Coronavirus : où sont les experts en gestion des risques ? conversation avec Alberto Alemanno

Alberto Alemanno, vous êtes un spécialiste du droit et de la régulation des risques ¹. Pensez-vous qu’il y a eu une mauvaise réaction dans le traitement de la question des coronavirus en Italie ?

La manière dont le risque de propagation du coronavirus a été géré en Italie, mais aussi dans d’autres pays européens, offre un cas exemplaire de mauvaise gestion des risques. Cela est dû en grande partie à un ensemble de tendances qui affaiblissent le paradigme établi de l’analyse des risques universellement respecté à l’échelle globale.

Quelles seraient les préconisations de ce paradigme dans la crise du Coronavirus ?

Selon ce paradigme, toute décision publique de gestion des risques présuppose trois étapes : risk assessment, risk management, risk communication.

Commençons par la première étape, risk assessment, en bon français…

Oui, il faut tout d’abord partir d’une évaluation scientifique des risques. Cette phase souffre aujourd’hui d’une méfiance croissante à l’égard de la recherche scientifique, qui reste sous-estimée par le public, négligée par les pouvoirs publics et fondamentalement influencée par le secteur privé, qui par définition fonctionne selon une logique de profit et non d’intérêt public.

La deuxième étape prévoit de passer par la gestion des risques, risk management. Qu’est-ce qui n’a pas marché ?

La deuxième phase, comme l’illustre la sous-estimation initiale puis la réaction excessive du gouvernement italien, est de plus en plus sans rapport avec les résultats de l’analyse des risques en raison de la politisation croissante de la gestion des risques. En bref, pour reprendre la pensée de Luhmann ², nos décideurs travaillent à l’internalisation d’un danger émergent, de par sa nature potentielle, le transformant ainsi en un risque actuel et ce indépendamment des éléments objectifs qui justifient cette conclusion. En ce sens, le style populiste théorisé au sein du Grand Continent offre une perspective d’analyse particulièrement adéquate pour décrire la nature du mécanisme de prise de décision employé dans le contexte du COVID-19. Les décideurs, prisonniers de la recherche constante du consensus populaire, contournent la méthode scientifique et proposent des solutions visant à rassembler le plus grand nombre possible de «  j’aime  », indépendamment de toute autre analyse et évaluation.

Le style populiste offre une perspective d’analyse particulièrement adéquate pour décrire la nature du mécanisme de prise de décision employé dans le contexte de COVID-19.

Alberto Alemanno

Il y aurait donc un court circuit avec la troisième étape qui prévoit la communication.

En effet. Toute analyse des risques qui se respecte exige que l’évaluation scientifique des risques et la prise de décision en la matière soient communiquées au public (communication des risques). En d’autres termes, il s’agit de communiquer les résultats de l’analyse scientifique au public séparément de la décision politique sur ce risque, afin d’identifier les responsabilités et de protéger la respectabilité du travail des premiers (les scientifiques) de celui des seconds (les décideurs). La séparation entre les deux premières phases peut être fonctionnelle (expertise séparée au sein de la même autorité de communication) ou même institutionnelle (des autorités séparées communiquent les résultats de la première puis de la seconde).

D’une manière synthétique, quels sont à votre avis les écarts entre le paradigme de gestion du risque et la gestion italienne ?

Si l’on mesure la gestion des risques COVID-19 en Italie à la lumière de ce paradigme d’analyse des risques, on constate d’importantes divergences et un certain nombre d’omissions fondamentales. D’abord l’absence d’une évaluation scientifique et sa mise à jour continue et permanente. Par la suite une gestion des risques guidée par la recherche d’un consensus et donc par la perception du risque et sans lien avec les évaluations scientifiques. Le déroulement de chaque phase n’est pas séquentiel et strictement séparé, mais confus. Cela est d’autant plus étonnant que chacune des phases de l’analyse des risques correspond à des lignes d’action concrètes de l’OMS. Par exemple, la recommandation de maintenir des vols directs en provenance de Chine afin d’identifier et de suivre les arrivées n’a pas été respectée par le gouvernement italien (contrairement aux gouvernements français ou allemand), ce qui a conduit à l’arrivée en Italie de personnes en provenance de Chine qui ne peuvent être identifiées comme telles parce qu’elles sont passées par d’autres pays européens voisins.

Dans la mesure où les États adoptent des mesures qui, bien que justifiées par la poursuite de la santé publique, peuvent être disproportionnées par rapport à cet objectif, la Commission – en tant que gardienne du respect des traités – est tenue d’intervenir.

Alberto Alemanno

Est-il donc logique de proposer des mesures draconiennes face à un risque potentiellement élevé ?

C’est la répartition des coûts, qu’ils soient économiques ou sociaux, engendrés par les mesures d’urgence qui doit faire l’objet d’une réflexion. De plus, toute décision de gestion des risques est susceptible de créer d’autres risques : sans une analyse des risques, aucun décideur ne prend de mesures responsables et adaptées à la situation d’urgence à laquelle il doit faire face. L’urgence ne doit pas en soi conduire à l’attribution de cartes blanches au décideur ; au contraire, des mécanismes de contrôle supplémentaires sont nécessaires dans de telles circonstances, comme le montrent les conditions d’invocation du principe de précaution.

Estimez-vous que le principe de précaution n’a pas été correctement appliqué ? Y a-t-il des raisons pour que la Commission pénalise l’Italie ou d’autres États ?

Dans le domaine de la santé publique, l’Union européenne n’a pas de compétences pour lui donner des pouvoirs de gestion des risques, mais simplement pour fournir des informations et assurer la coordination entre les États membres. Toutefois, dans la mesure où les États adoptent des mesures qui, bien que justifiées par la poursuite de la santé publique, peuvent être disproportionnées par rapport à cet objectif, la Commission – en tant que gardienne du respect des traités – est tenue d’intervenir. Je n’exclus pas la possibilité que la Commission intervienne dans les prochaines semaines pour contraster les nombreuses approches incohérentes et conflictuelles au sein de l’Union.

L’urgence ne doit pas en soi conduire à l’attribution de cartes blanches au décideur.

Alberto Alemanno

Nous avons assisté à des conflits embarrassants entre différents acteurs territoriaux et institutions, ainsi qu’à un certain silence de la part des institutions européennes. Que peut faire l’Europe pour mieux coordonner ce type d’urgences  ?

L’affaire COVID-19 tire la sonnette d’alarme sur la nécessité non seulement de renforcer la coopération entre les autorités d’évaluation et de gestion des risques, mais aussi de donner à l’Union ses propres pouvoirs. Face à un espace commun de vie, d’échanges et d’interconnexion croissante symbolisé par la liberté des personnes, l’Union ne peut manquer de se voir attribuer les compétences nécessaires pour gérer ces urgences avec une plus grande autonomie, autorité sur ses États membres.

Nos démocraties sont de plus en plus soumises à ce type de risque et parfois à des alternatives de chantage. Vous semble-t-il durable de généraliser une approche du risque telle que celle que nous avons vue à l’œuvre dans cette crise  ?

Comme l’a théorisé Ulrich Beck il y a plus de trente ans, nous vivons dans une société du risque dans laquelle le nouveau problème est la répartition des risques, en tant que gestion systématique des insécurités et de l’aléa induits et introduits par la modernité elle-même. Le risque auquel la société d’aujourd’hui est confrontée dépasse les frontières auxquelles nous étions habitués, il est à la fois peu identifiable (et donc difficilement assurable) et systémique (c’est-à-dire qu’il dérive de la nature même des techniques modernes de production – sorte « d’effet indésirable » de celles-ci). Il me semble que le cas du coronavirus offre une illustration troublante mais pertinente du concept mis en avant par Beck, la « société du risque ». Nous y sommes pleinement entrés, et c’est une voie sans issue.