L’autre pandémie : le paradoxe suédois et l’avenir de la bonne gouvernance à l’heure du coronavirus

Fabrizio Tassinari est le directeur exécutif de l'École de gouvernance transnationale de l'Institut universitaire européen de Florence, en Italie, et membre de l'Institut Berggruen de Los Angeles. Son livre La Stella polare, dont cet essai est adapté a été publié par Rubbettino.

Fabrizio Tassinari, La Stella Polare: Dispacci dal futuro del buongoverno, 2021, Rubbettino

« En fait, je me sens très bien à New York. C’est la Suède qui me fait peur », murmure Lou Reed, le légendaire leader des Velvet Underground, alors qu’il interprète le rôle d’un monstre dans le film Blue in the Face (1995). « C’est la désolation, tout le monde est ivre, tout fonctionne. Si vous vous arrêtez à un feu de signalisation et que vous ne coupez pas le moteur, vous êtes abordé par des personnes qui veulent vous en parler. Vous ouvrez l’armoire à pharmacie et trouvez une petite plaque qui dit : « En cas de suicide, appelez… ». Ces choses me font peur. New York, non. »

Ce monologue amusant suggère comment les sociétés nordiques sont différentes, ou du moins comment elles sont perçues différemment. Ils se distinguent d’une manière qui frise l’inhumain, ou peut-être le post-humain. Il y a quelques années, deux auteurs suédois ont même écrit un livre intitulé Ces Suédois sont-ils humains ?.

Lorsqu’il s’agit des pays nordiques eux-mêmes, l’observateur non averti est instinctivement attiré par leur apparente perfection. Des conditions matérielles enviables telles que le système de santé, la capacité de l’État et la stabilité politique font de ces terres un modèle universel de bonne gouvernance. 

Lorsque survient un cataclysme comme le Covid-19, on peut raisonnablement supposer que chacun des pays nordiques est également bien préparé et parfaitement prêt. 

Jusqu’à présent, cependant, les preuves ne sont pas rassurantes : des pays comme la Suède, d’une part, le Danemark, la Finlande et la Norvège, d’autre part, ont adopté des approches radicalement différentes dans leurs réponses au coronavirus. L’approche controversée de l’immunité collective dans le premier cas et des mesures d’isolement draconiennes dans le second. Similaire dans les structures sociales et politiques aux autres pays, semblable dans les mentalités, stricte dans la gestion des affaires publiques, la Suède a suivi une stratégie complètement différente. Pourquoi ? Avec quelles conséquences ? Et surtout : que suggère ce cas anormal sur l’avenir de la bonne gouvernance ?

Nous déplorons à juste titre l’incompétence et l’arrogance qui ont caractérisé la gestion du Covid-19 dans des États autoritaires ou populistes comme le Brésil, l’Inde et les États-Unis de l’ère Trump. Un leadership erratique, l’improvisation et des centaines de milliers de morts, telles sont les preuves accablantes de l’échec de ces régimes.

Mais les performances des pays supposés modèles comme les pays nordiques sont loin d’être irréprochables. La pandémie a mis sous pression la mécanique bien huilée de leur horlogerie ; elle a révélé des incohérences et exposé certaines des contradictions les plus flagrantes communes à tous les gouvernements démocratiques.

Les pionniers et la pandémie

Les cinq pays nordiques – la Suède, le Danemark, la Norvège, l’Islande et la Finlande – sont souvent considérés comme ceux où la gouvernance démocratique a atteint ses niveaux les plus élevés. La région est une frontière géographique, définie par un climat impitoyable et des hivers sombres. Mais c’est aussi une sorte de frontière existentielle : un paradis de bien-être, de systèmes de santé universels et d’éducation gratuite pour tous. 

L’Europe du Nord arrive régulièrement en tête de toutes sortes de classements mondiaux : de la compétitivité à la transparence en passant par le bonheur. Pour les politologues libéraux-démocrates, ces pays sont une métaphore de la société vertueuse, des communautés politiques qui anticipent les tendances et que beaucoup voudraient imiter. 

Des universitaires tels que Francis Fukuyama, le prédicateur de la démocratie comme « fin de l’histoire » dans l’évolution idéologique de l’humanité, utilisent l’expression « arriver au Danemark » comme métaphore de la bonne gouvernance. Même le comédien italien Beppe Grillo a écrit il y a quelques années un billet de blog intitulé « Rêver du Danemark« . L’ancien premier ministre italien Mario Monti a déclaré qu’il admirait sa mentalité, et l’actuel premier ministre Mario Draghi l’a citée dans son discours de politique générale au Parlement.

Cependant, les États nordiques ont connu des approches et des résultats très différents pendant la pandémie de Covid-19. Prenons les cas du Danemark et de la Suède. Le gouvernement danois, à l’instar de la Finlande et de la Norvège, a été parmi les premiers à imposer des restrictions drastiques. Il n’y a jamais eu de verrouillage total comme dans le cas de l’Italie ; pendant des mois après que le virus eut commencé à circuler, un visiteur étranger était plus que perplexe devant l’absence de masques dans la plupart des lieux publics.

Dans le même temps, Copenhague a introduit certaines des fermetures de frontières et des restrictions de voyage les plus radicales. Au Danemark, par exemple, les agents frontaliers me demandent des preuves de plus en plus détaillées des raisons pour lesquelles je veux entrer dans le pays où j’ai vécu pendant la majeure partie des deux dernières décennies. Les mesures du gouvernement de Copenhague sont si radicales que le directeur général de l’autorité sanitaire danoise, Søren Brostrøm, s’est senti obligé de se dissocier de l’interdiction de voyager, déclarant qu’il s’agissait d’une mesure politique plutôt que scientifique.

La justification du Premier ministre Mette Frederiksen a laissé peu de place à l’imagination : « Si nous devons attendre des connaissances fondées sur des preuves en ce qui concerne le coronavirus, nous arriverons tout simplement trop tard. » L’approche danoise a consisté à imposer des restrictions et à étendre l’autorité de l’État d’une manière qui rappelle davantage des endroits comme Taïwan ou Singapour, qui ont aplati la courbe d’infection par une surveillance de masse, la recherche des contacts et des mesures de quarantaine strictes.

Dès l’annonce du premier confinement, la plupart des pays européens ont opté pour une réouverture progressive des activités industrielles, dans le but de relancer les chaînes d’assemblage et d’approvisionnement perturbées. Le gouvernement danois, dirigé par les sociaux-démocrates, a choisi une autre voie, en rouvrant les écoles maternelles et primaires avant toute autre chose.

En revanche, l’approche de la Suède pourrait facilement être confondue avec le négationnisme populiste d’un Jair Bolsonaro au Brésil ou d’un Donald Trump aux États-Unis. À l’exception de quelques fermetures ciblées, comme les écoles pour les deux dernières années de lycée, le gouvernement de Stockholm a délibérément laissé la vie sociale se dérouler aussi normalement que possible. 

Faisant implicitement référence à l’approche controversée de l' »immunité collective », le gouvernement suédois a autorisé les bars, les salles de sport, les magasins et les restaurants à rester ouverts, en s’appuyant sur un service de santé moderne et efficace pour assurer la protection. Dans le même temps, il a tenu compte des habitudes sociales et culturelles : avant même que la pandémie ne frappe, on estime que deux tiers de la population suédoise travaillait déjà à domicile, au moins à temps partiel, et que plus de la moitié des ménages suédois étaient composés d’une seule personne. Comme l’a dit l’ancien Premier ministre Carl Bildt en plaisantant, « les Suédois, surtout ceux de la vieille génération, ont une prédisposition génétique à la distanciation sociale. » 

La différence de résultats entre les approches danoise et suédoise a été perturbante. Avec plus de 1 200 décès par million d’habitants dus au Covid-19 (début janvier, l’Italie en comptait 1 500), le bilan macabre de la Suède est quatre fois supérieur à celui du Danemark et presque dix fois pire que celui de la Finlande. Théoriquement, l’économie aurait dû bénéficier davantage de l’approche de Stockholm. Mais jusqu’à présent, les résultats de la Suède ont été légèrement inférieurs à ceux du Danemark (l’économie suédoise s’est contractée de 8,6 % et celle du Danemark de 7,4 % en 2020) et moins bons que ceux de la Norvège et de la Finlande. La baisse de la consommation a également été similaire en Suède et au Danemark (respectivement 25 % et 29 %).

Si cela peut sembler un lourd j’accuse à Stockholm, depuis l’automne 2020, le taux de nouvelles infections en Suède est similaire à celui du Danemark et de certains autres pays européens qui ont imposé des blocus. Pour reprendre les mots d’Anders Tegnell, l’épidémiologiste à l’origine de l’approche controversée de la Suède, « au final, nous verrons quelle différence cela fera d’avoir une stratégie plus durable, que l’on peut maintenir pendant longtemps, au lieu de la stratégie qui consiste à fermer, ouvrir et fermer encore et encore. »

Toutes les incertitudes suscitées par Covid-19 déconseillent de tirer des conclusions prématurées. Mais un an après le début de la pandémie en Europe, il est difficile de rester agnostique face à des données comme le taux de mortalité de la Suède, qui est comparable à celui de pays comme le Brésil, dont la gestion de la crise a été universellement critiquée.

Plus que tout, la façon dont les représentants du gouvernement suédois justifient ces résultats fait froid dans le dos, l’un d’eux expliquant que l’ouverture était nécessaire pour que les gens puissent continuer à mener une « vie normale”. Il n’est pas nécessaire d’être cynique pour conclure que le gouvernement suédois a décidé que des milliers de victimes, pour la plupart âgées, étaient un prix à payer pour épargner au reste de la population les interruptions et les incertitudes d’un confinement.

Cette histoire des différentes approches nordiques contre le Covid-19 montre comment des pays similaires peuvent faire des choix radicalement différents sur la manière d’équilibrer le compromis entre liberté et sécurité. Paradoxalement, cependant, ces stratégies radicalement différentes reflètent une similitude sous-jacente plus profonde. En effet, il s’agit de pays dont les populations affichent une confiance aveugle en l’État et ses institutions. Le débat public a porté sur les usages et les abus des preuves scientifiques, les coûts de santé et les conséquences économiques, mais en fin de compte, les citoyens ont accepté le choix fait par leur gouvernement.

Les mesures prises par les gouvernements nordiques ont suscité des inquiétudes, notamment en Suède. Il en a été de même au Danemark, où le gouvernement a décidé d’abattre 1,5 million de visons, avant d’admettre que ce n’était peut-être pas nécessaire. Pourtant, il n’y a rien eu dans ces pays qui soit comparable aux protestations et aux émeutes qui ont secoué des pays comme l’Allemagne, les États-Unis et l’Italie au cours de l’année dernière.  

Pour dire les choses simplement : la cohésion sociale est si profonde sous ces latitudes que les gouvernements suédois et danois auraient pu échanger leurs stratégies. Les Suédois auraient pu mettre en place un système de verrouillage et les Danois auraient pu mettre en place une immunité de troupeau. La population aurait tout accepté. En ce sens, COVID-19 a révélé ce qui rend le modèle nordique si parfait et, en même temps, a exposé son côté plus sombre.

Le juste milieu comme un roman noir

La Scandinavie a aussi son Tocqueville. Au début des années 1930, le marquis William Childs, correspondant de United Press International au début du siècle et lauréat du prix Pulitzer, entreprend un long voyage en Suède.  

Tout comme le jeune diplomate français du XIXe siècle était mieux à même que tout Américain de saisir l’esprit des États-Unis naissants, Childs a défini les termes du modèle suédois mieux que tout Scandinave. Au retour de son voyage, en 1936, il publie un best-seller qui reste à ce jour le texte de référence pour toute discussion sur le modèle nordique.  Sweden :  The  Middle  Way anticipe de plus de soixante ans l’obsession des démocraties du monde entier à concilier des visions de plus en plus divergentes de la politique ; la chimère que des hommes d’État comme Tony Blair et Bill Clinton ont appelée, dans les années 1990, non par hasard, « la troisième voie ».

Il n’y a pas de bataille idéologique ouverte au XXIème siècle. Pourtant, en Occident, les citoyens se tournent de plus en plus vers les forces populistes pour trouver un répit facile à la frustration causée par les échecs de la démocratie. D’autres modèles, comme le capitalisme autoritaire de la Chine, reposent sur des méthodes technocratiques, dont l’attrait mondial s’accroît principalement en raison de leur capacité à produire des résultats. 

Quels que soient l’endroit et la manière dont elles sont pratiquées, ces alternatives ne semblent offrir que des réponses partielles et insatisfaisantes à des questions de gouvernance de plus en plus complexes. Le COVID-19 suggère que l’imposition rigide de règles transmises par le haut ou les simplifications populistes régurgitées par le bas ne peuvent représenter que les extrêmes d’une palette plus sophistiquée de processus décisionnels.

Le « juste milieu » du XXIe siècle ne se situe pas entre des visions du monde opposées, et il ne s’agit pas non plus de trouver un terrain d’entente entre différentes inclinaisons idéologiques. Il s’agit de pratiquer des formats de gouvernance flexibles, une opération de bricolage politique complexe mais indispensable.

Hier comme aujourd’hui, la colle est dans la culture du consensus et du compromis. En Italie, le compromis a presque toujours une connotation négative. C’est quelque chose de « descendant ». Les habitants du Nord, en revanche, considèrent le compromis comme quelque chose d’extrêmement positif. « Peut-être que nous ne nous rencontrerons pas au milieu », m’a dit un jour l’historien danois Bo Lidegaard. « Peut-être que 30 % sont pour toi et 70 % pour moi, mais le résultat est acceptable pour nous deux”. La langue suédoise a même un mot pour cela, lagom, qui résume leur philosophie d’une vie qui rejette les excès, qui cherche la juste mesure entre ce qui est trop et ce qui est trop peu. Les nordiques ont tendance à être réalistes quant à leurs attentes et à trouver un équilibre dans la modération.

Cette histoire de consensus et de compromis a toutefois un côté sombre, peut-être mieux incarné par le genre de romans policiers connu sous le nom de Scandinoir, rendu célèbre par la trilogie Millénium de l’auteur suédois Stieg Larsson. Les tensions des romans noirs nordiques naissent du contraste entre l’apparence fade et conformiste des sociétés dans lesquelles ils se déroulent et les horribles histoires de meurtre, de misogynie ou de racisme qui se cachent sous ces surfaces.

Certains se sont demandés pourquoi une région caractérisée par une telle harmonie sociale supposée a produit des histoires fantastiques aussi sombres. Mais c’est justement le but : l’une des raisons pour lesquelles Scandinoir est si populaire est cette dissonance. Un cadre apparemment idyllique, voire ennuyeux, masque une réalité cachée de crimes odieux et de dépravation morale.  Ce n’est pas une coïncidence si, dans des sociétés qui s’enorgueillissent à juste titre de leurs normes élevées en matière d’égalité des sexes, le roman le plus réussi de Larsson s’intitule « Les Hommes qui n’aimaient pas les femmes« .

La bonne gouvernance dans le temps du Covid-19 incarne ce même paradoxe : la Suède est généralement considérée comme l’un des pays les mieux gouvernés au monde, mais elle a intentionnellement imposé à son peuple un compromis que peu d’autres nations accepteraient. 

Dans les années 1970, le journaliste britannique Roland Huntford est allé jusqu’à dénigrer les Nordiques, les qualifiant de « nouveaux totalitaires ». Des citoyens qui acceptent l’ordre et le contrôle d’une manière et dans une mesure trop semblables à la soumission. Après un voyage en Suède dans les années 1960, Susan Sontag a appelé cela la conflictophobie  : « ne pas être compétitif sans être sincèrement coopératif ». 

La prémisse pour arriver à un tel compromis n’est pas le désir de résoudre les désaccords, mais de les balayer sous le tapis. Pire encore, les conflits sont anticipés par des valeurs préemballées. En d’autres termes, ce n’est pas la civilité qui est au cœur de la bonne gouvernance nordique, mais plutôt la conformité, qui définit les conditions préalables nécessaires pour être accepté dans la société.

Il y a un consensus, oui, mais c’est un consensus artificiel. Les choix sont limités, l’État commet rarement des erreurs et, comme l’a dit l’économiste suédois Gunnar Myrdal, « protège les gens d’eux-mêmes ». Et même lorsque l’État commet des erreurs, les gens ne remettent pas en cause sa compétence et sa bienveillance.

De ce point de vue, la stratégie libertaire suédoise contre le Covid-19 prend des connotations très différentes. Il ne s’agit pas de volontarisme et de responsabilité individuelle, mais d’un gouvernement, de sa bureaucratie et de son épidémiologiste en chef qui décident comment protéger les gens d’eux-mêmes. Il s’agit d’une méthode et d’une pratique de gouvernement qui se contente d’un juste milieu, presque indépendamment des résultats qu’il produit.

Les limites de la technocratie

Le Covid-19 a constitué un test décisif unique de la capacité de nos institutions à s’adapter et à résister aux chocs. S’il y a une leçon clé à tirer de cette histoire nordique, c’est que la capacité opérationnelle de l’État et la confiance des citoyens sont des ressources cruciales pour faire face à des défis complexes.

Les pays nordiques nous rappellent que les experts et les fonctionnaires sont essentiels pour assurer la continuité du processus décisionnel et pour mettre en œuvre des politiques bipartisanes dans un esprit de transparence et de responsabilité. Dans le même temps, lorsque les résultats dans des pays aussi bien gouvernés sont aussi divergents et controversés, il est légitime de s’interroger sur les limites de la technocratie pour obtenir des résultats efficaces face à des problèmes réels. 

Il n’y a pas d’équivalence morale entre la technocratie et l’alternative populiste. Le Covid-19 a confirmé que partout où ils sont au pouvoir, les souverainistes font des dégâts en se pliant aux préjugés, en mystifiant les faits et en remettant en cause les certitudes scientifiques. Pourtant, même certains gouvernements très efficaces, comme ceux des pays nordiques, sont allés trop loin et ont poussé leurs politiques jusqu’à des excès idiosyncrasiques.

Vu sous cet angle, l’esprit nordique ne se caractérise pas par un gouvernement technocratique ou un consensus, mais par le pragmatisme, l’esprit du verre à moitié plein. J’ai toujours pensé que cette capacité à trouver un juste milieu et à se contenter de ce qui existe était la principale raison pour laquelle les pays nordiques sont systématiquement en tête du classement des nations les plus heureuses du monde.

Le poète Paul Valéry a écrit : « Nous espérons d’une manière vague, nous craignons d’une manière précise. » Pour le meilleur ou pour le pire, les gouvernements nordiques et leur population semblent avoir trouvé un moyen d’espérer de manière très précise.

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