Crise climatique : enrayer la spirale de l’endettement

Le nouveau contexte économique international oblige à repenser les stratégies d’atténuation et d’adaptation au changement climatique : perspective de croissance moyennes ou faibles, hausse rapide des niveaux d’endettement public et des taux d’intérêt, reflux des capitaux du Sud vers le Nord, tensions géoéconomiques vont durablement peser sur le financement de la transition bas-carbone¹. Ce nouveau contexte a récemment conduit certains pays développés et certaines économies émergentes à réviser les choix politiques et les ambitions qu’ils se sont fixés en matière de transition bas-carbone. La relance de projets d’extraction fossile suspendus est une illustration de ces nouvelles orientations politiques².

Ce nouveau contexte oblige aussi à repenser la viabilité financière des trajectoires d’adaptation des pays les plus vulnérables dans un contexte d’endettement public croissant et de durcissement des conditions de financement international. Un investissement massif et rapide dans ces trajectoires d’adaptation est pourtant nécessaire pour se prémunir des conséquences les plus importantes du changement climatique sur les conditions de vie de la population, sur les écosystèmes et sur l’activité économique. Le think tank Climate Policy Initiative estime le montant des investissements de finance climat à environ 1 200 milliards de dollars en moyenne en 2021-2022. Selon cette même institution, le montant total des investissements nécessaires pour financer la transition bas-carbone est de 9 000 milliards de dollars par an environ (estimation scénario médian)³. Diverses études confirment que le coût global de la transition bas carbone, bien que particulièrement élevé dans les années à venir, ne ferait qu’augmenter si ces investissements étaient reportés.

De plus en plus d’observateurs affirment que cet investissement n’est possible que si l’architecture financière internationale pour le climat se transforme. Si les ressources financières mobilisées ne ciblent pas les pays qui présentent à la fois une vulnérabilité au changement climatique et une vulnérabilité financière, ces pays pourraient ne pas parvenir à s’adapter au changement climatique. Parmi d’autres conséquences, les dommages causés par le changement climatique pourraient peser si lourdement sur les finances publiques que la trajectoire de la dette publique pourrait devenir insoutenable⁴.

Une nouvelle grille de lecture émerge dans ce contexte dégradé : elle affirme que le financement de la transition bas-carbone dans les pays vulnérables, et notamment le financement de stratégies d’adaptation ambitieuses, ne peut s’effectuer sans une refonte majeure de l’architecture financière internationale pour le climat. C’est sans doute à cette aune qu’il faut analyser un certain nombre d’initiatives politiques et de processus de négociations en cours.

Pour ne citer que deux exemples, le lancement de l’initiative de Bridgetown lors de la COP 26 et l’accord conclu pour la création d’un fonds « Pertes et Dommages » lors de la COP 27 ont confirmé la nécessité d’apprécier conjointement la vulnérabilité au changement climatique et la vulnérabilité financière. En particulier, l’Initiative de Bridgetown appelle à accélérer le processus de restructuration de la dette publique des pays les plus vulnérables⁵. L’Initiative appelle également à financer les besoins massifs d’investissement dans l’adaptation au moyen de différents types de ressources, notamment une nouvelle émission de Droits de Tirage Spéciaux (DTS). En juin 2023, le Sommet de Paris pour un nouveau pacte financier a également appelé à une meilleure définition des vulnérabilités climatiques et économiques.

La COP 28 s’est par ailleurs ouverte sur l’adoption d’une décision permettant la mise en place du fonds pour le financement des « Pertes et Dommages »⁶. Ce fonds vise à fournir une indemnisation financière aux pays les plus vulnérables lorsque ceux-ci subissent un événement climatique extrême. Il doit permettre aux pays vulnérables de bénéficier de ressources financières complémentaires pour financer la reconstruction et la reprise économique après un événement climatique extrême. Ces ressources sont aussi destinées au financement des stratégies d’adaptation de ces pays afin de se prémunir contre les dommages causés par les évènements à venir.

Vulnérabilité climatique et vulnérabilité financière : comment les définir ?

Le sixième rapport d’évaluation (AR6) du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), publié en mars 2023, souligne que les efforts d’atténuation engagés à ce jour sont insuffisants pour limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C par rapport au niveau de l’ère préindustrielle⁷. Le plafond de 2°C, convenu en 2015 dans le cadre de l’Accord de Paris, pourrait également être dépassé. Les conséquences de cette augmentation de la température sur les écosystèmes et la vie humaine ne sont pas encore entièrement connues. Cette augmentation de la température pourrait notamment conduire à un dépassement de points de bascule géoclimatiques, induisant une dynamique d’aggravation rapide et non linéaire des conditions climatiques.

Dans la suite de cet article, nous définirons une situation de vulnérabilité climatique comme une situation dans laquelle un pays est fortement exposé à des événements climatiques extrêmes ou à une dégradation chronique des conditions climatiques et est relativement plus sensible que d’autres pays à la matérialisation de ces événements. La notion de sensibilité est ici comprise comme les dommages physiques potentiels causés par de tels phénomènes⁸.

Par exemple, selon les Nations unies, le coût annuel des évènements climatiques extrêmes pour les Petits Pays Insulaires en Développement (PIED) est compris entre 1 % et 8 % du PIB⁹. Cette catégorie de pays est à la fois très exposée aux évènements climatiques extrêmes, et très sensible aux dommages qu’ils causent.

De nombreux travaux s’attachent à définir la notion de vulnérabilité économique et financière¹⁰. La définition que nous retiendrons met l’accent sur les contraintes qui sont susceptibles de peser sur un pays qui souhaite financer sa propre stratégie d’adaptation, à l’aide de ressources financières domestiques ou de ressources extérieures. Parmi ces contraintes, le niveau d’endettement total figure naturellement parmi les principales. On définira ainsi la vulnérabilité financière comme la capacité (ou l’incapacité) du gouvernement à mobiliser, lorsque cela est nécessaire, des ressources financières domestiques ou extérieures suffisantes pour éviter une dégradation excessive de l’exécution budgétaire annuelle ou de la capacité de remboursement de la dette publique.

Quelles stratégies financières pour s’adapter aux évènements climatiques extrêmes ?

La carte suivante présente les pays qui sont le plus vulnérable aux évènements climatiques extrêmes d’une part, et qui présentent une importante vulnérabilité financière d’autre part¹¹. Ces pays sont les plus susceptibles de supporter des coûts élevés pour le financement de la reconstruction et le soutien à la reprise économique à la suite de phénomènes climatiques extrêmes.

De nombreuses îles de la Caraïbe, du Pacifique et de l’océan Indien sont particulièrement vulnérables aux événements climatiques extrêmes¹². En raison de leur taille, ces pays présentent des moyens budgétaires limités pour faire face aux chocs ainsi qu’une capacité d’investissement elle aussi limitée. De la même manière, un certain nombre de pays côtiers d’Amérique centrale sont vulnérables et présentent également une situation financière fragile, liée principalement à des facteurs structurels (positionnement dans le commerce international, concentration de la base productive, etc.) Ces pays ne sont pas en mesure de prendre en charge le coût de chocs climatiques plus fréquents et plus intenses. La proposition pour la mise en place du fonds « Pertes et Dommages » provient notamment de ce constat. Parmi les autres évolutions de l’architecture financière internationale envisagées, la création d’un instrument d’assurance publique internationale, s’il s’accompagne d’un mécanisme de solidarité, pourrait aussi permettre d’absorber une partie de ces coûts, tout en évitant une dynamique non soutenable des finances publiques.

Bien que moins vulnérables sur le plan financier, des pays tels que la Jamaïque, le Honduras, le Bangladesh ou la République dominicaine présentent également au moins un facteur de fragilité financière qu’un choc climatique de forte intensité ou une répétition de chocs à bref intervalle pourrait renforcer de manière significative. Un certain nombre de ces pays ont mis en place des mécanismes d’assurance publics ou privés qui, s’ils sont déployés à grande échelle, peuvent permettre d’atténuer le coût des phénomènes climatiques extrêmes pour les ménages et les entreprises¹³. En outre, les instruments financiers dits « prénégociés » peuvent permettre au gouvernement de bénéficier de ressources supplémentaires pour supporter le coût d’un évènement climatique de haute intensité¹⁴.

La Colombie ou le Vietnam présentent des fondamentaux financiers plus solides mais ils restent toutefois très vulnérables aux phénomènes climatiques extrêmes. Dès lors que ces économies jouent un rôle de premier plan dans la dynamique de croissance régionale, un ralentissement économique durable dans ces pays pourrait avoir des conséquences à long terme pour la région. Des mécanismes d’assurance ou de compensation existent souvent dans ces pays. L’enjeu pourrait être d’étendre la couverture de ces instruments aux secteurs jugés les plus vulnérables aux phénomènes climatiques extrêmes (agriculture et logement par exemple) et aux groupes de population plus vulnérables tels que les personnes travaillant dans le secteur informel, les femmes ou encore les personnes vivant dans des zones reculées.

La solidité financière de ces pays est également un atout pour investir massivement dans l’adaptation afin de réduire le coût des événements climatiques extrêmes futurs, en particulier pour les populations les plus vulnérables.

Quelles stratégies financières pour s’adapter à la dégradation chronique des conditions climatiques ?

La carte suivante présente les pays qui sont le plus vulnérable à une dégradation chronique des conditions climatiques d’une part, et qui présentent une importante vulnérabilité financière d’autre part.

Un certain nombre de pays insulaires de la Caraïbe et de l’océan Indien présentent aussi une situation de double vulnérabilité au regard de la dégradation chronique des conditions climatiques. Ils sont notamment vulnérables à l’élévation du niveau de la mer, mais aussi à une forte augmentation des températures. Cette catégorie de pays comprend également certains pays côtiers d’Amérique latine, où l’activité économique et l’habitat sont parfois concentrés dans les zones côtières. Ces pays sont exposés à l’élévation du niveau de la mer et à la hausse des températures, qui génèrent des interactions particulièrement défavorables entre le système climatique et l’activité humaine.

Cette catégorie de pays comprend également un certain nombre de pays de la région méditerranéenne qui sont particulièrement exposés à la hausse des températures et à la raréfaction des ressources en eau. La combinaison de ces deux facteurs peut avoir des conséquences importantes sur le secteur agricole par exemple. Elle comprend également des pays de la zone côtière ouest-africaine exposés à l’élévation du niveau de la mer. L’activité économique et l’habitat étant largement concentrés en zone côtière dans ces pays, les conséquences de l’élévation du niveau de la mer seront particulièrement critiques dans cette région. Enfin, cette catégorie intègre certains pays du golfe d’Aden et du Moyen-Orient, où la hausse des températures pourrait dépasser le seuil critique d’habitabilité. Dans certains pays, une dégradation chronique des conditions climatiques peut aussi se traduire par des épisodes aigus (inondations, sécheresses, etc.) qui menacent la viabilité de certaines régions (au Pakistan ou au Burundi par exemple).

Dans ces pays, les conséquences du changement climatique sur la population, les écosystèmes et l’activité économique sont multifactorielles et appellent des transformations profondes. En effet, si aucune stratégie d’adaptation n’était mise en œuvre, le coût global des conséquences d’une dégradation chronique des conditions climatiques deviendrait progressivement insoutenable pour les ménages, les entreprises et, finalement, pour les finances publiques. Pour les pays de cette catégorie dont le niveau d’endettement est particulièrement élevé, de nombreux observateurs appellent à la mise en œuvre rapide d’un processus concerté de restructuration de la dette publique afin de retrouver une dynamique soutenable des finances publiques. Certains pays, qui présentent une vulnérabilité financière moins marquée, ont également procédé à des échanges dette-climat (debt-climate swap)¹⁵. Ils ont parfois également eu recours à des instruments tels que les Sustainability-linked Bonds¹⁶ pour financer les stratégies d’adaptation nationales.

Certains pays, moins vulnérables sur le plan financier, sont toutefois structurellement vulnérables à une dégradation des conditions climatiques en raison de leur situation géographique. Il s’agit par exemple des Bahamas, de la République dominicaine, de la Jamaïque, du Honduras, ou du Sénégal par exemple. Pour eux, une accélération de la dégradation des conditions climatiques pourrait générer des pressions insoutenables sur les finances publiques à moyen terme. Le financement de stratégies ambitieuses d’adaptation peut permettre d’éviter les conséquences les plus importantes du changement climatique sur la trajectoire des finances publiques.

Divers instruments financiers permettent de financer des investissements de long terme pour l’adaptation. Toutefois, pour les pays de ce groupe, qui sont principalement des pays à revenu intermédiaire, l’un des défis est sans doute d’accéder à des ressources financières internationales concessionnelles. En effet, au regard des caractéristiques des investissements d’adaptation, faire appel à des sources de financement internationales concessionnelles, en complément des ressources nationales, s’avère souvent indispensable pour financer ces investissements à des conditions financières viables. L’architecture financière internationale pour le climat est ici aussi appelée à évoluer, dans un contexte où les ressources financières internationales de marché sont plus rares et plus chères. Garantir l’accès des pays vulnérables à des ressources financières concessionnelles ou très concessionnelles est désormais un des enjeux majeurs pour le financement des trajectoires d’adaptation nationales. 

En complément, dans un certain nombre de pays, le développement de mécanismes d’assurance privée, soutenus ou non par les pouvoirs publics, peut contribuer à soutenir des secteurs stratégiques tels que l’agriculture ou le tourisme.

Enfin, des pays comme l’Ouzbékistan et le Vietnam, bien que plus solides sur le plan financier, restent très vulnérables à la dégradation chronique des conditions climatiques. En l’absence d’une stratégie d’adaptation ambitieuse, cette dégradation est susceptible de peser sur les performances de ces économies et de la région dans son ensemble. Ces pays peuvent aussi faire face à des arbitrages politiques complexes en matière d’allocation budgétaire, que le contexte financier actuel contribue à aiguiser. En effet, l’un des défis pour les pays de ce groupe est d’investir dans l’adaptation au changement climatique tout en finançant les efforts d’atténuation indispensables à l’atteinte de leurs propres objectifs de réduction des gaz à effet de serre. Le développement des crédits carbone peut contribuer à réduire ce risque d’arbitrage dans certains cas, dès lors que la vente de crédits carbone génère des revenus supplémentaires qui peuvent être réaffectés à des investissements d’atténuation ou d’adaptation, ou aux deux.

Enrayer la spirale

Dans les pays vulnérables, le changement climatique aura des conséquences majeures sur les populations, les écosystèmes et l’activité économique. Un certain nombre de pays en développement sont particulièrement vulnérables aux événements climatiques extrêmes, lesquels ont vocation à être plus fréquents et plus intenses. D’autres sont plus exposés à une dégradation chronique des conditions climatiques. Certains sont vulnérables aux deux phénomènes, qui peuvent agir de manière combinée.

Pour faire face à ces situations, la mobilisation d’importantes ressources financières, publiques et privées, est souvent nécessaire pour absorber le coût des dommages et soutenir la reprise économique. Dans les pays vulnérables, les dépenses publiques engagées à la suite d’un événement climatique peuvent peser sur l’équilibre budgétaire et accélérer la dynamique d’endettement public. Réciproquement, cette dynamique défavorable peut réduire considérablement la capacité d’investissement à long terme du gouvernement, notamment dans l’adaptation. Pourtant, les investissements d’adaptation au changement climatique sont essentiels pour atténuer l’impact des chocs climatiques futurs. Une « spirale dette-climat » est alors susceptible de s’engager. Les pays les plus vulnérables ne sont alors plus en mesure d’investir pour réduire l’impact des chocs climatiques futurs en raison de l’augmentation rapide des coûts occasionnés par les chocs climatiques actuels. 

L’architecture financière internationale doit se réorganiser pour répondre à cet enjeu.