Par-delà la question migratoire : les enjeux du Nouveau Pacte sur la Migration et l’Asile. Entretien avec Jean-Pierre Cassarino

En présentant le Nouveau Pacte, la présidente von der Leyen l’a décrit comme un changement de cap nécessaire, fondé sur une prise de responsabilité commune et sur le principe de solidarité entre les États. Cependant, bien que l’on puisse identifier certaines nouveautés par rapport au passé, la stratégie de la Commission semble suivre une voie bien connue, dans laquelle la prévention des arrivées et l’externalisation de la gestion des frontières sont de plus en plus intégrées. C’est précisément sur ces questions que certains analystes ont parlé d’un « pas en arrière » de la Commission. Cela est peut-être particulièrement évident dans la manière dont les relations avec les État tiers sont conçues, notamment dans le domaine des retours et des expulsions. Quelles sont les principales nouveautés et les questions non résolues que l’on peut lire entre les lignes du Pacte ? 

La relation avec les pays tiers est extrêmement importante et en dit long sur la stratégie que la Commission voudrait poursuivre avec le Pacte. En fait, toutes les différentes dispositions mentionnées sont fonction du degré de coopération des pays tiers, dont dépend en définitive l’application du Pacte. En effet, les dimensions intérieure et extérieure sont intimement liées, en raison du contexte de forte interdépendance dans lequel nous nous trouvons. Cela ne concerne pas seulement la question de l’externalisation, dont on a souvent parlé de manière un peu simpliste en pensant que l’Union Européenne exerce une pression sur les États-tiers et que ces derniers lui obéiront automatiquement. La réalité est bien plus complexe, d’autant plus que les pays que l’Union implique dans sa politique migratoire sont loin de rester passifs : ils mettent sur la table des négociations leurs propres préférences et intérêts, ils demandent des compensations d’ordre matériel et immatériel. Les exemples ne manquent pas : de toute façon, aujourd’hui, sans l’appui des pays tiers pour contrôler les frontières et endiguer les flux de manière préventive, il n’y a aucune politique migratoire menée par l’UE. Très souvent, cela a des conséquences dramatiques comme celles que l’on peut voir en Libye, où l’Union européenne est présente pour faire en sorte que les financements soient respectueux des principes et des obligations internationales, alors qu’elle ferme les yeux devant les conditions inhumaines auxquelles sont exposées des personnes parquées dans de véritables camps de la mort. 

Un exemple clair de la manière dont les pays tiers sont capables de défendre leurs propres intérêts en obtenant d’excellents résultats émane du Maroc, dont la diplomatie – suite à la conclusion de l’accord de pêche avec l’Union – a permis de faire reconnaître, de manière implicite, la présence du Royaume dans le Sahara Occidental.

Si l’on adopte une perspective non-européenne, la prise en compte de ces enjeux semble totalement absente de la proposition de la Commission : ce n’est pas nouveau, mais c’est certainement une question qui posera de nombreux problèmes.

Ces éléments apparaissent surtout dans la manière dont la question des retours est traitée, ce qui – d’un certain point de vue – ouvre un nouveau chapitre dans l’histoire des expulsions. Comment la proposition des « parrainage de retours »¹ doit-elle se concrétiser ?

Il existe à cet égard un certain nombre de contradictions, qui sont également liées à la relation avec les pays tiers et qui – d’une certaine manière – nous laissent perplexes. En bref, l’idée de la Commission est la suivante : une fois qu’une décision d’expulsion est adoptée par un État membre X, vis-à-vis d’un ressortissant d’un pays tiers en situation irrégulière, un État membre Y peut en quelque sorte aider ou parrainer l’État membre X afin que ce dernier puisse plus facilement expulser le ressortissant étranger en situation irrégulière. Un « forum de solidarité » permettrait,  en théorie, de mobiliser les réseaux de coopération en matière de réadmission de chaque État membre désireux de parrainer un autre État membre, en cas de besoin. À ce stade, la Commission européenne intervient : cela permet d’enclencher une procédure administrative dont on sait seulement qu’elle sera très longue, sans que l’on sache comment elle fonctionnera en pratique. Ce qui est clair, c’est que l’État qui se propose d’agir en tant que « parrain » pour expulser la personne en situation irrégulière disposera de 8 mois. Ce dernier mettra en action ses canaux diplomatiques avec le pays d’origine du migrant pour faciliter son expulsion. Les problèmes sont déjà nombreux : tout d’abord, nous ne devons pas oublier que l’Union européenne n’est pas une fédération. Ce n’est pas les États-Unis. Imaginons qu’un Algérien en situation irrégulière se trouve en Croatie et que la France (dans ce cas notre « État membre parrain ») contacte Alger pour demander un laissez-passer, sans consulter les autorités consulaires algériennes situées en Croatie. Non seulement cela est absolument contraire au droit international, mais cela ne fonctionnera pas : l’Algérie n’acceptera jamais cette curieuse intermédiation. On pense souvent que l’Union a toujours raison et on considère trop souvent que les pays tiers qui refusent de délivrer un laissez-passer sont « réticents », voire font preuve de mauvaise foi. Or, les États membres ne sont toujours de bonne foi. D’autre part, il est peu probable que la France se risque de remettre en cause ses relations diplomatiques avec Alger pour faire rapatrier une personne en Croatie, pour reprendre notre exemple. 

Mais c’est justement à ce stade que les choses deviennent intéressantes : huit mois se sont écoulés et Paris n’a pas réussi à négocier avec Alger. Le citoyen algérien est ensuite transféré en France, depuis la Croatie. C’est la France qui peut alors décider de reconnaître ou pas la décision d’expulsion proposée, à l’origine, par les autorités croates. Tout cela est si difficile à expliquer et semble contraire à la logique des relations internationales que je pense que c’est une façon indirecte pour la Commission de mettre en place un système de relocalisation sans le nommer. En tout cas, je pense qu’on aura encore affaire avec Dublin III pendant quelques années encore, pour être optimiste.

Pourtant, l’un des objectifs de la Commission serait de sortir de l’impasse dans laquelle se trouve « Dublin IV », qui a été approuvé par le Parlement européen en 2017 et que le Conseil a depuis lors jeté aux oubliettes, alors que le système actuel de Dublin III est contesté de toutes parts. La Commission espère en effet que le niveau accru de programmation et les instruments innovants prévus dans le Pacte permettront de surmonter les frictions actuelles entre les États membres dans les domaines de la migration et de l’asile. Pensez-vous que la Commission va échouer dans ce projet ?

Ces dernières années, il y a eu de nombreuses tentatives de modification du règlement de Dublin : peut-être avons-nous enfin réalisé aujourd’hui que nous laissons traîner un système qui ne fonctionne tout simplement pas. Et pourtant, dans le nouveau Pacte, la règle du premier pays d’arrivée – un des piliers de Dublin – est toujours en vigueur : il n’y a donc aucune remise en question du système. 

Bien sûr, de nouveaux moyens sont mis en place : la notion de solidarité obligatoire et flexible, l’accent mis sur les retours et les réadmissions, les procédures accélérées à la frontière. Ces dernières, bien qu’elles fassent déjà partie intégrante de la directive sur l’asile, sont extrêmement problématiques. En fait, elles déterritorialisent la juridiction, en créant un territoire qui n’est pas un territoire, ce qui se rapproche alors de l’idée des hotspots. Dans un contexte où le principe de subsidiarité est toujours très plébiscité, la procédure accélérée exprime véritablement un critère de simple opérabilité, avec des résultats potentiellement désastreux en termes de respect des droits humains. La conséquence est que deux procédures différentes sont ouvertes pour une personne qui demande l’asile : une procédure ordinaire – lorsque l’on pense que le demandeur a des raisons valables d’obtenir l’asile – et une procédure accélérée, qui est basée sur la considération (sans aucune base légale) que son pays d’origine est soi-disant sûr. Cette deuxième voie mène presque directement à l’expulsion. Sans entrer dans le vif du sujet, je suis opposé à l’approche des “pays tiers sûrs” : tout d’abord, chaque demande d’asile doit être évaluée individuellement et non en fonction du pays d’origine. En plus, il n’existe pas de liste commune des pays sûrs. Les tentatives que la Commission a faites par le passé pour établir une liste commune ont échoué, et nous nous retrouvons avec d’énormes différences dans la pratique des États membres. L’Allemagne, par exemple, considère non seulement que la Turquie est un pays sûr, mais étend aussi cette notion à l’Afghanistan : cela serait impensable pour la France ou l’Italie. Comme nous le voyons, la situation est très complexe.

Malgré l’absence de mesures réellement innovantes (ou à cause de cette absence), n’est-il pas improbable que la proposition de la Commission soit finalement adoptée ?

Tout à fait. D’une part, il s’agit bien d’une tentative de mise en commun des responsabilités des États membres, mais il y a des enjeux politiques qui poseront un obstacle majeur à l’adoption du règlement par le Conseil et le Parlement européen. Et ce n’est pas seulement le groupe de Višegrad qui s’y opposera. En effet, je trouve difficile de promouvoir la solidarité entre les États membres dans un contexte comme celui que nous connaissons actuellement : jamais auparavant les sensibilités nationalistes et souverainistes ne se sont autant exprimées. Comme si cela ne suffisait pas, nous traversons la deuxième vague de coronavirus : à la fin, on voit bien que c’est toujours chacun pour soi. L’Union tente clairement de faire quelque chose, mais en novembre certaines voix se lèvent encore pour dire que l’on n’a toujours pas vu la couleur de l’argent qui devrait arriver sous forme d’aide. Et ce problème n’est pas aussi éloigné de l’adoption du Nouveau Pacte qu’il n’y paraît : les frontières internes vont se refermer, des confinements nationaux ont désormais été décrétés et nous ne sommes pas encore vraiment en mesure d’évaluer l’impact économique mais surtout social de la crise. On a évidemment de bonnes raisons pour s’inquiéter. Sans vraiment le dire, je crois que derrière cette proposition se cache la crainte de la Commission que Schengen s’écroule.

Ne pensez-vous pas que les mesures prises par la Commission pour faire face à l’urgence sanitaire pourraient permettre de relancer le volet social de l’Europe ?

Je peux certes l’espérer, mais pas le prévoir. Il arrive parfois que lorsque l’on fait face à des chocs, un sursaut se manifeste : mais pour qu’il y ait un sursaut, il faut la volonté politique des États. La seule issue est de reconstruire véritablement la vision de l’Europe : il ne s’agit pas de mots en l’air, c’est quelque chose de très concret. Le fait est que, particulièrement depuis les années 1980, les États membres ont joué un rôle important dans un contexte de libéralisation économique. Aujourd’hui – comme nous le savons– la privatisation croissante, la précarité croissante et les délocalisations industrielles échappent au contrôle des États. Tout cela remet en question le lien entre citoyens et État : l’État ne nous protège plus comme avant, nous nous sentons plus vulnérables. Avec le Covid, de nombreux problèmes de fond refont surface, comme le montrent certaines des manifestations actuelles. Et au niveau national ainsi qu’au niveau de l’UE, la question de la migration ne fait qu’exacerber les passions des citoyens et les détourner des formes de vulnérabilité auxquelles ils sont exposés au quotidien : c’est un moyen de discipliner l’électorat. Il est vraiment inquiétant que l’Union – confrontée à une colère sociale – s’inscrive dans cette logique : limiter les droits des étrangers pour protéger les nôtres. C’est une illusion d’une extraordinaire naïveté.

En effet, il semble que le Nouveau Pacte est là pour rassurer les États et pour montrer que la Commission a les moyens de répondre à des enjeux très contemporains.

Cela semble être en contradiction flagrante avec ce que l’on peut conclure d’une lecture superficielle du texte du Nouveau Pacte, puisque la Commission propose – en théorie – d’adopter une nouvelle perspective, en proposant une vision positive de la migration, dans le cadre d’une discussion générale du phénomène visant à établir un nouveau climat de confiance. Malgré cela, nous n’abandonnons donc pas une logique sécuritaire.

Tout à fait. Ce n’est pas la première fois que la Commission utilise un langage rassurant dans ses documents, alors qu’en fait elle s’aligne progressivement sur les positions des États membres, un processus qui a commencé il y a une vingtaine d’années et qui se poursuit encore aujourd’hui. Cet alignement se retrouve à la fois dans la rhétorique, dans la perception et dans la subjectivité. Il est clair que la Commission n’est plus la Commission que l’on connaissait dans les années 1990 : il n’est plus question de l’union des peuples. Comme Junker nous l’a rappelé lorsqu’il était Président de la Commission, l’Union est une Union des États. Dans le Pacte, il y a en fait un certain nombre de dispositions qui s’inspirent du mode de fonctionnement des États membres et qui portent la Commission à reproduire un même discours sécuritaire, une représentation qui vise à traiter les demandeurs d’asile comme des tricheurs susceptibles d’abuser d’un système présenté comme généreux. 

Dans l’un des passages du Pacte en particulier, toutes ces dynamiques semblent émerger de manière particulièrement évidente : c’est celui sur les « retours volontaires assistés » (RVA), présentée comme la nouvelle frontière pour le retour des migrants en situation irrégulière. Comment ce mécanisme fonctionne-t-il ? Que nous dit-il sur la stratégie de la Commission ?

Tout d’abord, les retours volontaires assistés (soi-disant assistés, soi-disant volontaires) existent depuis près de 25 ans, même si les modalités ont énormément évolué. Je les considère comme des formes déguisées d’expulsion, en dépit de la propagande qui les décrit autrement. Le mécanisme est le suivant : une personne en situation irrégulière – qui, en règle générale, se trouve dans un centre de détention pour migrants – peut être contactée par une agence gouvernementale afin de lui proposer un retour volontaire assisté. C’est également une alternative face aux déboutés du droit d’asile et aux personnes qui ont demandé l’asile et attendent une réponse. À la différence du retour forcé – opéré manu militari avec une escorte très coûteuse – le retour volontaire permet à la personne de rentrer dans son pays discrètement, sans menottes, et de ne pas être soumise à une interdiction de rentrer de nouveau en Europe par la suite (re-entry ban). En outre, cette personne perçoit un bonus allant d’environ 300€ à 1200€, selon les différents programmes : c’est une somme, malgré tout.

Toutefois, il faut garder à l’esprit que la dichotomie entre retour volontaire et retour forcé n’est qu’une construction politique. 

Il est clair que dans presque tous les cas, les personnes qui acceptent ces programmes ne disposent même pas du libre arbitre. Cela est d’autant plus évident pour les déboutés du droit d’asile, qui finissent par accepter le soi-disant retour volontaire pour une seule raison : ils veulent survivre. S’ils reviennent dans leur pays avec des menottes et une escorte, ils sont exposés à une forte visibilité de la part des autorités de leur pays. Ces dernières peuvent suspecter qu’il s’agit de déboutés du droit d’asile en provenance d’Europe. Par ailleurs, l’option « retour [dit] volontaire » permet de garder l’espoir qu’un jour elles pourront de nouveau rentrer en Europe en tentant de nouveau leur chance. Chose qui n’est pas envisageable avec un retour dit forcé.

Plus sournois encore est le fait que le rapatriement volontaire est proposé aussi à ceux qui attendent une réponse à leur demande de protection. Imaginons qu’un demandeur d’asile se trouve dans un centre de détention, pendant des mois, en attendant une réponse : admettons qu’un fonctionnaire de l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) ou d’une agence gouvernementale l’informe que les chances que sa demande soit acceptée sont très faibles et lui conseille – pour éviter des problèmes – d’accepter un « retour volontaire assisté » avec une prime de disons 500€. Le retour volontaire permet de suspendre immédiatement la demande d’asile. Cette demande ne sera donc pas prise en considération. Elle sera annulée. En fin de compte, le but de tout cela est, d’une part, d’alléger le système judiciaire et, d’autre part, d’économiser le coût énorme d’une expulsion manu militari. C’est bien sûr le demandeur d’asile qui en paie le prix.

Ce stratagème a été dénoncé en juin 2010 par l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe. Dans sa Résolution 1742, l’Assemblée demandait aux États membres du Conseil de l’Europe de veiller à ce que les programmes d’assistance au retour volontaire soient véritablement volontaires et que le consentement des migrants ne soit pas obtenu sous la menace d’un chantage et que le droit de demander asile et protection ne soit pas mis en danger. La centralité des RVA dans le Nouveau Pacte occulte ce stratagème.

Non seulement les RVA sont au centre d’une stratégie plus large qui semble viser à empêcher la possibilité de déposer effectivement une demande de protection et d’asile, mais le pacte révèle également que les retours volontaires assistés sont exposés au risque de « shopping ».

Oui : même en l’absence totale de preuve scientifique sur ce tristement célèbre « shopping de retour volontaire assisté », il y a une référence explicite à cette tendance dans le texte du Nouveau Pacte. Les auteurs du texte eux-mêmes ont malgré tout pris la précaution de dire qu’il y a un manque de données ou de preuves objectives à ce sujet. Mais alors pourquoi en parle-t-on dans un document aussi officiel ? Pourquoi dresser une fausse image de l’étranger le montrant comme un tricheur et un profiteur ? 

D’ailleurs, l’absence de données ne concerne pas seulement ce « shopping », mais aussi les programmes de retour volontaire en général : en l’espace d’une vingtaine d’années, ils n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation indépendante. Les seules évaluations disponibles sont celles réalisées par l’OIM, et prennent donc la forme d’une « auto-évaluation », avec une bonne dose de propagande faite de films et de témoignages. Or, aujourd’hui, les études et enquêtes réalisées par de nombreux chercheurs et journalistes permettent de comprendre que ces programmes soulèvent de nombreux problèmes par rapport au vécu des personnes, par rapport à leur santé physique et psychique, voire par rapport à leur propre sécurité dans leur pays d’origine.

Je ne vois donc pas de changement de direction positif dans la proposition de la Commission par rapport à la politique adoptée ces dernières années. Au contraire, les choix semblent de plus en plus préoccupants.