence des régions faibles qu’elle soutient peut être contrecarrée par les choix distributifs et macroéconomiques faits par les États membres sur le plan interne, ainsi que par les politiques publiques nationales, qui vont des transports à  l’éducation.

Ces politiques de cohésion sont indispensables. Le développement tend à se concentrer dans les régions capitales et dans quelques grandes agglomérations urbaines, principalement en raison de la tertiarisation et de la numérisation croissantes des économies européennes, les services étant beaucoup plus concentrés géographiquement que l’industrie. La dynamique migratoire renforce ces processus dans un contexte de diminution progressive de la population de l’Union et cette polarisation spatiale génère quant à elle une série d’externalités négatives — tensions sur les marchés du travail et du logement, congestion, pollution — et une sous-utilisation du potentiel économique des zones les plus faibles, et donc du pays tout entier. À long terme, cela pourrait nuire à la compétitivité des États membres et à la viabilité de leur modèle de croissance. La polarisation conduit à une différenciation géographique croissante des conditions de vie des citoyens à cause d’inégalités d’accès aux infrastructures et aux services. Avec les conditions individuelles et sociales, ce phénomène de polarisation est à l’origine de la persistance et de la croissance des inégalités interpersonnelles en Europe. L’inégalité de traitement perçue provoque un ressentiment dans les « régions qui ne comptent pas »³ qui se traduit souvent par un soutien aux forces politiques promettant de les protéger et s’opposant à l’intégration européenne.

Il est donc encore plus nécessaire de poursuivre l’objectif de la cohésion territoriale, car il ne peut y avoir de compétitivité à long terme, de dynamisme économique, de durabilité politique et sociale sans politique de cohésion. Or les réalisations économiques, sociales et politiques qui ont marqué l’intégration européenne au cours des soixante-dix dernières années sont menacées. Si la politique de cohésion est nécessaire pour que l’Union relève avec succès les défis structurels croissants qui l’attendent, il est tout aussi nécessaire de réfléchir à la manière dont la conception et la mise en œuvre de cette politique peuvent être améliorées.

Les discussions ont officiellement débuté avec la création du groupe de haut niveau sur l’avenir de la politique de cohésion par la Commissaire européenne chargée de cette question Elisa Ferreira, qui a produit son document final en février 2024⁴. Peu après, la Commission européenne a publié le 9e rapport sur la cohésion⁵. Le débat sur la politique de cohésion va maintenant se concentrer sur le nouveau cycle législatif de l’Union et les négociations sur le futur budget européen qui débuteront en 2025.

Trois aspects devraient à ce stade faire l’objet d’une réflexion approfondie : (i) la mission de la politique de cohésion, (ii) sa conception et sa relation avec le modèle de la Facilité de redressement et de résilience (RRF), (iii) les synergies avec d’autres politiques.

Redéfinir la mission de la cohésion

La première question, apparemment triviale, concerne les objectifs de la politique de cohésion. Après une série de compromis et en raison de la volonté de faire coexister les objectifs de cohésion et de compétitivité au sein de cette politique, ces objectifs ont évolué et se sont élargis. Plusieurs auteurs ont suggéré à cet égard que l’accent mis sur la compétitivité économique avait fini par dominer celui mis sur la cohésion sociale et territoriale. Certains ont même parlé de « lisbonnisation »⁶ de la politique de cohésion pour indiquer son alignement sur les objectifs de compétitivité définis dans la stratégie de Lisbonne — au détriment de l’accent mis sur les disparités régionales. Aujourd’hui, la politique de cohésion devrait atteindre de nombreux objectifs : aider les régions qui en ont besoin à rattraper leur retard, permettre aux autres régions de maintenir leur prospérité pendant la période de transition, compenser les régions structurellement défavorisées et promouvoir la solidarité, en particulier pendant les crises. Cependant, la poursuite simultanée de différents objectifs — qui ne coïncident pas toujours — complique la réalisation de progrès significatifs, ce qui donne un sentiment général d’inefficacité politique.

La revitalisation de la politique de cohésion doit donc passer par la hiérarchisation des objectifs, pour être utilisée dans le but pour lequel elle a été conçue : réduire le retard des régions les moins favorisées et, plus généralement, réduire les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions, mais aussi prévenir l’apparition de nouvelles disparités pouvant naître des transitions verte et numérique — l’introduction du Fonds pour une transition juste est un exemple intéressant d’une approche tournée vers l’avenir. Il faut donc mobiliser le potentiel économique de cette politique dans les territoires moins développés et dans ceux qui sont déjà ou sont en train de devenir vulnérables. On pense ici aux zones rurales et géographiquement périphériques de l’Europe ou aux régions qui subissent de profondes transitions industrielles : les régions bloquées dans le « piège du développement intermédiaire »⁷. Pour promouvoir la convergence et étendre les opportunités à travers l’Union, il faut également tenir compte du fait que les dépenses de la politique de cohésion génèrent des effets positifs dans les régions cibles mais aussi dans les régions voisines — notamment si elles disposent de capacités de production plus avancées. Les ambitions de la politique de cohésion devraient en réalité aller au-delà de la croissance économique : il s’agit d’améliorer la qualité de vie et de veiller à ce que tous les citoyens européens aient un accès plus équitable aux opportunités de vie et de travail grâce aux infrastructures et aux services. Un tel objectif ne suffira évidemment jamais si le choix des États membres en matière de politique budgétaire et d’organisation des principaux services publics ne sont pas guidés par la volonté d’une plus grande cohésion territoriale et sociale. L’Italie offre malheureusement un bon exemple d’utilisation de politiques publiques nationales — de la santé à l’éducation — qui ont creusé des disparités territoriales⁸. De même, les règles avec lesquelles la décentralisation administrative et le fédéralisme budgétaire ont été construits ont pénalisé les territoires ayant des revenus fiscaux plus faibles.

Une perspective à long terme est nécessaire pour garantir la réalisation de ces missions. Les crises récentes, de la pandémie de Covid-19 et la crise énergétique consécutive à l’invasion de l’Ukraine, ont déplacé les priorités vers des réponses à court terme. Si la politique de cohésion a prouvé sa capacité d’adaptation aux besoins immédiats, cette flexibilité a cependant compromis ses objectifs à long terme. Un développement régional durable ne semble réalisable que par des investissements à long terme à travers la diversification des économies régionales, le renforcement de l’adaptabilité aux changements environnementaux, technologiques et démographiques, et l’amélioration des compétences de la main-d’œuvre. Il est essentiel d’éviter que, dans son prochain cadre de programmation, la politique de cohésion ne devienne un mécanisme de réponse d’urgence en temps de crise en raison de la faible capacité fiscale de l’Union.

Les nouvelles structures de la cohésion

La deuxième grande question concerne le mode de fonctionnement et la gouvernance de la politique de cohésion, qui ont souvent fait l’objet de débats, voire de critiques, quant à leur efficacité. 

Sans être totalement nouvelle, cette discussion a été ravivée après l’adoption de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), principal pilier du programme NextGenerationEU, plus connu par le grand public sous le terme générique de « plan de relance ». La FRR a connu un grand succès, qui influence désormais la réforme de la politique de cohésion. Bien que la genèse soit complètement différente, plusieurs auteurs ont souligné les complémentarités et les synergies potentielles entre les deux programmes, mais aussi les tensions possibles découlant de la mise en œuvre simultanée des programmes du FRR et de la politique de cohésion. 

Un élément critique réside notamment dans la préférence éventuelle pour des instruments d’investissement nationaux plus centralisés pour la politique de cohésion, à l’instar de l’approche de la FRR. Jusqu’à présent, la politique de cohésion était basée sur une approche ascendante et inclusive garantissant l’implication des décideurs et des acteurs régionaux et locaux. La FRR est au contraire gérée de manière centralisée avec des plans négociés entre la Commission européenne et les États membres. Elle souffre d’un manque de participation, d’un éloignement des aspirations, des compétences et des capacités des territoires et de leurs communautés. Dans presque tous les États membres, cela a entraîné une allocation des ressources qui prend peu en compte les disparités territoriales⁹ et risque d’accroître encore les disparités internes aux États membres. L’approche ascendante a parfois été critiquée pour sa complexité et sa lourdeur, mais elle reste un élément indispensable pour identifier les défis et les opportunités des territoires. 

La politique de cohésion doit conserver sa nature locale, adaptée à la diversité des  lieux et ciblant des interventions diversifiées ; elle doit intervenir avec des instruments plus granulaires pour prendre en compte l’hétérogénéité régionale et sous-régionale. Or la prévalence d’un modèle basé sur l’approche de la FRR représenterait nous semble-t-il un pas vers une « renationalisation » de la politique de cohésion. Cette tendance a en partie émergé des révisions successives des cadres de programmation 2014-2020 et 2021-2027 pour permettre une utilisation plus flexible des fonds afin de soutenir les mesures d’atténuation de la crise. La compétence européenne dans ce domaine est cruciale pour un développement régional coordonné, qui serait difficile à mettre en œuvre si les politiques régionales étaient gérées indépendamment par les États membres. La « valeur ajoutée communautaire » des politiques de cohésion est particulièrement importante et il s’agit là d’un point d’attention.

De même, lier les fonds de la politique de cohésion aux réformes structurelles — à l’instar de l’approche « argent contre réformes » qui caractérise la FRR — pourrait conduire à une nationalisation partielle ou totale du financement de la politique de cohésion. Cette nationalisation serait en partie due à l’impossibilité d’aligner les conditionnalités sur le niveau de gouvernement approprié : en effet, les régions, principales bénéficiaires de la politique de cohésion, n’ont pas forcément toujours l’autorité nécessaire pour mettre en œuvre les réformes, qui relèvent plus de la responsabilité des gouvernements nationaux.

En revanche, une approche fondée sur le paiement en fonction des résultats pourrait servir de modèle pour améliorer l’efficacité de la politique. Cette approche serait cependant à l’opposé du système de remboursement actuel de la politique de cohésion. L’adoption de cette nouvelle approche nécessite une vérification préalable et des évaluations de faisabilité ex ante. Les mécanismes de la RFF — contrairement à ceux de la politique de cohésion — suivent une approche dite « basée sur la performance » : les paiements sont effectués après la réalisation d’objectifs convenus précédemment avec la Commission européenne. Si cette approche est intéressante, l’analyse des différents plans de relance nationaux financés par la FRR révèle qu’ils traitent souvent des objectifs de dépenses ou de la réalisation des interventions et non des résultats finaux en termes d’achèvement des interventions ou d’amélioration des conditions pour les citoyens et les entreprises¹⁰.

Articuler la cohésion aux autres politiques de l’Union

La troisième question concerne les synergies avec d’autres politiques nationales et européennes. L’objectif de cohésion est en effet trop important pour relever uniquement d’une seule politique de l’Union : la nécessité de concilier efficacité et équité est inhérente à tous les autres domaines politiques, en premier lieu au niveau des États membres. Un bon exemple de mesures qui ont un impact sur les disparités économiques entre les régions sont les interventions favorisant le développement et l’adoption des technologies vertes et numériques. Pour certains observateurs¹¹, il y a un risque que la transition verte augmente les disparités territoriales au lieu de les réduire. On peut notamment penser aux politiques industrielles qui ont suscité une réflexion approfondie de la communauté scientifique internationale¹² et une attention renouvelée de la part de la Commission européenne. En l’absence d’une capacité fiscale et d’une orientation politique communes, il est possible que les pays demandent des dérogations à l’interdiction générale des aides d’État pour répondre à des objectifs technologiques et productifs — ignorant les disparités territoriales. Ces dérogations pourraient conduire à une concentration des nouveaux investissements que l’Europe soutient dans le cadre de « l’autonomie stratégique ouverte » dans les régions déjà plus fortes. Renouveler le lien entre les politiques de cohésion et celles qui promeuvent l’appareil productif de l’Europe est donc un enjeux clef qui doit être discuté dans la préparation des perspectives financières de l’Union après 2027.

L’avenir de la politique de cohésion est incertain car elle traverse une phase cruciale : elle doit clarifier sa mission en résolvant les malentendus apparus au fil du temps, améliorer sa conception de la politique et sa mise en œuvre opérationnelle, et surtout, accroître les synergies avec d’autres politiques, au niveau national et européen. Elle reste un outil essentiel et indispensable pour l’Union. La cohésion économique, sociale et territoriale sera clef dans les prochaines années pour accroître la confiance des citoyens dans les institutions européennes et lutter contre un euroscepticisme croissant¹³.