Le FMI, Madagascar et la pandémie de Covid-19

Une réponse asymétrique à la pandémie insulaire 

Sous l’impulsion du président Rajoelina et d’une partie de son gouvernement, Madagascar a fourni une réponse asymétrique à la pandémie de Covid-19. D’une part, l’action présidentielle offre une voie nationale et « organique » de traitement sanitaire à la maladie et de l’autre le cataclysme économique et social qu’elle produit ne semble recevoir qu’un traitement « traditionnel » des Institutions de Brettons Wood et du système financier international. Le  président malgache va promouvoir le pouvoir protecteur et thérapeutique d’une potion locale à base d’artémisia, une plante à l’efficacité avérée contre le paludisme. Même si ce breuvage baptisé Covid-Organics  a été largement distribuée dans une campagne offensive du président à la population malgache et à plusieurs autres pays africains, son efficacité n’a pour l’heure pas été prouvée scientifiquement. Les critiques de l’OMS ¹ et des experts africains de la « maison de l’artémisia » à l’encontre des incertitudes thérapeutiques du produit malgache distribué par le gouvernement se sont multipliées. Selon les derniers chiffres des autorités sanitaires locales, plus de 15 000 cas d’infection et 190 décès par la Covid-19 ont été recensés à Madagascar, classant ce pays au 10^ème rang des pays les plus atteints au regard de sa population. Celle-ci est déjà affectée par un grand nombre de grandes endémies et un état sanitaire dégradé d’une large partie de la population en raison de la pauvreté et de la malnutrition.

À l’extérieur du pays, le messianisme disruptif du président malgache qui joue du répertoire de la mobilisation africaine et de l’alternative d’une pharmacopée originelle aura eu au moins le mérite d’occulter sa gestion politique et financière de la Covid-19. Cela d’autant plus que l’assistance internationale dirigée vers Madagascar ne semble se soucier ni de son impact humanitaire ni de l’intégrité du récipiendaire étatique. Pourtant, Transparency International-Initiative Madagascar et une autre organisation de la société civile, le mouvement Rohy, soulignent « le manque de transparence dans la gestion des allocations dans la lutte contre la Covid-19 » à Madagascar. En effet, les organisations de la société civile ont réclamé à plusieurs reprises la transparence de la gestion des aides, notamment extérieures, obtenues dans le cadre de la lutte contre le coronavirus à Madagascar. La société civile avait adressé une lettre au CCO-Covid-19 le 11 juin dernier demandant la liste des marchés publics ainsi que le cadre légal régissant l’exécution budgétaire applicable en temps de crise de Covid ; une autre lettre de relance a été envoyée le 13 juillet sans qu’aucune réponse n’ait été apportée jusqu’à ce jour. Il semble donc que la dimension financière et budgétaire de l’appui extérieur l’emporte sur le déficit structurel et récurrent ² d’offre médicale à Madagascar et néglige la pauvreté croissante qui résultera de la paralysie du marché intérieur et extérieur. Ce texte présente les mesures chiffrées et stratégiques de la stratégie de retour aux grands équilibres définie par le FMI. Sa mise en œuvre repose sur la  délégation à l’exécutif malgache de l’utilisation des ressources consenties à travers les différents instruments spéciaux créés par la communauté financière internationale.

Il est délicat de faire la critique à l’État de Madagascar de ne pas avoir préparé, dès l’annonce de la transmission de la maladie hors de Chine, une politique budgétaire adaptée à la menace de la Covid 19. Cependant les informations sur le choc économique et financier inéluctable se développent dès le dernier trimestre 2019 et la dépendance de Madagascar au commerce extérieur l’expose particulièrement. En décembre 2019, conformément au Plan Émergence de Madagascar (PEM) ³, l’assemblée nationale se cantonne à un projet de loi de finances qui ne s’infléchit pas au regard des menaces qui se précisent. Il avait pour priorité les infrastructures routières, l’habitat, l’électricité, l’eau et la sécurité. Toujours l’oubli de la santé et de la pauvreté malgré le drame des épidémies récurrentes de peste ⁴ et la persistance du paludisme, de la tuberculose et du VIH. Rien sur la Covid-19 et ses effets potentiels économiques en raison des liens commerciaux importants de la Zone franche industrielle avec le marché international ! Le gouvernement prévoit alors une croissance du PIB de 5,5 % en 2020, après 4,8 % obtenus en 2019, selon le FMI. Le taux d’inflation passerait en 2020 à 7,2 % (+0,5 point) tandis que le taux de prélèvements obligatoires s’élèverait à 11,5 % du PIB contre 12,3 % estimés par le FMI lors de sa 6ème revue du programme lié à la Facilité Élargie de Crédit (FEC). Aucune révision ne se dessine de ces perspectives bien optimistes alors que le reste de la planète réalise que la croissance chinoise et même sa production marquent un coup d’arrêt  ! 

La guerre commerciale entre la Chine et les États-Unis, entraînant le retour de barrières tarifaires et non tarifaires, participe également au ralentissement de l’économie mondiale et par conséquent de la croissance. Le FMI et la Banque mondiale revoient leurs prévisions de croissance mondiale à la baisse à 3 %, alors qu’au début de l’année 2019 elles étaient de 3,4 %. Au début de l’année 2020, le bras de fer entre l’Arabie saoudite et la Russie contribue à la division du cours du brut par trois avant la mise en place du confinement et va de nouveau conduire les institutions de Bretton Woods à revoir les prévisions 2020. L’économie mondiale se trouve ainsi dans une situation de fragilité avec des taux de croissance pouvant être négatifs. La pandémie de coronavirus apparaît comme un accélérateur de crise qui souligne les distorsions permanentes des finances publiques malgaches et la dérive de leur gestion depuis de nombreuses années.

La Covid-19 révélatrice de la défaillance du cadre des politiques publiques

Mais il ne faut pas seulement s’interroger sur l’impréparation gouvernementale. En novembre 2019, le FMI avait effectué dans la capitale malgache les consultations de l’Article IV et la 6ème revue du programme de la Facilité élargie de crédit (FEC). La mission avait alors validé la 6ème revue sous réserve d’approbation par le conseil d’administration du FMI en janvier 2020. La croissance du PIB atteindrait 4,8 % en 2019 et 5,2 % en 2020 et le taux d’inflation serait contenu à 6 % en fin 2019. «  Tous les critères étaient remplis sauf celui relatif aux dépenses sociales. Le FMI recommandait le renforcement de la lutte contre la corruption pour améliorer le climat des affaires et l’adoption d’un mécanisme de tarification reflétant les cours mondiaux des prix à la pompe pour rééquilibrer les comptes publics. »

Une fois le niveau d’alerte de la pandémie fixé, Madagascar n’a établi que tardivement (fin juillet 2020) un tableau de l’assistance internationale d’urgence requise dans le cadre de la réponse à la crise sanitaire, sociale, économique et politique du fait de la Covid-19. Ce recensement de l’aide attendue tablait sur un appui de 670 millions USD. La couverture des besoins ainsi annoncés a été en grande partie assurée. Non pas selon les lignes sollicitées initialement par créditeurs mais en fonction de leur capacité à décaisser rapidement, avec en première ligne le concours des institutions de Bretton Woods. Le FMI, bien avant que le gouvernement malgache n’engage une programmation de ses besoins et de ses politiques de réponse, a décidé, dès le 3 avril, d’une Facilité de Crédit Rapide (FCR) ⁵ de 153 MEUR. Le conseil d’administration du FMI a approuvé le 13 avril l’activation du Fonds Fiduciaire d’Assistance et de Riposte aux Catastrophes (FFARC), en faveur de 25 pays ⁶ parmi les plus pauvres. La mesure permet de couvrir pour six mois, sous forme de dons, les remboursements de la dette envers le FMI. L’objectif est que les États bénéficiaires consacrent une plus grande partie de leurs revenus fiscaux au financement des soins médicaux et autres efforts d’urgences sanitaires et sociales. Madagascar a ainsi bénéficié de 3,8 MEUR. Un deuxième décaissement au titre de la Facilité de Crédit Rapide (FCR) ⁷ a eu lieu en juillet 2020, portant le total de l’aide d’urgence du FMI en faveur de Madagascar pour faire face à la Covid-19 à 337,9 millions de USD. Le tableau ci-dessous distingue (1) l’appui prévu avant la Covid-19, (2) les appuis supplémentaires pour 134 millions USD où l’élément don est réduit avec plus de prêts que de dons et (4) les facilités d’urgence du FMI post-Covid précédemment évoquées.

Les facilités remboursables (FCR) du FMI visent à soutenir Madagascar dans sa réponse aux besoins urgents de balance des paiements dans un contexte de détérioration des perspectives macroéconomiques, mais avec une estimation provisoire de faible risque de surendettement externe. La FCR contribuera notamment à combler les besoins immédiats en financement extérieur, à préserver l’espace budgétaire pour les dépenses de santé essentielles, à compenser un manque à gagner significatif en termes de recettes fiscales et à catalyser le soutien des autres donateurs. Rien ne change fondamentalement sinon que le FMI se transforme délibérément en institution de financement d’urgence, ce qui n’est pas sa vocation première. 

La dette malgache est sans doute sous-évaluée mais c’est assez commode car l’apport du FMI va permettre son remboursement en pleine crise sociale et économique. Le développement du pays et de ses capacités de production et le rétablissement des équilibres structurels sont reportés une fois de plus. Le décaissement supplémentaire au titre de la FCR aurait dû aider à financer les dépenses de santé et un plan d’aide économique dans le cadre du plan national d’urgence du gouvernement pour lutter contre la pandémie. Ce n’est pas le cas mais il contribuera néanmoins à catalyser un soutien supplémentaire de la part des donateurs. Mais pour cela, «  les autorités se sont engagées à faire preuve de transparence et de responsabilité pour s’assurer que les ressources de la FCR sont utilisées de manière appropriée et aux fins prévues  »  : assure le FMI.

La liberté de la Banque centrale et du gouvernement d’utiliser les devises des prêts extérieurs est confirmée avec les financements d’opérations budgétaires d’urgence consentis par la Banque mondiale ⁸ pour au moins 100 millions d’USD. Cette institution devrait autoriser des décaissements additionnels de 300 millions USD. A Madagascar, la Banque mondiale souscrit aussi à la notion ambiguë de population comme objet de politiques et comme département ministériel selon le schéma gouvernemental malgache qui a donné lieu à bien des malversations.  La désignation des bénéficiaires des aides sociales et le versement des allocations en argent et en nature ont suscité beaucoup d’interrogations. A tel point qu’au début du mois d’aout 2020 «  À la suite des innombrables couacs et plaintes reçues ces dernières semaines, le gouvernement annonce une suspension temporaire des aides sociales destinées aux ménages vulnérables. Une nouvelle organisation est mise en place, la région, la commune et des comités interministériels vont ainsi prendre le relais.  » ⁹

«  La plus grande richesse de Madagascar, c’est sa population. Pour cette raison, le gouvernement a exprimé sa forte volonté de faire avancer les réformes en faveur de son capital humain en les incluant dans son Plan Émergence  », a déclaré Marie-Chantal Uwanyiligira, responsable des opérations de la Banque mondiale pour Madagascar à l’occasion du prêt-programme à l’appui de politiques publiques de développement « En soutenant la volonté du gouvernement d’investir dans la population, cet appui budgétaire vise à inverser la tendance inquiétante en matière de pauvreté. » ¹⁰ Par ailleurs, cette opération permettrait de «  mieux gérer les ressources financières affectées aux secteurs sociaux afin de fournir des filets de protection sociale à 30 000 ménages supplémentaires et de rendre l’exécution du budget plus transparente, conformément aux principes du libre accès aux données budgétaires publiques.  » On se demande bien comment le libre accès à l’information autoriserait à contrôler l’aide sociale et les affectations des dépenses publiques dans un contexte sans évaluation, sans rapports de la cour des comptes et sans débat public participatif  ! 

Il faut aussi s’interroger sur la présentation flatteuse à l’occasion de la pandémie de cet instrument de la Banque mondiale. Il correspond certes à la souplesse que le Trésor malgache recherche dans la mobilisation de nouveaux financements   : « La Banque Mondiale propose, par exemple, un instrument nommé « Prêt-programme axé sur les résultats » ou PforR : c’est un prêt dont le décaissement est subordonné à l’atteinte de résultats définis et vérifiables. Récemment, le « Catastrophe Deferred Drawdown Option » ou CAT DDO a également été proposé par la Banque Mondiale au Gouvernement de Madagascar pour la gestion des risques de catastrophes naturelles. Existant depuis 2008 pour les pays BIRD et n’ayant été disponible pour les pays IDA (dont Madagascar) qu’en 2018, le CAT DDO ¹¹ est un mécanisme de financement conditionnel qui permet aux pays bénéficiaires d’avoir un accès immédiat à des ressources financières, sous forme d’appui budgétaire, à la suite d’une catastrophe naturelle et/ou une urgence sanitaire.

Deux projets à savoir le Projet d’Appui à la Performance du Secteur Public (PAPSP) d’un montant de 40 millions USD et le Projet d’Appui à l’Éducation de Base (PAEB) d’un montant de 55 millions USD sont des projets financés sous le mécanisme de PforR.  » ¹² Cependant cet instrument a été réservé aux pays éligibles au guichet le moins concessionnel de la BIRD. A l’occasion de la catastrophe de la Covid-19 la stratégie d’endettement de Madagascar s’oriente ainsi vers le recours à des prêts qui ne sont plus hautement concessionnel, donc plus chers et plus risqués. Leur évaluation en fonction de résultats ex-post facilite aussi une fongibilité qui n’est pas un gage de leur contrôle.

La France a aussi  choisi l’appui budgétaire plutôt que l’aide directe et d’urgence aux victimes de la Covid-19. L’AFD et le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) avaient signé le 5 décembre 2019 des accords de financement pour un montant total de 15,4 MEUR visant à renforcer la capacité technique et financière des autorités dans la gestion des risques de catastrophes, et à mieux maîtriser la planification urbaine. Ces financements se répartissent entre un prêt de 10 MEUR, mobilisable uniquement en cas de déclaration de « sinistre national », et trois subventions destinées à (i) renforcer la résilience des villes face au changement climatique (1,5 MEUR), (ii) appuyer la création de l’Agence d’Urbanisme du Grand Antananarivo (IPAM, 3 MEUR) et (iii) financer la Facilité d’amorçage, de préparation et de Suivi de projets n°2 (900 k EUR). Ce financement devrait être complété selon le tableau 1ci-dessus par des prêts post-Covid pour un montant de 40 MEUR.

Le FMI a tardé à mesurer l’impact au moins économique d’une rupture de la chaine d’offre mondiale et du système de transports. Il réagit dont en avril 2020 mais avec uniquement une vision économique et financière du drame de l’ile. «  Les perspectives économiques de Madagascar se sont détériorées depuis l’approbation de la première demande de FCR, en raison d’une nouvelle dégradation de l’environnement mondial et d’un approfondissement de l’impact de la pandémie COVID-19, avec une contraction de 1 % du PIB désormais anticipée pour 2020. Par conséquent, les besoins urgents de balance des paiements résultant de la pandémie ont augmenté, avec un besoin de financement désormais estimé à environ 580 millions de dollars, tandis que la situation fiscale a été gravement affectée par des pertes de recettes supplémentaires et la réorientation des ressources budgétaires pour faire face à des dépenses critiques, y compris une assistance sociale accrue aux plus vulnérables.  » Mission accomplie, avec les méga concours du FMI et les appels à la Banque mondiale, l’UE et la France, Madagascar va boucler le déficit de la balance courante et en principe stabiliser le cours de change de la monnaie nationale. Rien de clair en faveur des plus vulnérables et de la reconstruction d’un système de santé et d’éducation, sinon la délégation de quelques dizaines de millions d’USD au système des Nations Unies en dépit des échecs répétés de l’UNICEF ou de l’OMS dans des questions hors de leurs champs de compétences.

Madagascar est le pays test parfait du partage entre le FMI ¹³ et les EUA de la gérance de la crise mondiale du libre-échange occasionnée par la Covid-19. Au FMI d’assurer que les pays les plus pauvres ne font pas rupture avec les obligations de la dette et le paiement des transactions commerciales. A la puissance américaine de fournir des ressources contre la maladie et ses effets humanitaires à travers tous les répertoires de l’aide, dont les ONG confessionnelles. A partir d’avril 2020, Madagascar bénéficie de la palette complète ¹⁴ dont s’est doté le FMI, recevant le soutien des grands pays occidentaux et de la Chine ¹⁵. L’humanitaire d’urgence mobilise peu et la dette non plus. Seuls les EUA monte en première ligne dans l’assistance humanitaire d’urgence destinée à lutter contre la pandémie tandis que la Russie propose d’utiliser la contrepartie de ses créances malgaches impayées (30 millions USD) pour financer des laboratoires épidémiologiques et désinfecter l’eau dans les hôpitaux. Solution élégante et application pratique que l’on n’attendait pas provenant de Moscou. Le zèle américain dans la lutte contre la pandémie prend le caractère d’un affrontement avec la Chine ¹⁶ avec des risques de perturbations des perspectives économiques dont les effets auront des retombées en Afrique. Moscou est peut-être en train de prendre la piste d’un partenariat à plus long terme avec Madagascar  ?

La redevabilité en question d’une gouvernance indécise

D’ailleurs le FMI n’est pas encore assuré que le gouvernement malgache entend bien jouer la partition du débiteur soumis. Concluant les discussions du Conseil d’Administration du FMI, Madame Antoinette Sayeh, déclarait  : «  Dans le contexte actuel d’incertitude élevée, un soutien supplémentaire pourrait être nécessaire pour alléger le poids de l’ajustement. La décision des autorités de demander à bénéficier de l’Initiative de suspension du service de la dette soutenue par le G20 et le Club de Paris et l’utilisation des ressources ainsi débloquées pour financer les dépenses de santé et d’aide économique liées à la Covid-19, sont les bienvenues.  » Elle ajoutait  : «  Afin de garantir que les financements fournis sont utilisés de manière efficace pour faire face à la crise, les autorités se sont engagées à renforcer la transparence, notamment avec la publication des marchés publics liés à la réponse à la pandémie et avec des audits post-crise.  » Attendons ces audits mais comme les rapports sur la sincérité des élections ne viendront-ils pas trop tard  ?

Subsistent des interrogations, pourquoi l’État malgache ne termine-t-il pas son plan de relance économique post-Covid  ? Qu’attend-t-il pour élaborer avec l’UE une stratégie de sortie de la trappe de pauvreté des millions de personnes qui ne commercialisent plus le lait, le riz ou le bétail  ? Et surtout quelles sont les raisons de l’absence d’intérêt gouvernemental pour l’initiative de suspension du service de la dette souveraine mise en place par le G20 et à laquelle Madagascar peut avoir recours  ? Cette initiative de suspension du service de la dette souveraine à l’égard des créanciers publics bilatéraux autoriserait le dégagement d’argent supplémentaire pour le budget national malgache afin d’accroître les dépenses de santé et les transferts les plus pauvres. La question n’est plus le simple niveau d’endettement public qui est masqué par le recours très important à Madagascar au crédit entre agents du secteur privé, mais l’engagement dans une politique de réduction de la pauvreté.

Pour Madagascar, le moratoire sur son service de la dette lui ferait gagner 4.2 points de PIB. C’est le plus fort gain des pays éligibles à l’initiative de suspension du service de la dette ¹⁷ après l’Angola dont les engagements font trembler la  planète financière. Il semble qu’après cet allègement de la dette due aux créanciers publics,  le service de la dette restant pour Madagascar représente encore 70 % du service initial avant l’initiative. Ce moratoire sur le paiement des intérêts et du capital jusqu’à la fin de l’année 2020 ne saurait toutefois être suffisant. D’autant plus que la totalité des contributions annoncées, FMI, Banque mondiale, Banque africaine de développement (BAD) entres autres, ne répond pas aux besoins de la crise. Qui sont ces créanciers que Madagascar ne veut pas inquiéter car ils pourraient arrêter de refinancer le régime  ? Ou peut-être que les contreparties de ces engagements malgaches ne peuvent être divulguées  ? Et pourtant un réaménagement de la dette privée combiné à un allègement total de la dette libérerait des ressources pouvant être consacrée à la gestion de la pandémie et à la limitation de la baisse d’activité économique. Toutefois, le coût réel pour l’économie malgache doit être évalué en fonction des notations par les agences spécialisées de son économie et cela aura certainement une conséquence sur sa capacité d’endettement international à moyen et long terme et sur la réduction de son espace budgétaire.

La gestion de l’aide liée à la Covid-19 met en exergue une double allégeance de l’État  envers ses partenaires internationaux et la sphère privée. Ainsi se met en place une «  gouvernance par défaut  » qui affiche les priorités édictées au niveau international tout en faisant à peine semblant de les respecter en raison d’une redevabilité avant tout destinée aux citoyens. Cette obligation de rendre compte n’est que peu effective au sein d’une société politique où l’Etat et ses services, soit ne détiennent pas l’information, soit la retiennent. D’autant plus que la conception du pouvoir avec un Président Ray aman-dreny (le père et la mère), veillant aux intérêts de la communauté, des zanaka (enfants), qui en retour l’assure de sa confiance et de son respect, le décharge de toute responsabilité et transparence. Cette séparation modèle la relation des Malgaches envers le Fanjakana qui désigne l’État, traduisant une réalité descendante au sein de laquelle le mpanjakana, le chef, le souverain, assure le bien-être de la communauté.

Le résistible élargissement de l’espace budgétaire

Les recommandations du FMI à l’égard des PVD pour la mobilisation massive de l’instrument budgétaire afin de faire face à la Covid-19 n’atteindront pas le résultat escompté en raison de leur base fiscale étroite et d’un accès limité à l’endettement extérieur, auquel s’ajoute la difficile application des politiques monétaires dites de quantitative easing. En effet, une telle politique basée sur une importante injection de liquidités associée à un contrôle strict des capitaux nécessaires, afin de préserver les réserves de change et d’empêcher une forte dépréciation des monnaies nationales, et d’une baisse considérable des taux d’intérêt (taux directeurs à 0 %), n’est pas envisageable dans une économie à faible revenu, peu diversifiée, éloignée des marchés financiers et attirant peu d’IDE comme Madagascar. 

Une des conséquences du Grand Confinement est le creusement des inégalités de revenu et de bien-être collectifs entre pays riches comme entre pays en développement ainsi que sur le plan du gouvernement des affaires publiques. D’après Vera Songwe, secrétaire exécutive de la Commission économique pour l’Afrique des Nations unies, une croissance nulle engendrera près de 50 millions de pauvres du fait même de la dynamique démographique. Une dépression synchronisée inédite se profile résultant de l’addition de plusieurs éléments selon la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva  : « Désorganisation des échanges et des chaînes de valeur, qui pénalise les exportateurs de produits de base et les pays fortement intégrés dans les filières mondiales ; réduction des flux de financement étrangers (transferts de fonds des migrants, recettes touristiques, investissements directs étrangers, aide étrangère) et fuite des capitaux ; impact direct de la pandémie sur les systèmes de santé ; et perturbations consécutives aux mesures de confinement et à la réaction de la population. » L’inversement de la tendance se fera au prix d’une mobilisation des ressources internes à travers notamment une réforme de l’administration fiscale pour tirer profit du potentiel fiscal, d’une diversification de l’économie passant par une amélioration du climat des affaires et une inclusion de l’économie informelle dans le domaine formel.

Le ralentissement économique perceptible à Madagascar se manifeste par une dégradation des recettes budgétaires et par une augmentation des dépenses rendues nécessaires afin d’endiguer la maladie et d’en atténuer les impacts socioéconomiques. L’ouverture et l’extraversion de l’économie malgache combinées au ralentissement de l’économie mondiale ne seront pas sans conséquence, aboutissant notamment à une dégradation des recettes d’une part et d’autre part à une aggravation du déficit budgétaire (7 %). La perturbation des approvisionnements en provenance des pays partenaires (Chine, l’Italie, les États-Unis et la France) frappés par la Covid-19, les entraves liées aux mesures de confinement et la baisse du revenu des agents économiques tant au niveau national qu’international débouchent sur un ralentissement significatif des activités économiques. Le taux de croissance économique est passé de 5,5 % dans la LFI 2020 à 0,8 % dans la LFR 2020 et avec un PIB qui devrait chuter de 6 à 15 points. Un recours à l’endettement extérieur s’avère ainsi nécessaire afin de faire face aux effets de la Covid-19 mais sans que l’offre de crédits à moyen terme n’apparaisse encore ni que les ressources de remboursement ne se dessinent.

En effet, si la LFI ¹⁸ prévoyait un taux de pression fiscale de 11,5 % pour 2020, la LFR révise ce taux à 8,9 %. La dégradation du niveau des activités économiques affaiblit en effet la valeur des bases imposables pour les différents impôts tels que l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les bénéfices des sociétés et la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA). La contraction des importations tant en volume qu’en valeur diminue, de son côté, les recettes relatives à la fiscalité de porte. Cet effet sur la fiscalité de porte est d’autant plus significatif étant donné que ses principaux partenaires commerciaux (la Chine, l’Europe et les États-Unis) figurent parmi les pays les plus lourdement frappés par la pandémie.

Comme dans la plupart des pays, la lutte contre la Covid-19 et les mesures visant à atténuer ses impacts sur l’économie et la vie sociale de la population engagent des sommes conséquentes. Ainsi, il n’est pas étonnant de constater que malgré la crise et la baisse des recettes budgétaires, les dépenses budgétaires évoluent dans le sens contraire. Si la LFI évaluait les dépenses budgétaires totales pour 2020 à 17,6 % du PIB, la LFR les prévoit à hauteur de 19,1 % du PIB. Même les dépenses en capital affichent une évolution positive. En effet, seules les dépenses publiques pourraient soutenir l’activité intérieure, avec une baisse aggravée de la demande mondiale (-26,3 %) pour Madagascar, une baisse des investissements privés (-35,6 %) et de la consommation privée (23 %) ¹⁹. Mais les réponses immédiates suggérées par les Nations Unies ont un caractère bien surprenant au regard des contraintes soulignées ici pesant sur les finances publiques comme sur la dérive de leur exécution.

La progression estimée des recettes dans la LFR pour 2021 semble irréaliste en face d’un accroissement considérable des dépenses, en particulier d’investissement qui sont les seules à autoriser une évolution à la  hausse du PIB. La différence dans les sens de variation des recettes et des dépenses entre la LFI et la LFR souligne déjà un déficit budgétaire accru dans la LFR. 

Les facilités remboursables du FMI répondent à l’impératif de soutien macro-budgétaire comme évoqué précédemment. De plus des mesures dans le cadre de gestion macro-économique du Fonds s’imposent également avec notamment les questions fiscales (transparence et efficacité des prélèvements fiscaux  ; augmentation du taux de pression fiscale), la gestion de la dépense publique principalement en matière de dépenses sociales et un fonds Covid-19 en charge de la gestion efficace et transparente des aides. Or il s’avère que les épidémies et catastrophes naturelles sont propice à la corruption et que Madagascar est un terrain où peu de progrès ont été enregistrés en matière de suivi-évaluation. Les situations d’urgence constituent un risque élevé de corruption notamment lors de la passation de marchés  et voire de détournement pur et simple de l’aide matérielle. A ce titre des soupçons de corruption et de conflits d’intérêt se sont manifestés à l’encontre du ministre de l’Intérieur et président du Centre de Commandement Opérationnel de la Covid-19 sur l’achat de matériel informatique financé par le PNUD.  Sa signature figure auprès de  celle de sa femme sur la facture en tant que directeur commercial du fournisseur informatique ²⁰. Cela est symptomatique de la mainmise de l’exécutif sur la gestion de l’aide et de la faiblesse des contrôles des instances extérieures de financement dans ce contexte.

D’autant plus qu’en dépit d’un afflux important d’aides, les mesures anti-corruption sont plus laxistes voire ignorées. Dans une volonté de transparence, le gouvernement de la République de Madagascar a publié, par l’entremise de son ministère de l’Économie et des Finances, des documents dont deux rapports provisoires faisant étant de l’utilisation des aides des PTF. Il est toutefois à noter que ces rapports sont parus quelque peu tardivement soit le 8 juin et le 28 juillet 2020. Le ministère de la Santé Publique a publié à la fin juillet la répartition des intrants et médicaments ainsi que l’état des stocks disponibles. 

La dette de Madagascar à l’horizon 2022 reste contenue dans un rapport au PIB qui permet de la considérer comme soutenable.  Une large partie de l’appui budgétaire du tableau 1 devra cependant être remboursée ce qui va creuser le service de la dette en devises selon les projections de paiement de 2021 à 2025 du FMI. A l’horizon de cinq ans il ne semble pas que les revenus extérieurs de Madagascar s’accroissent suffisamment pour financer les sorties de la balance des paiements d’autant plus qu’une bonne partie des recettes d’exportation ne sont pas rapatriées au pays. Se profilent des besoins de financement extérieur, encore une fois sur la période 2021-2025, qui ne sont pas couverts et qui ne pourront plus faire l’objet de recours exceptionnel au FMI. La dette est passée d’un niveau faible à un niveau modéré d’après l’analyse de soutenabilité du FMI. C’est une évolution alarmante mais surtout qui ne présage en rien de la possibilité de couvrir les déficits de la balance des paiements à des conditions concessionnelles.

 De plus,  le Trésor public est conscient que la mobilisation des ressources extérieures  nécessite urgemment une bonne gestion de la dette ainsi qu’une augmentation des recettes intérieures et des recettes d’exportations. Les recettes fiscales et douanières comme le rapatriement des devises tirées des exportations ne sont pas seules en cause. En effet selon le FMI, l’amélioration de la gestion des investissements publics pourrait accroître considérablement leur impact sur la croissance, ce qui n’est pas le cas, ce que note la Direction malgache de la dette . «  En effet, ces dernières années, il est observé́ qu’en termes de décaissement, les réalisations ont toujours été largement inférieures aux prévisions. Ce qui rend difficile la mise en œuvre de la politique budgétaire. ²¹  »

Dans cette optique, le plan de relance économique post-Covid (qui n’est pas achevé) aurait dû aboutir à une structure opérationnelle de la gestion stratégique de l’investissement public et faire apparaître ses effets structurants sur l’ensemble de l’économie et pour une croissance inclusive.  Les recommandations sont connues pour cela  : -Organiser une situation périodique entre les parties concernées par les décaissements de prêts auprès du MEF (Contrôle Financier – Direction de la Dette Publique – Comptable Public – Direction de la Comptabilité Publique – Direction du Budget), des Agences d’Exécution (AGEX) et des Ministères de tutelle technique des projets, – Fixer les délais de traitement à chaque niveau des différentes parties prenantes citées ci-haut, – Assurer une collaboration étroite entre AGEX et ORDSEC, – Diffuser le manuel de procédures à toutes les parties prenantes, – Organiser une formation en Plan Comptable des Opérations Publiques (PCOP) et Finances publiques pour les AGEX, -Associer les Ministères de tutelle technique aux négociations des projets avec les bailleurs de fonds, – Partager la circulaire de préparation budgétaire, la circulaire d’exécution budgétaire et la circulaire de clôture de gestion aux AGEX.

Or il s’avère que ces actions publiques attendues depuis des années et soutenues par des programmes de renforcement des capacités ne semblent pas à l’ordre du jour. Par ailleurs, les projets envisagés dans le cadre d’un plan Marshall ²² se consacrent dans leur majorité sur des infrastructures n’ayant que peu d’impact sur la croissance. C’est un peu la continuité du Plan Émergence poursuivant l’illusion d’un Madagascar sortant de la crise par une croissance accélérée. On se situe loin des recommandations du FMI qui reste cantonné dans une gestion budgétaire de la crise et dans le même temps aucune réponse domestique ne s’ébauche face aux défis d’une société un peu plus enfermée dans ses contradictions et ses inégalités.