Politique climatique et stratégie géopolitique : l’exemple britannique

Au Royaume-Uni, le changement climatique est au cœur du débat politique depuis de longues années. Cette préoccupation britannique a depuis ses origines des répercussions internationales. C’est largement sous l’influence de Margaret Thatcher, et de son conseiller diplomatique Crispin Tickell, qu’est créé en 1988 le panel d’experts qui deviendra le GIEC. C’est encore sous impulsion britannique que naît la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques lors du Sommet de Rio en 1992. En 2008, le Climate Change Act légifère sur la réduction des émissions des gaz à effets de serre, fixée à 80 % des niveaux de 1990 à l’horizon de 2050. La mesure, inédite à l’échelle internationale, a été d’une efficacité certaine  : en 2018, les émissions avaient déjà chuté de 44 % ¹. C’est aussi le Royaume-Uni qui commande, en 2006, le premier rapport gouvernemental sur les répercussions économiques du changement climatique. Nicholas Stern, alors vice-président de la Banque d’Angleterre, remet à Tony Blair un document de 700 pages démontrant que des mesures climatiques s’avèreraient, à terme, bien moins coûteuses que l’inaction ². Au-delà des cercles politiques, l’activisme associatif est aussi très fort Outre-Manche, où naît WWF en 1961. La cause écologique est très tôt portée par des personnalités de premier plan – tels le Prince Philip, premier président de WWF-UK, et son fils, le Prince Charles.

Qu’un Premier Ministre britannique parle de changement climatique n’est donc pas une nouveauté. C’est au contraire une forme de continuité bienvenue à l’heure du tournant historique que représente le Brexit. La défense de l’environnement fournit une manne rhétorique rêvée  : elle permet de dégager une identité britannique indépendante de l’Union européenne, tout en défendant des engagements communs. Ses prises de position précoces permettent au Royaume-Uni d’affirmer son leadership dans ce qui s’impose désormais comme une crise mondiale, et le gouvernement conservateur ne s’y est pas trompé. Le 11 décembre 2020, les dirigeants de l’Union européenne s’engagent à réduire leurs émissions de 55 % en 2030. Le lendemain se tient le Sommet de l’Ambition pour le Climat, co-organisé par Emmanuel Macron et Boris Johnson. Ce dernier promet de faire diminuer les émissions britanniques de 68 % d’ici 2030, soit 13 % de plus que ses anciens partenaires continentaux. À quelques semaines du 31 décembre, et de la fin de la période de transition, l’effet d’annonce est loin d’être anodin. Le message est clair  : le retrait de l’Europe permet aux Britanniques d’aller plus loin encore dans la lutte contre le réchauffement climatique, sans pour autant mettre un terme à leurs coopérations internationales. Que le Premier Ministre britannique organise ce Sommet de l’Ambition pour le Climat avec le Président de la République française est plus que symbolique, à l’heure où les négociations du Brexit mettent à mal la relation bilatérale. Depuis la sortie de l’Europe, la bataille de la décarbonation n’a fait que s’intensifier. Le 21 avril, les négociateurs européens parviennent à un accord sur la loi climat de l’Union européenne, qui inscrit dans la législation européenne la réduction de 55 % des émissions de gaz à effets de serre d’ici 2030. Quelques heures plus tôt, Johnson augmentait les objectifs britanniques, en annonçant une réduction de 78 % des émission d’ici 2035, à l’occasion du Sommet des dirigeants sur le Climat convoqué par Joe Biden.

Le Brexit donne d’ailleurs un intérêt supplémentaire à la lutte contre le changement climatique  : celui de revitaliser la special relationship qui unit le Royaume-Uni aux États-Unis. Considéré comme proche de Donald Trump, Boris Johnson met tout son zèle à assurer le nouveau président de sa bonne foi. Là encore, les questions climatiques représentent un terrain d’entente idéal. Quelques jours après le retour américain dans l’accord de Paris, Johnson déclare à CBS News qu’Américains et Britanniques sont désormais alignés sur différents sujets, «  […] surtout sur les manières dont les États-Unis et le Royaume-Uni vont travailler ensemble à relever le défi environnemental qui s’impose à notre planète  » ³. 

En mars dernier, la lutte contre le changement climatique occupait ainsi une place de choix dans l’Integrated Review of Security, Defence Development and Foreign Policy, qui précise enfin la nouvelle ligne géopolitique d’un Royaume-Uni sorti de l’Europe. Le document donne corps au concept de «  Global Britain  », porte-étendard des ambitions britanniques pour ce nouveau chapitre de leur histoire ⁴. Le mot d’ouverture de Boris Johnson le précise d’emblée  : « en 2021 et au-delà, le gouvernement de Sa Majesté fera de la lutte contre le changement climatique et de la préservation de la biodiversité sa priorité internationale  ». Le document présente la «  résilience sur le territoire britannique et à l’étranger  » comme l’un de ses quatre axes stratégiques pour l’horizon 2030. Sans réelle nouveauté, il rappelle les engagements pris par le Royaume-Uni à moyen et à long termes, tout en soulignant la prééminence britannique dans le domaine de l’action climatique. En insistant sur les investissements britanniques dans la finance verte et dans les énergies renouvelables, le document veut faire des ambitions climatiques du royaume un atout essentiel de son soft power. Dans cette perspective, le G7 de juin 2021, qui se tiendra en Cornouailles, et la COP26, qui se déroulera à Glasgow en novembre 2021, tombent à point nommé pour refléter le leadership britannique sur les sujets climatiques et environnementaux.

Ces éléments de doctrine sont régulièrement rappelés par Boris Johnson, qui, à son habitude, mobilise une rhétorique fleurie pour appuyer son propos. L’ancien chroniqueur du Telegraph multipliait pourtant, avant d’arriver au pouvoir, les figures de style climato-sceptiques. En décembre 2015, il écrivait au sujet de l’accord de Paris  : «  je ne supporte pas cette chaleur en décembre, mais cela n’a rien à voir avec le réchauffement climatique. Nous sommes peut-être tous en de transpirer dans l’air hivernal, mais n’oubliez pas que nous, les humains, nous sommes toujours placés au centre des évènements cosmiques  » ⁵. Le journaliste d’alors considère, en clair, que le changement climatique n’a rien à voir avec l’activité humaine. À quelques mois de la COP26, ses propos ont radicalement changé, bien que le ministre n’ait rien perdu de son éloquence oxonienne. Devant une Christine Lagarde médusée, il n’hésite pas à citer l’Iliade pour avertir des risques sanitaires de l’érosion de la biodiversité, lors du One Planet Summit de janvier 2021. En février, il préside une session du Conseil de Sécurité sur le changement climatique – la première du genre. Son discours insiste sur les effets du réchauffement climatique pour les populations, en développant différents exemples individuels, qui rendent son discours d’autant plus vivant qu’il flirte avec l’anecdote. De sommet en conférence, le Premier Ministre n’a de cesse de le répéter  : il s’est converti à la rhétorique environnementale. 

Ces propos véhéments ne suffisent pourtant pas à rassurer les observateurs du gouvernement. Le leadership britannique en matière d’écologie est certes ancien  ; mais, ici comme ailleurs, on craint que l’équipe au pouvoir n’entame la réputation du pays. A nouveau, le contexte du Brexit est éclairant. De nombreux commentateurs ont dénoncé le manque de pragmatisme du gouvernement, qui a sur-politisé la sortie de l’Union Européenne en négligeant les réalités techniques du processus ⁶. De la même manière, les ambitions de la nouvelle «  Global Britain  » sont vivement décriées pour leur inconsistance. L’Integrated Review promet des lendemains qui chantent, sans se soucier suffisamment des réalités géopolitiques d’aujourd’hui  : c’est ce qui lui reprochent, en substance, ses critiques ⁷. 

En ce qui concerne le changement climatique, l’analyse est plus complexe, bien que le même décalage entre rhétorique et pratique soit à craindre. En novembre 2020, le gouvernement promet une «  révolution industrielle verte  », qu’il détaille en 10 points ⁸. Électrification complète de la flotte automobile d’ici 2030, développement massif de l’éolien-offshore à multiplier par 4 en 10 ans, soutien à la décarbonation de l’aviation, et intensification de la finance verte sont quelques-unes des dispositions annoncées par le Premier Ministre. Les objectifs sont, cette fois-ci, clairs, et ambitieux  ; mais les moyens ne sont pas suffisants pour les rendre réalistes. Boris Johnson promet de consacrer 12 milliards de livres à cette révolution verte. A titre de comparaison, le plan de relance français de septembre 2020 octroyait 30 milliards d’euros à la transition énergétique. Le budget trimestriel présenté à l’automne 2020, par le ministre du Trésor, Rishi Sunak, était une nouvelle preuve de l’insuffisance des investissements verts gouvernementaux. Seules 1,1 % des 100 milliards de livres consacrés aux infrastructures sont destinés à des bâtiments verts ⁹.

Au-delà des questions de budget, ces 10 points schématiques ne suffisent pas à préciser concrètement les moyens qui seront mis en place. Ils constituent une «  vision  », plutôt qu’un «  plan  », comme l’a déclaré le dirigeant du très respecté Committee on Climate Change, Chris Stark ¹⁰. Ils ne proposent pas, à eux seuls, une stratégie assez précise pour être appliquée. Par ailleurs, leur crédibilité est mise à mal par des politiques sectorielles contradictoires ¹¹. Par exemple, la vente de voitures exclusivement électriques d’ici à 2030 demande un plan d’infrastructures consistant pour déployer un nombre conséquent de bornes de recharges sur tout le territoire. Actuellement, les collectivités locales gèrent elles-mêmes leur installation. Mais elles n’ont pas les moyens financiers, ou politiques, de créer un réseau cohérent, et suffisant, à l’échelle national. Au lieu d’annoncer un investissement massif qui répondrait à ce besoin et permettrait la transition vers le 100 % électrique en une décennie, le gouvernement finance une extension du réseau routier chiffrée à 27 milliards de livres. Il a, de plus, significativement réduit, en mars dernier, les primes à l’achat de véhicules électriques. 

De manière comparable, la «  révolution verte  » promet une décarbonation de l’aviation, en soutenant la recherche britannique consacrée à l’hydrogène comme carburant propre pour les avions. Aujourd’hui concentrées autour de l’université de Cranfield, ces études espèrent commercialiser le premier avion zéro-émission en 2030. Mais d’ici là, aucune stratégie ne prévoit de réduire l’impact carbone de l’aviation. Au contraire, ce mode de déplacement est actuellement favorisé par les incohérences du prix du carbone au Royaume-Uni. S’il n’existe pas de taxe carbone au sens propre, la taxation de l’essence pour les voitures, et de l’énergie domestique, génèrent indirectement un impôt sur le carbone. Le secteur aérien en est complètement exempt, puisque les billets d’avion ne sont pas soumis à la TVA. Ainsi, émettre une tonne de C02 en conduisant une voiture coûte aujourd’hui 109£  ; au contraire, le gouvernement fournit indirectement à l’aviation 26£ par tonne de CO2 émis ¹².

Autre source de contradictions  : l’isolation des bâtiments, enjeu crucial dans un pays connu pour ses passoires thermiques. Une étude conduite à l’hiver 2019-2020 par l’entreprise Tado, qui fabrique des thermostats connectés, a ainsi révélé que les maisons britanniques se refroidissent trois fois plus vite que leurs voisines européennes. Elles perdent 3°C en 5 heures, contre 0,9°C en Norvège, et 2,5°C en France ¹³. En cause, l’ancienneté du parc immobilier  : 38 % des maisons datent d’avant 1946, et n’ont pas été suffisamment rénovées depuis. Ce problème d’isolation thermique a évidemment d’importantes répercussions sur la consommation d’énergie, et donc sur les émissions de carbone. Le sixième budget carbone du Committee on Climate Change, publié en décembre 2020, révèle ainsi que les bâtiments représentaient 17 % des émissions en 2019. Le secteur talonne l’industrie (20 %), et les transports (22 %) ¹⁴. Cette priorité a bien été identifiée par le gouvernement, qui l’inclut dans ses 10 points. Mais à nouveau, les moyens mobilisés ne sont pas suffisants. Le programme destiné à financer 2/3 des travaux d’isolation thermique, annoncé dans le plan de relance de juillet dernier et lancé en septembre 2020, a finalement été abandonné fin mars 2021  ; seuls 28 000 des 123 000 dossiers de candidature déposés fin février auront reçu une subvention ¹⁵. Aux diverses critiques qui lui sont adressées sur ce dossier, le gouvernement répond que ce plan de financement avait été lancé pour une durée limitée, et qu’il n’avait jamais été prévu qu’il excède les 6 mois. C’est, précisément, cette approche à court terme qui pose problème.

Quant à la transition énergétique, elle souffre, elle aussi, d’un décalage entre ambitions gouvernementales et incohérences sectorielles. Boris Johnson déclarait en septembre 2020 qu’il ferait du Royaume-Uni «  l’Arabie Saoudite de l’énergie éolienne  ». Ses 10 points prévoient de quadrupler la production d’énergie éolienne d’ici 2030. Le Royaume-Uni est déjà très en avance dans le secteur, avec, aujourd’hui, une production de 11GW. L’objectif est de porter ce chiffre à 40GW, pour fournir en énergie toutes les maisons en 2030 ¹⁶. Les investissements requis sont colossaux  : autour de 50 milliards de livres, dont la majorité sera financé par de l’argent privé  ; un vaste appel à projets a ainsi été lancé au printemps 2021. A titre de comparaison, la France prévoit de produire seulement 3GW d’éolien offshore en 2025  ; les États-Unis, 30GW en 2030. L’avance britannique est donc incontestable  ; mais à nouveau, cet atout décisif est mis en péril par des décisions contradictoires. Début 2021, le feu vert a été accordé pour l’ouverture d’une nouvelle mine de charbon en Cumbria par les autorités locales, alors soutenues par Robert Jenrick, le ministre du logement, des communautés et des collectivités locales, en dépit de très fortes oppositions. Jenrick a depuis fait machine arrière, sous l’impulsion du secrétaire d’état à l’énergie, et le projet est encore en suspens. C’est la première fois, en trente ans, qu’un chantier de ce genre serait ouvert, et la décision contraste fortement avec le soutien gouvernemental aux énergies renouvelables. 

Ces différentes incohérences ne sont pas conjecturelles  ; elles révèlent l’absence d’une véritable coordination interministérielle, fermement portée par le Premier Ministre et son équipe, qui permette d’établir une vraie vision à long terme. C’est ce que dénonce un rapport parlementaire du Comité des Comptes Publics, publié le 5 mars 2021 ¹⁷. Conservateurs et travaillistes y dénoncent unanimement l’absence «  d’une réponse coordonnée et d’étapes claires  », ainsi que la publication d’une «  multitude de stratégies  », qui empêche d’apprécier l’action globale du gouvernement. Cette diffraction de l’action environnementale porte atteinte à sa lisibilité pour la population, ainsi que pour le secteur privé. L’accent mis sur l’isolation thermique, par exemple, a conduit les entreprises à revoir leurs approvisionnements et leurs technologies, sans que cette restructuration puisse porter du fruit sur le long terme. A l’inverse, le succès britannique dans le développement de l’éolien offshore s’explique largement par une politique à la fois cohérente, et inscrite dans la durée, depuis 2009.

C’est notamment la fragmentation de l’architecture ministérielle qui empêche de coordonner l’ensemble de la politique environnementale britannique pour systématiser ce modèle long-termiste. Quatre ministères se partagent aujourd’hui les secteurs qui produisent 80 % des émissions  : le département des affaires, de l’énergie et des stratégies industrielles (BEIS), le département des transports (DfT), le ministère du logement, des communautés et des collectivités locales (MHCLG), et le département de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales (DEFRA). Le Trésor joue évidemment, lui aussi, un rôle clef dans l’attribution du budget et dans la délimitation des priorités. Aux équipes du Premier Ministre, réparties entre le 10 Downing Street et le Cabinet Office, de coordonner l’ensemble. Il semble que c’est là que le bât blesse. Un comité consacré à la neutralité carbone a bien été mis en place fin 2019  ; mais il ne s’est réuni qu’une seule fois, cinq mois après avoir été créé, le 5 mars 2020. Il a ensuite été divisé en deux unités, l’une consacrée à la stratégie, l’autre à l’implantation des mesures. En conséquence, tant le ministère du logement que celui des transports sont absents du comité stratégique, alors même que leurs secteurs partagent le podium des émissions carbone avec l’industrie ¹⁸. 

Cette fragmentation des politiques climatiques n’est une nouveauté ni dans le temps, ni dans l’espace. Theresa May et David Cameron avaient, eux aussi, d’autres priorités, qui ont pris le pas sur la mise en place d’une stratégie climatique et environnementale pérenne. Plusieurs études déplorent par ailleurs que, trop souvent, les États confient les questions climatiques à un Ministère de l’écologie incapable de peser significativement sur les autres institutions gouvernementales ¹⁹. Mais le problème est désormais urgent pour le gouvernement britannique, au risque de vouer sa présidence de la COP26 à l’échec. Le décalage persistant entre rhétorique verte et dispersion, voire contradiction, des moyens, finit par porter atteinte à sa crédibilité. Or le pays a besoin de tout son poids pour mener les négociations cruciales qui se joueront en novembre. La décennie suivante s’annonce décisive pour maîtriser les effets du dérèglement climatique, et Glasgow doit concrètement tracer la route pour implanter les engagements pris à Paris. Or, la préparation de la COP26 souffre, elle aussi, des hésitations gouvernementales. Ce n’est que depuis janvier 2021 que l’équipe a un président qui travaille à temps complet sur le sommet  : Alok Sharma se partageait auparavant entre la COP, et le Ministère des affaires, de l’énergie et de la stratégie industrielle. Malgré ces débuts difficiles, la COP26 Unit est désormais opérationnelle, et bénéficie de l’expertise de personnalités très respectées. Mark Carney, ancien gouverneur de la Banque d’Angleterre, supervise ainsi les questions financières. Mais en décembre 2020, l’annonce gouvernementale de la réduction de l’Aide Publique au Développement a été vivement critiquée pour le message contradictoire qu’elle envoyait. Les pays qui bénéficient des aides britanniques sont aussi ceux qui souffrent le plus des conséquences néfastes du dérèglement climatique, et représentent des partenaires indispensables à la réussite des négociations en novembre prochain. Il est donc essentiel de favoriser, le plus possible, la coopération  ; en ce sens, la coupe de l’APD envoie un mauvais signal. 

Le gouvernement de Boris Johnson doit encore trouver les moyens concrets de répondre aux ambitions qu’il s’est fixées. Au lieu de s’enthousiasmer périodiquement pour les technologies miracles qui feront du Royaume-Uni le champion de la révolution verte, il convient d’accroître la coordination interministérielle pour développer une approche de long terme, qui attire les investissements privés. Le temps est venu d’une politique pragmatique, qui quitte résolument le monde des annonces pour entrer dans celui de la pratique. C’est à ce prix que le pays maintiendra son leadership climatique.