La pression autour de Nord Stream 2 augmente toujours plus

Suite à l’affaire Navalny, l’opposition au Nord Stream 2 regagne en intensité. Le 18 septembre, le Parlement européen a adopté une résolution réitérant l’exigence de l’abandon de la construction du gazoduc ¹. Cette résolution ne sera surement pas suivi par Berlin. En effet, le gouvernement allemand est soucieux d’éviter toute action qui saperait le cadre juridique des grands investissements énergétiques. « Contrairement à d’autres pays, l’Allemagne n’a pas de champion national de l’énergie et dépend donc entièrement des entreprises privées pour son approvisionnement en énergie. Ces entreprises ont besoin d’un cadre réglementaire fiable, et Berlin le sait », explique Kirsten Westphal du German Institute for International and Security Affairs ². Du fait de la protection des investissements par la Charte européenne de l’énergie, des sanctions allemandes ou européennes engendreraient des compensations faramineuses pour les promoteurs du Nord Stream 2. Mais si l’opinion du Parlement européen n’a qu’un impact limité sur la situation, l’action des législateurs américains a une portée bien plus concrète.

Considérant les risques liés aux législations américaines Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) et Protecting Europe’s Energy Security Act (PEESA), l’association d’assureurs maritimes International Group of P&I Clubs a publié mi-septembre une note indiquant à ses membres l’attitude à adopter vis-à-vis des projets Nord Stream 2 et Turkish Stream. « Il est rappelé aux membres qu’il n’y aura aucune couverture pour les navires impliqués dans des activités qui sont soit illégales et/ou exposent le Club au risque de violation des sanctions. Compte tenu de la menace de sanctions directes posée aux assureurs par la CAATSA et la PEESA, il n’y aura pas de couverture du Club pour toute activité impliquée ou liée aux projets de construction Nord Stream 2 ou Turkish Stream » ³, indique le document. Pour ne pas s’exposer à des sanctions, l’association recommande aux membres d’« évaluer et atténuer les risques liés à la conclusion de contrats sur les projets de construction Nord Stream 2 ou Turkish Stream ». Les treize membres composant l’International Group of P&I Clubs couvrent environ 90 % du tonnage océanique mondial. ⁴

L’apparente paralysie du chantier du fait des difficultés de Gazprom à s’assurer était déjà pointée en mai 2020. En effet, pour accomplir sa tâche, l’Akademik Chersky (chargé de terminer la pose du gazoduc) nécessite une mise à niveau de ses équipements. Ces travaux se sont heurtés à un obstacle majeur en raison des sanctions américaines. Gazprom Flot, propriétaire de l’Akademik Chersky, a dû annuler un appel d’offres visant à couvrir les risques liés à la modernisation du navire quatre mois après son lancement. ⁵ Ainsi, aujourd’hui nous ne savons pas si l’Akademik Chersky dispose des capacités techniques pour poursuivre le chantier. Toutefois, Gazprom semble continuer à travailler comme le prouve le mystérieux balai de ses bateaux en mer Baltique. Le 16 septembre, le navire ravitailleur Ivan Sidorenko a quitté Saint-Pétersbourg pour le port allemand de Mukran, base logistique du chantier de Nord Stream 2 ⁶. D’après le journal russe Kommersant, le navire doit approvisionner en tuyaux l’Akademik Chersky. Quant à lui, l’Akademik Chersky, qui était stationné à Mukran depuis mai, est parti le 5 octobre en direction de Kaliningrad pour y arriver deux jours plus tard. ⁷

Pour leur part, les États-Unis poursuivent leur offensive. Le 21 septembre, dans un entretien accordé au quotidien allemand Bild, le secrétaire d’État américain Mike Pompeo a révélé que les États-Unis travaillaient sur la mise en place d’une coalition afin d’empêcher l’achèvement de la construction du Nord Stream 2.  « Nous espérons que le gazoduc Nord Stream 2 ne sera pas achevé, nous travaillons pour construire une coalition pour empêcher que cela se produise. Nous espérons que le gouvernement allemand en viendra à voir les choses de cette façon, que ce soit à cause de ce qui est arrivé à M. Navalny ou à cause des implications réelles en matière de sécurité provenant de la dépendance vis-à-vis du gaz russe », a-t-il déclaré. ⁸

Juste avant les déclarations du secrétaire d’État américain, un autre appel à la construction d’une coalition anti-Nord Stream 2 fut lancé dans une lettre ouverte publiée le 17 septembre sur le site du magazine américain Newsweek. Au total 114 cosignataires, comptant des diplomates, des chercheurs, des responsables militaires et des services de renseignement originaires de pays des deux côtés de l’Atlantique, encouragent la Commission européenne, les États membres de l’UE, les États-Unis, le Canada, la Norvège, le Royaume-Uni, l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie, à utiliser tous les « outils juridiques et de sanctions » afin de s’assurer que le gazoduc « ne soit jamais autorisé à entrer en service ».  Le texte affirme : « Nord Stream 2 n’est pas développé pour apporter de nouveaux volumes significatifs de gaz à l’Allemagne et à l’Europe occidentale, comme le prétendent faussement les promoteurs du projet, mais est développé pour simplement réacheminer le transit de gaz existant afin d’éviter l’Ukraine. Compte tenu de cette réalité, nous savons également que le lien supposé entre les ventes de gaz naturel liquéfié (GNL) américain ou d’autres producteurs mondiaux en Europe et l’opposition à Nord Stream 2 n’est pas fondé sur une réalité du marché, technique ou politique » ⁹. Pourtant d’après la « réalité du marché » estimée par le cabinet Wood Mackenzie, le gaz russe du Nord Stream 2 représente bien un obstacle pour la pénétration du GNL américain sur le marché européen car il maintiendrait les prix européens à la baisse alors qu’un redressement de la demande est prévu. Sans Nord Stream 2, le prix de référence du gaz du TTF, le hub du nord-ouest de l’Europe, devrait être d’environ 4 dollars par million de British Thermal Units l’année prochaine ¹⁰. Mais si le projet est achevé pour le début 2021 comme l’espèrent ses promoteurs, le prix moyen du gaz au TTF pourrait tomber à environ 3 dollars. Toujours selon Wood Mackenzie , sans Nord Stream 2 les exportations russes vers l’Europe devraient s’élever à environ 176 milliards de mètres cubes (BCM) l’année prochaine contre 168 BCM cette année. Avec Nord Stream 2, les exportations russes pourraient s’élever environ à 203 BCM. Une partie de ces 27 BCM supplémentaires de gaz russe arriverait donc au détriment du GNL américain. 

De son côté l’Allemagne semble persuadée du lien entre la volonté de l’industrie gazière américaine d’exporter son sur son marché et les sanctions économiques contre Nord Stream 2. Les révélations du quotidien allemand Die Zeit en témoignent. Le 16 septembre, Die Zeit expliquait que le gouvernement allemand a tenté d’amadouer l’administration Trump par un de ces « deal » que le président américain affectionne tant. Début août, le ministre allemand des Finances Olaf Scholz (SPD) aurait proposé à son homologue américain Steven Mnuchin, d’abord oralement puis par écrit, de subventionner la construction de deux terminaux GNL en échange de l’abandon des sanctions contre Nord Stream 2. Dans la proposition écrite envoyée à Washington le 7 août, le gouvernement allemand promet « d’augmenter massivement le soutien public à la construction » des terminaux de Brunsbüttel et Wilhelmshaven en mettant à disposition jusqu’à un milliard d’euros. « En échange, les États-Unis permettront l’achèvement et l’exploitation sans entraves du Nord Stream 2 » rapporte Die Zeit. ¹¹ 

Mais  les Etats-Unis ne sont pas les seuls à agir contre un projet contestant leurs intérêts économiques. C’est de l’autre bout de la chaine de valeur que vient le dernier coup pour le Nord Stream 2. Le 7 octobre, l’UOKiK, l’autorité de la concurrence polonaise, a infligé à Gazprom et ses partenaires européens d’importantes amendes pour avoir construit le gazoduc Nord Stream 2 sans son accord. L’amende de Gazprom s’élève à 6,48 milliards d’euros, celle d’OMV à 19,5 millions d’euros, celle d’Engie à 12,4 millions d’euros, celle de Wintershall à 6,9 millions d’euros, celles de Shell et Uniper à 6,7 millions d’euros. En août 2016, l’UOKiK a estimé que Nord Stream 2 pouvait nuire à la concurrence en renforçant le pouvoir de négociation de Gazprom vis-à-vis des consommateurs polonais alors que l’entreprise dispose déjà d’une position dominante dans la fourniture de gaz à la Pologne. Ces conclusions ont été tiré après la consultations des industriels polonais du secteur gazier ¹². L’UOKiK a donc refusé d’approuver la création du consortium Nord Stream 2 AG tel qu’il avait été imaginé initialement par les industriels (Gazprom devait en détenir 50 % et chacun des partenaires européens 10 %). Mais cela n’a pas empêché Nord Stream 2  AG, propriété de Gazprom, et ses partenaires européens de conclure, le 24 avril 2017, un accord stipulant que les entreprises européennes financeraient chacune 10 % du projet (950 millions d’euros) sans détenir de parts dans Nord Stream 2 , laissant les 50 % restant à la charge de Gazprom. L’UOKiK a alors initié, en 2018, une procédure contre Gazprom et ses partenaires estimant que les activités de ces entreprises pourraient constituer « une tentative évidente de contourner l’absence de consentement à la création d’une société finançant la construction du gazoduc » ¹³ puisque l’accord d’avril 2017 avait la même finalité que le projet de coentreprise c’est-à-dire financer la construction du Nord Stream 2.

Le 7 octobre l’UOKiK a affirmé que les « 6 entreprises (participants du consortium Nord Stream 1) ont conclu, sans avoir reçu l’approbation de créer une coentreprise, un certain nombre d’accords concernant le financement de NS2, qui ont effectivement confirmé leur rôle important et indispensable dans l’ensemble du projet. Les accords conclus entre les participants concernaient à la fois le financement et un certain nombre d’autres autorisations, comme, par exemple, la possibilité d’interférer avec le fonctionnement de NS2. En outre, en établissant un nantissement sur les actions de Nord Stream 2, les financeurs sont devenus des « quasi » actionnaires de cette société – en cas de défaillance de celle-ci dans le cadre du contrat de prêt, ils auraient le droit de récupérer les actions de la société qui construit le gazoduc » ¹⁴. Selon Tomasz Chróstny, président de  l’UOKiK, « si le projet était uniquement de nature financière, alors Gazprom pourrait facilement obtenir un financement du gouvernement de la Fédération de Russie ou de banques commerciales. Peut-être pourraient-ils le réaliser par eux-mêmes. Il faut souligner que le rôle d’institution financière n’est pas l’activité principale des autres participants. Avant tout, Uniper, Engie, OMV, Shell et Wintershall sont des clients, et parfois aussi des concurrents de Gazprom sur le marché du gaz. Le fait qu’une coentreprise soit financée par des acteurs du marché gazier et non par des institutions financières prouve que toutes les entités impliquées partagent les mêmes intérêts économiques. Sans la participation de ces entités, Nord Stream 2 ne serait pas en mesure d’opérer et de poursuivre le projet de construction du gazoduc dans l’UE, ce qui signifie qu’il ne serait très probablement pas établi du tout ».

Toujours d’après Tomasz Chróstny, « le lancement de NS2 menacera la continuité de l’approvisionnement en gaz naturel de la Pologne. Une augmentation du prix du produit est également très probable, ladite augmentation étant supportée par les consommateurs polonais. La réalisation de ce projet d’investissement augmente la dépendance économique vis-à-vis du gaz russe – non seulement dans le cas de la Pologne, mais aussi d’autres Etats européens. En ce qui concerne la sécurité énergétique, l’entreprise divise l’Europe en deux parties, situant la frontière sur la rivière Odra. Il est stupéfiant que les entreprises occidentales ne comprennent pas cela et participent à une entreprise qui non seulement perturbe la concurrence sur le marché, mais constitue également une menace pour la sécurité énergétique de l’Europe ». Cette déclaration est discutable en plusieurs points. D’abord concernant « la continuité de l’approvisionnement », les polonais eux même désirent mettre un terme à l’approvisionnement russe à l’issu du contrat les liant à Gazprom jusqu’en 2022. Ensuite, concernant les craintes de voir les coûts élevés du Nord Stream 2 se répercuter sur la facture des clients finaux, en particulier polonais. Ces craintes peuvent paraitre hypocrites après lecture du rapport de Wolfgang Peters, «  Poland, a ‘failed state’ in gas trading – Poland’s deliberate obstruction of European traded gas market integration and its misguided quest for diversity hinging on ‘ideological physicality’ »,  qui démontre que l’organisation du marché polonais et la politique de diversification des approvisionnements menées par les autorités ne se font pas forcément au bénéfice des consommateurs finaux ¹⁵. Enfin, Tomasz Chróstny pointe la fragmentation est/ouest du marché européen qu’engendrerait Nord Stream 2. L’ hypothèse de cette fragmentation était au cœur d’un rapport de REKK en 2017, «  The impact of the construction of the Nord Stream 2 gas pipeline on gas prices and competition » ¹⁶.  Cette hypothèse fut contestée quelques mois plus tard par l’Institute of Energy Economics de l’Université de Cologne qui estime que le Nord Stream 2 sera bénéfique économiquement à tout les consommateurs européens y compris polonais. ¹⁷

Conséquemment à ses observations, l’UOKiK demande la rupture de l’accord de 2017  : « Conformément à la décision du président de l’Office de la concurrence et de la protection des consommateurs, les entités sont tenues de résilier les accords conclus pour financer le gazoduc Nord Stream 2 ». Tomasz Chróstny a annoncé que les entreprises concernées doivent mettre fin à l’accord dans les 30 jours suivant la réception de la décision. Les entreprises peuvent contester la décision du régulateur.

Gazprom, faisant valoir qu’elle n’avait pas violé la législation anti monopole polonaise, a déclaré qu’elle ferait appel. « Gazprom et les entreprises européennes sont accusées de créer une co-entreprise pour la mise en œuvre du projet Nord Stream 2, qui n’a pas été approuvé par les autorités polonaises. En fait, le projet n’a pas été mis en œuvre par une coentreprise, mais par une filiale de Gazprom avec l’obtention d’un financement par emprunt », se justifie l’entreprise ¹⁸. Gazprom argue que « la décision de l’UOKiK viole les principes de légalité, de proportionnalité et de procès équitable, et le montant sans précédent de l’amende indique une volonté de s’opposer à la mise en œuvre du projet Nord Stream 2 par tous les moyens » et rappelle qu’« en faisant appel de la décision de l’UOKiK, celle-ci n’est pas sujette à exécution avant l’entrée en vigueur de la décision de justice correspondante ». Un porte-parole d’Uniper, qui envisage également de faire appel, a affirmé qu’une décision de justice pourrait prendre « jusqu’à 4-5 ans ». D’après ce porte-parole, « les accords conclus entre les investisseurs financiers de Nord Stream 2 et Gazprom ne sont pas une coentreprise mais des accords de financement. Les accords de financement ne constituent pas une concentration notifiable en vertu de la loi polonaise sur le contrôle des concentrations et il n’y a pas de précédent de ce type dans la pratique antérieure des autorités de la concurrence, y compris l’UoKiK ».

L’autorité de la concurrence polonaise considère que « les entreprises n’avaient jamais renoncé à leur intention de poursuivre le projet de concentration, mais qu’elles avaient mené le projet à bien sous une forme différente. ». Agissant ainsi en connaissance de cause, elles ont donc été pénalisées par les sanctions financières les plus lourdes possibles, équivalant dans chaque cas à 10 % de leur chiffre d’affaires annuel. Le vice-ministre polonais des affaires étrangères, Pawel Jablonski, a prévenu que son pays était en mesure de faire respecter le paiement de l’amende : « Comme dans le cas de l’amende précédente pour Gazprom, qui était plus petite mais d’un montant assez important, il n’y a pas eu de problèmes avec son application car nous avons les outils pour la faire respecter ». En effet, en août 2020, l’UOKiK avait déjà imposé une amende de 48 millions d’euros à Gazprom pour avoir refusé de fournir des documents exigés par le régulateur dans le cadre de sa procédure. Fin 2019, Engie s’était vu imposer une amende de 40 millions d’euros pour les mêmes raisons. « Indépendamment de la pénalité, nous traitons l’ensemble du projet Nord Stream comme un investissement strictement politique, dont l’objectif principal est la domination de la Russie, ainsi que la réalisation d’objectifs politiques en Europe centrale, surtout en Ukraine », a ajouté Pawel Jablonski. 

Margrethe Vestager, Commissaire européenne chargée de la concurrence, a déclaré que la Commission n’avait pas « eu une coopération étroite avec l’autorité nationale polonaise de la concurrence » dans cette procédure. La commissaire a fait remarquer que le montant de l’amende était « très rare ». Il semblerait effectivement que ce montant soit un record mondial. Après l’annonce de l’amende, les actions de Gazprom ont baissé de près de 1,4 % à la Bourse de Moscou ¹⁹. Toutes ces difficultés n’empêchent pourtant pas Vladislav Belov, vice-directeur de l’Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences, de rêver à un Nord Stream 3.  Dans la perspective de la stratégie européenne pour l’hydrogène, il imagine qu’une telle infrastructure permettrait à la Russie de participer à la transition énergétique de l’UE en devenant fournisseur. D’ici 2050, le Nord Stream 2 et le réseau ukrainien pourraient également servir à acheminer de l’hydrogène. Selon le PDG d’Uniper, Andreas Schierenbeck, 80 % des capacités du Nord Stream 2 pourraient être utilisées pour le transport d’hydrogène.