L’ère des Très Grandes Coalitions et l’Allemagne ingouvernable

Qui y aurait cru, il y a de cela dix ans ? La Grande Coalition qui gouverne l’Allemagne pour la troisième fois depuis 2015 ¹ sous la conduite d’Angela Merkel a perdu l’été passé sa majorité dans les sondages ². L’alliance des deux grands partis qui trônèrent longtemps au-dessus du paysage partisan allemand se heurte aujourd’hui à la lassitude croissante du public.

Dans le même temps, les succès de l’AfD témoignent d’une évolution historique de la conscience politique des Allemands. En cause, d’après de nombreux commentateurs, le renouvellement insuffisant des deux grands partis de masse. En 2005 déjà, le système politique allemand semblait sur ce point au bord du gouffre ³. Avec leur stratégie de libéralisation dite du « Nouveau centre », les sociaux-démocrates du SPD de Gerhard Schröder auraient perdu la confiance de leur électorat traditionnel ⁴, tandis qu’au sein de l’Union chrétienne-démocrate (CDU), des critiques brocardent une « social-démocratisation » du parti sous la présidence Merkel ⁵. Les deux partis s’efforceraient donc tant bien que mal de se différencier ⁶. Le SPD en particulier souffrirait de son incapacité à définir et imposer des directions programmatiques claires ⁷. Devenus des partenaires de coalitions naturels au centre de l’échiquier politique, selon cette analyse très fréquente, ils auraient entre-temps perdu toute faculté de représenter dignement leur propre bord politique.

Nous laissons volontiers au lecteur le soin de se forger sa propre opinion quant à la pertinence de cette analyse au regard des événements de ces dernières années. Mais une chose est claire : à l’avenir, ce n’est plus tant la volonté d’alliance des partis qui sera le facteur décisif pour la constitution de coalitions centrales, mais un élément beaucoup plus pragmatique : l’arithmétique électorale ⁸

Les partis infréquentables, trouble-fête des systèmes proportionnels

Dans un système proportionnel tel qu’il existait en Allemagne pendant la deuxième moitié du vingtième siècle, où chaque parti dispose d’au moins un partenaire naturel et où deux grands partis étendent leur influence sur les deux bords du champ politique, la dynamique des coalitions à travers le temps est relativement facile à saisir.

À l’échelle régionale, les deux partis de masse désignent tour à tour le chef du gouvernement ⁹. Soit l’un des deux grands partis obtient la majorité absolue et gouverne seul, soit le gouvernement est formé par une coalition composée de l’un des deux grands partis et du petit parti dont il est le plus proche(libéraux du FDP pour la CDU, Verts pour la SPD). À l’issue de la législature, les électeurs se prononcent. Il est fréquent que l’opposition ait eu le dessus sur la forme, alors le gouvernement se trouvait dans une position plus délicate. Ainsi, il n’est pas rare qu’au moins l’un des partenaires de coalition se trouve affaibli. Dans ce cas, la coalition perd l’élection suivante, et une nouvelle coalition issue de l’autre bord est constituée. Si la formation d’une coalition échoue, ou si une volonté consensuelle particulière se manifeste, les deux grands partis peuvent exceptionnellement former une Grande Coalition.

La situation est totalement différente lorsqu’un parti avec lequel personne ne veut s’allier obtient un succès significatif. Considérons la nouvelle configuration dans laquelle l’AfD obtient environ 20 % des suffrages. Il n’est alors plus possible d’espérer que l’un des deux bords traditionnels obtiendra à lui seul la majorité absolue des voix, et donc des sièges, nécessaires à la formation d’un gouvernement. Si l’équilibre politique est particulièrement favorable à l’un des deux blocs, cela peut certes réussir. Dans le cas inverse, qui est bien plus vraisemblable, les deux grands partis sont au pied du mur. S’ils veulent éviter des élections anticipées, et s’ils souhaitent a fortiori obtenir des postes ministériels, ils doivent d’urgence bâtir des ponts en formant une Grande Coalition ou en essayant d’attirer à eux un petit parti issu du bord opposé.

Contrairement au cas idéal d’école précédent, qui aboutissait à une alternance politique, l’affaiblissement des gouvernants n’aboutit plus nécessairement au succès d’une opposition accédant au statut de majorité, et, partant, capable de former le gouvernement suivant. Au lieu de cela, les deux partis de masse se trouvent affaiblis, alors que l’AfD et les anciens petits partis sont renforcés. La crise contraint donc les partis du centre à s’allier. Mais la coalition centrale plus ou moins large qui en découle, qu’il s’agisse d’une Grande coalition, d’une Coalition jamaïcaine ¹⁰ ou d’une Coalition en feu tricolore ¹¹, empêche la CDU et la SPD de se différencier en terme de programme – c’est même l’exact opposé qui se produit ¹².

Dans la configuration dans laquelle l’AfD obtient environ 20 % des suffrages, il n’est plus possible d’espérer que l’un des deux bords traditionnels obtiendra à lui seul la majorité absolue des voix, et donc des sièges, nécessaires à la formation d’un gouvernement.

François Hublet, Johanna Schleyer

Car c’est bien cette incapacité à la différenciation qui avait contribué de manière considérable au succès initial de l’AfD, incapacité dont une nouvelle Grande Coalition ne peut donc que maintenir la dynamique. Les partis de masse, contraints de gouverner ensemble, sont affaiblis ; l’AfD voit son succès s’accroître encore. Naturellement, la croissance des résultats de l’AfD est limité, dans la mesure où le parti de la droite populiste, malgré ses succès, suscite toujours le rejet d’une majorité des électeurs ; elle ne peut donc participer au gouvernement. À l’élection suivante, c’est alors une configuration similaire qui se manifeste. De nouveau, faute de mieux, une alliance centrale gouverne. Le système électoral est entré dans un cercle vicieux.

Nous vivons dans ce monde-là. Dans neuf des seize États-régions fédéraux, seules des alliances d’au moins trois partis ou des grandes coalitions sont capables d’atteindre la majorité ¹³. Dans une seule des sept régions restantes – le Mecklembourg-Poméranie-Occidentale – le choix a été fait de former une Grande Coalition malgré la présence d’au moins une autre combinaison majoritaire, en l’occurrence une alliance entre les sociaux-démocrates et Die Linke (gauche radicale).

Il y a moins de 10 ans, la situation dans les États-régions était totalement différente. En 2008, à l’échelle régionale, on ne trouvait que cinq Grandes Coalitions, dont une seule (en Saxe) avait été formée en l’absence d’autre option au centre-gauche ou au centre-droit. Dans trois cas (Saxe-Anhalt, Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, Brandebourg), le SPD avait préféré faire alliance avec les conservateurs plutôt qu’avec la gauche radicale. À l’époque, nombre de dirigeants sociaux-démocrates refusaient les alliances sur leur gauche en raison de différences de fond ¹⁴ ou simplement par principe ¹⁵. Hormis un gouvernement noir-vert précoce à Hambourg, les autres régions présentaient seulement des alliances de centre-gauche ou de centre-droit.

Dans une certaine mesure, le parti Die Linke jouait au début de ce millénaire dans les régions de l’Est le rôle du « parti infréquentable » (koalitionsunfähig) qui est devenu aujourd’hui celui de l’AfD. Pour la constitution des coalitions, nous sommes donc aujourd’hui en présence d’un parti « totalement infréquentable », l’AfD, et d’un parti « partiellement infréquentable », Die Linke. Die Linke n’est considérée comme « partiellement infréquentable » que dans la mesure où aucune coopération entre la gauche radicale et les conservateurs n’a eu lieu jusqu’à ce jour.

Ce statu quo pourrait bientôt évoluer. Lorsque Ingo Senftleben, chef de la CDU brandebourgeoise, avait évoqué dans un entretien en août 2018 ne pas exclure des négociations de coalition avec Die Linke après les prochaines élections régionales à l’automne 2019 ¹⁶, ses déclarations avaient certes fait l’objet de récusations dans son propre camp. Le ministre-président de Schleswig-Holstein, Daniel Günther, s’était cependant placé du côté de Senftleben et s’était dit ouvert à des discussions avec les « gens raisonnables » au sein du parti de la gauche radicale ¹⁷. Si une telle coopération semble toujours inenvisageable au niveau fédéral, des points de rapprochement existent à l’échelle régionale. Selon Senftleben, pour favoriser une « nouvelle culture du débat » dans le pays, un tel pas doit être franchi. Du reste, il est remarquable que le choix de Senftleben de ne pas exclure de discussions avec l’AfD a priori, mais seulement en raison de la « proximité avec des structures d’extrême-droite » du chef régional de l’AfD, soit apparu comme secondaire.

Les scores cumulés de l’AfD et de Die Linke au niveau fédéral atteignent 20 à 25 %, contre presque 45 % au niveau régional dans le cas extrême de la Thuringe. Pour la première fois dans l’histoire de la République fédérale, ni une Grande Coalition ni une alliance à trois ne suffisent à contrer les succès que connaissent ces partis en Thuringe, mais aussi au Brandebourg, en Saxe-Anhalt et en Saxe.

Pour la culture de coalition allemande, l’épreuve du feu est proche

À l’automne 2019 se dérouleront trois élections régionales dont l’issue potentielle a été, jusque là, largement passée sous silence. Ces élections n’auront pas lieu dans n’importe quelles régions, mais bien dans les fiefs de l’AfD : Saxe, Brandebourg et Thuringe, trois États-régions dans lesquelles le parti néo-nationaliste peut compter sur plus de 20 % de soutien dans les urnes, et où Die Linke obtient des scores particulièrement élevés. Dans le même temps, et peut-être pour cette même raison, la SPD y est très affaiblie, avec moins de 15 % des intentions de vote. Qui y gouvernera à partir de 2020 ? L’arithmétique électorale montre ce qui suit : en Saxe, la majorité absolue ne peut être atteinte que par une coalition réunissant la CDU, la SPD et les Verts ; en Brandenbourg, par une coalition réunissant la CDU, la SPD et les Verts ou la FDP ; en Thuringe, par une alliance inédite réunissant la CDU, la SPD, les Verts et la FDP. Bref, dans ces trois régions, c’est bien le spectre d’une ingouvernabilité durable qui menace le système politique.

Il nous faudra nous habituer à ce type de « Très Grandes Coalitions », terme dont nous désignons volontiers des alliances réunissant les conservateurs, les sociaux-démocrates et un ou plusieurs autres partis du centre. Elles sont courantes dans tous les États dans lesquels le paysage partisan est marqué par la présence d’une minorité significative de partis koalitionsunfähig (« parti infréquentable ») ou par un fort morcellement des camps politiques, comme par exemple en Belgique ou aux Pays-Bas ¹⁸.

Il nous faudra nous habituer à ce type de « Très Grandes Coalitions », réunissant les conservateurs, les sociaux-démocrates et un ou plusieurs autres partis du centre.

François Hublet, Johanna Schleyer

En ce qui concerne l’Allemagne, l’évolution dans les Nouveaux Länder ¹⁹ est plus critique qu’ailleurs. Tandis que, dans le reste du pays, le statut de la SPD comme parti de masse commence tout juste à être remis en cause, et que l’Union conservatrice, malgré ses défaites, demeure le premier parti dans onze des seize États-régions, un nouveau système de quatre partis (Die Linke, SPD, CDU, AfD) relativement homogènes en terme de poids électoral se dessine à l’Est. Le grand sondage dominical allemand donne à l’AfD et à Die Linke 45 % des voix dans l’Est du pays, contre 22 % seulement à l’Ouest ²⁰. Il serait illusoire de prétendre que cette spécificité repose exclusivement sur des particularismes régionaux, ou serait dû uniquement à une tendance à l’échelle fédérale. Mais il est certain que le rôle du système électoral dans cette évolution a pu trop souvent être négligé.

Les partis du centre font donc face à un double défi : d’une part, ils doivent adapter leur stratégie pour survivre à la crise ; de l’autre, il leur faut combattre les origines de cette perte de confiance, pour trouver une sortie de crise à plus long terme.

Dans un système proportionnel, les voix qui échoient à des partis « infréquentables » ou incapables de former une majorité sont de fait des « voix perdues » qui compliquent la formation d’un gouvernement et provoquent une fuite désespérée vers le centre. Attaquer la légitimité de ces voix ou le système proportionnel lui-même serait démocratiquement tout-à-fait contestable. Mais il importe de relever le dilemme en apparence paradoxal auquel seront confrontés tous les partis allemands dans les années à venir : soit accepter le principe d’une longue période de coalitions centrales, soit payer le prix du chaos institutionnel. L’opinion répandue selon laquelle la résolution de la crise de différenciation entre la gauche et la droite nécessite davantage de radicalité n’est certes pas totalement fausse, mais elle doit être relativisée : la résolution de cette crise nécessite certes davantage de fermeté sur le fond, mais cette fermeté doit s’accompagner, dans la pratique politique, d’une volonté accrue de compromis, si elle ne veut pas déboucher sur un chaos institutionnel.

La culture politique de l’Allemagne, sa constitution et sa longue pratique parlementaire donnent au pays tous les moyens de dépasser une telle crise. Il existe déjà un précédent en Saxe-Anhalt avec sa coalition « kenyane » composée de l’Union, de la SPD et des Verts, qui gouverne la région depuis 2016 sous la direction de Reiner Haseloff ²¹. À l’époque, l’AfD et die Linke avaient obtenu 40 % des voix cumulées ; les trois autres partis représentés au parlement régional avaient finalement réussi à s’allier contre elles pour former un gouvernement. Toutefois, des dissensions et des désaccords ont marqué leur deux ans à la tête de l’État-région ²². Actuellement, le gouvernement n’a plus de majorité dans les sondages. À sa place, une autre Très Grande Coalition composée de la CDU, de la SPD et de la FPD obtiendrait la majorité.

Pour les années à venir, les partis allemands seront confrontés à un dilemme : soit accepter le principe d’une longue période de coalitions centrales, soit payer le prix du chaos institutionnel.

François Hublet, Johanna Schleyer

Avec le temps, et en présence d’une pratique gouvernementale satisfaisante s’accompagnant de véritables renouvellements politiques, il est permis de penser qu’un affaiblissement de l’AfD pourrait fournir une issue à la crise. Mais cet affaiblissement ne saurait provenir que d’un regain de confiance dans la politique traditionnelle ²³. Ceci exige de la persévérance dans l’application de la stratégie exposée plus haut. À l’inverse, si l’AfD et Die Linke venaient à réunir ensemble la majorité absolue des suffrages, cela déclencherait une crise bien plus grave encore. Il n’y aurait plus alors que deux possibilités. La première serait une coalition hétéroclite qui réunirait à la fois la gauche radicale et les conservateurs. Certains politiques régionaux de la CDU semblent déjà se préparer à ce scénario (cf. supra). La deuxième serait un gouvernement minoritaire au centre, peut-être sous la forme d’un « modèle de Magdebourg élargi » ²⁴, qui serait toléré par Die Linke. Toutefois, l’intérêt qu’aurait Die Linke à maintenir un tel gouvernement à flot, même en s’abstenant, est peu clair, alors qu’elle serait en position d’exiger une participation gouvernementale.

L’ultime tabou sera-t-il brisé à l’Est ?

Une troisième possibilité serait un gouvernement auquel participerait l’AfD. Ce scénario n’est plus totalement à exclure désormais. La possibilité de négociations de coalition noires-bleues ²⁵ après les prochaines élections régionales a déjà été évoquée par des conservateurs de premier plan, dont certains membres de la direction de la CDU au Brandebourg ²⁶. Dans l’aile droite du parti, d’aucuns appellent même de leurs vœux une telle coalition ²⁷. Le ministre-président de Saxe-Anhalt, Reiner Haseloff, et d’autres membres de l’Union, à l’Est comme à l’Ouest, ont cependant vivement critiqué cette perspective qu’ils ont qualifiée de « suicide politique. » En Saxe, et peut-être également en Thuringe, une majorité CDU-AfD pourrait théoriquement gouverner. Naturellement, ceci serait impossible dans le cadre de la structure partisane actuelle de la CDU. Si une fédération régionale décidait de faire alliance avec les néo-nationalistes, on peut s’attendre à une exclusion du personnel politique concerné, voire de la fédération dans son ensemble ²⁸. S’en suivrait une scission qui, en l’état actuel des choses, nuirait à beaucoup au sein du parti (la CSU en Bavière et la CDU en Hesse ont perdu plus d’électeurs au profit des Verts que de l’AfD ²⁹), mais qui pourrait devenir de plus en plus vraisemblable au fil des succès régionaux du parti de la droite radicale.

Pour que l’accès à un gouvernement régional reste durablement fermé à l’AfD, de la discipline et une stratégie cohérente sont nécessaires. Car il existe bien un contre-modèle, et c’est le modèle autrichien. En Autriche, les coalitions réunissant les conservateurs de l’ÖVP et les néo-nationalistes du FPÖ occasionnent certes des mouvements de protestation réguliers ³⁰, mais les alliances noires-bleues y sont entrées progressivement dans la culture politique du pays depuis les élections nationales de 1999, et ce malgré les sanctions prononcées à l’époque par tous les autres États-membres de l’Union. Cette « dédiabolisation éhontée » du parti de la droite radicale a finalement mené à une « normalisation vers la droite » ³¹. La preuve indéniable en est le gouvernement régional qui siège depuis 2015 au Burgenland, et auquel participent à la fois les sociaux-démocrates du SPÖ et le FPÖ ³². Malgré des critiques virulentes, la formation du gouvernement s’est effectuée rapidement et sans grandes conséquences personnelles. Cette normalisation a justement eu lieu à une époque où les formations gouvernementales plus classiques étaient fortement entravées par les succès du FPÖ.

À l’avenir, ce n’est plus tant la volonté d’alliance des partis qui sera le facteur décisif pour la constitution de coalitions centrales, mais un élément beaucoup plus pragmatique : l’arithmétique électorale.

François Hublet, Johanna Schleyer

À moyen terme, il pourrait aussi exister en Allemagne des États-régions où le parti de la droite radicale est présent au gouvernement. Ce serait pour l’Allemagne un coup de théâtre, un choc, une réponse particulièrement cynique à l’interrogation plusieurs fois soulevée par la chancelière bientôt sur le départ : « Avons-nous appris quelque chose de l’histoire ? » ³³. Une « sortie de crise » que personne, hormis les soutiens de l’AfD eux-mêmes, ne peut véritablement souhaiter.

Dans les situations de crise, les principes politiques vacillent parfois, et des tabous sont brisés. La pression exercée par les partis « infréquentables » sur les autres partis est transmise, relativement indépendamment du contenu des débats politiques, par le système de vote proportionnel et les mécanismes de la formation de coalitions. Le phénomène des « voix perdues » produit une fuite durable vers le centre et peut troubler un pays jusqu’à le rendre ingouvernable. L’Allemagne se trouve dans une certaine mesure prise dans un cercle vicieux. Dans ce nouvel environnement, qui exige des négociations larges, les partis doivent miser prudemment sur la différenciation.

En 2019 commence l’ère des Très Grandes Coalitions. Des turbulences particulièrement fortes sont attendues en Thuringe, où une alliance inédite de la CDU, de la SPD, de la FPD et des Verts devra voir le jour. La situation sera à peine plus simple en Saxe et au Brandebourg. Le risque d’une coalition à l’extrême-droite est encore limité ; mais le chaos politique n’est pas si loin.