Le 22 avril 2019 était célébré le « Jour de la Terre » (Earth Day), lancé en 1970 par le Sénateur du Wisconsin Gaylord Nelson. Trois ans après la signature de l’Accord de Paris sur le climat, le changement climatique est sur toutes les lèvres. À travers le mouvement des Fridays for Future, des élèves et étudiants du monde entier font grève avec Greta Thunberg le vendredi. La communauté scientifique lance des appels désespérés. Tandis que quelques (rares) chefs d’États nient son existence, nombre d’autres se déclarent prêts à l’action.
Cependant, entre le discours et l’action, se déploie l’inertie de tout un système socio-économique fondé sur les énergies fossiles. Pour engager la transition énergétique, un effort global, collectif et coordonné est nécessaire, même si personne n’a le courage de faire le premier pas. La 25e des conférences des Nations Unies sur le climat aura lieu au Chili en novembre 2019. Une fois de plus, elle visera à transformer le fameux Accord de Paris en politiques et normes effectives. En s’intéressant à l’instrument de la COP, il revient à l’observateur averti de se poser une question simple : pourquoi est-il si difficile de sauver la planète ?
Qu’est-ce qu’une COP ?
La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été établie en 1992. C’est ce cadre juridique de base qui permet à l’ONU d’avoir une plateforme commune de discussion sur le changement climatique. La Conférence des Parties (COP) est la réunion, en règle générale annuelle, au cours de laquelle chaque État s’engage à réduire l’effet de son économie sur le changement climatique anthropique. Cela passe principalement par la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pour les États néanmoins, réduire leurs émissions revient techniquement à limiter leur liberté propre de polluer : chaque conférence tourne donc rapidement à la négociation géopolitique, où chaque État cherche à s’assurer que tous les autres se sont également engagés.
Au fil des années et des COPs, plusieurs jalons de la lutte contre le changement climatique ont été posés. Adopté en 1997 lors de la COP3, le Protocole de Kyoto est entré en vigueur en 2005. Il s’agissait de la première tentative de mettre en pratique une politique concrète. Les engagements des pays industrialisés se trouvaient en outre clairement distingués de ceux des pays en développement. À Copenhague en 2009, les participants à la COP15 ont tenté de parvenir à un accord plus poussé et universel. Ils ont douloureusement échoué. La COP15 a néanmoins réussi à créer le Fonds vert pour le climat : d’ici 2020, les pays les plus riches se sont engagés à le doter à plus de de 100 milliards de dollars.
Le plus important des développements ultérieurs a heureusement été positif : les Parties ont adopté en décembre 2015 l’Accord de Paris. La COP21 s’est déroulée dans le cadre d’une nouvelle économie mondiale. Du fait des relations renouvelées entre les principaux acteurs économiques, la distinction autrefois claire entre les pays en développement et les pays développés s’est peu à peu estompée. C’est pourquoi l’accord utilise souvent le terme de « responsabilité commune mais différenciée ». Autre nouveauté, l’Accord de Paris autorise les États à décider de leurs propres objectifs (ce sont les contributions déterminées au niveau national, en anglais NDCs), ainsi que des étapes et des méthodes qu’ils utiliseront pour augmenter ces objectifs au fil des années. Les principaux objectifs concernent l’atténuation du changement climatique (en particulier la réduction de la consommation de combustibles fossiles), l’adaptation à l’inévitabilité du changement climatique, en particulier dans les pays les plus vulnérables et le financement de leur mise en œuvre.
En décembre 2018, plus de 22 000 participants à la COP24 se sont réunis à Katowice, capitale de la Silésie et ancien cœur industriel de la Pologne. Parmi eux se trouvaient des représentants des différents organismes et agences des Nations Unies, des organisations issues de la société civile et des journalistes, ainsi que quelques 14 000 fonctionnaires nationaux.
De la COP 24 à la COP 25, un sentier étroit
Katowice : où la survie de tout l’Accord de Paris est en jeu
« L’Accord de Paris était le squelette ; il faut maintenant lui donner corps. » Katowice visait en effet à établir les règles du jeu pour la mise en œuvre du pacte de 2015. S’il n’y avait eu alors aucun consensus, le risque d’effondrement de la structure de l’Accord de Paris était réel. Les tensions étaient également accrues par les changements d’environnement politique au cours des deux années précédentes. Donald Trump a en effet déclaré que les États-Unis se retireraient de l’accord. En réalité, les règles de l’ONU ne permettent pas aux Parties de sortir de l’accord avant qu’il ne soit en vigueur depuis au moins quatre ans. Les États-Unis, deuxième plus grand émetteur de CO2 après la Chine, ne pourraient donc sortir de l’accord que le 4 novembre 2020 (soit, ironiquement, un jour après les prochaines élections présidentielles américaines). Cela signifie que, pour l’instant, les menaces de Trump sont surtout de la propagande électorale et des signaux envoyés aux lobbies des énergies fossiles, qui continuent à jouer un rôle central dans le soutien au président. Lors des négociations proprement dites, les responsables américains ont à l’inverse cherché à obtenir des conditions qui permettraient aux États-Unis de réintégrer l’accord à l’avenir. Il s’agissait surtout de défendre la mise en place de règles non contraignantes, notamment sur le plan financier, et un engagement généralement égal de la part de toutes les nations.
Ces questions ont dominé une grande partie des deux semaines de discussions de la COP, et ce, de deux manières. Premièrement, il fallait choisir entre adopter un seul ensemble de règles pour tous les pays (ce qui pourrait permettre une certaine flexibilité pour les parties qui en auraient besoin) ou maintenir les réglementations actuelles qui différencient entre pays riches et pauvres. Deuxièmement, afin d’accélérer la transition énergétique, il fallait décider des modalités de l’aide financière apportée aux pays en développement pour l’adaptation et l’atténuation au changement climatique.
Peu de décisions concrètes, mais une (faible) détermination à continuer d’essayer ensemble
Ce graphique de CarbonBrief montre le développement du texte de négociations, proposant un aperçu dynamique des sections discutées (par exemple, celle dans lesquelles les différentes options entre guillemets étaient encore présentes) depuis le début de la rédaction du document jusqu’à son approbation. Les sujets ayant donné lieu au débat les plus vifs étaient la transparence, le reporting financier et les mécanismes de marché. Tard dans la nuit du 18 décembre, les parties sont finalement – et c’est assez surprenant –, parvenues à un accord sur le « Paquet Climat de Katowice », couvrant (souvent trop vaguement selon de nombreux experts) presque tous les aspects que le Programme de Travail de l’Accord de Paris était censé couvrir.
Plusieurs décisions positives ont été prises par les parties, dont une évaluation globale des réductions d’émission, prévue pour 2023, puis tous les 5 ans. L’évaluation a pour but de surveiller les progrès vers les objectifs long-terme de Paris ainsi que d’encourager les pays à augmenter leur engagement. En revanche, peu de progrès ont été faits pour déterminer le degré de transparence auquel les États seront astreints. De plus, les parties n’ont pas réussi à s’accorder sur une stratégie pour progressivement sortir du Mécanisme de Développement Propre de Kyoto (MDP), ce qui permettrait au Mécanisme de Développement Durable de Paris (MDD) de le remplacer. Le MDP, un instrument qui a permis aux États riches de contrebalancer leur propre pollution en promouvant des projets réducteurs d’émission dans les pays en développement, a été critiqué par beaucoup pour son inutilité générale. Il a aussi été régulièrement entaché par des problèmes de double comptage – un problème commun à la comptabilité environnementale ou énergétique. L’Accord de Paris a finalement établi un cadre commun dans lequel chaque pays a ses propres objectifs ; son chevauchement avec le MDP menace de mettre en péril l’efficacité du système dans son ensemble.
Au total, l’établissement d’un commun accord de règles du jeu devrait être considéré comme un avancement faible, mais symbolique, surtout étant donné l’atmosphère d’échec « à la Copenhague » qui était omniprésent jusqu’aux derniers jours de la conférence. Sur le fond en revanche, la volonté politique générale a visiblement reculé : chaque pays a fait un pas plus explicite vers un égoïsme privé. Plus dérangeant, plusieurs parties à la dernière COP ont ont été claires sur le fait que la science n’était pas la « bienvenue. » Il était en effet attendu que le rapport du GIEC, publié juste avant la conférence, sur la gravité du changement climatique et le besoin d’action immédiate pour rester en dessous du seuil de 1.5°C, soit « bienvenu » à une séance plénière technique à la COP24. Mais des délégués des États-Unis, de la Russie, de l’Arabie Saoudite et du Koweït – une sorte de l’alliance du fossile – se sont opposé à l’utilisation de ce terme. On pourrait rétorquer qu’il s’agit d’un problème marginal et sémantique, mais il représente l’état d’esprit général de la COP24. Clément Sénéchal, un porte-parole de Greenpeace, l’a résumé de la façon suivante : « Un écart s’est créé entre la réalité du changement climatique, mis en évidence par la recherche scientifique, avec ses conséquences dramatiques pour les populations de certaines régions du monde, et l’action politique. »
Vers Santiago de Chile et la COP25
L’organisation de la COP25 n’a pas commencé dans les meilleures circonstances. En Novembre 2018, juste quelques jours avant le début de la COP24 à Katowice, et un mois après l’élection à la présidence du Brésil du climatosceptique Jair Bolsonaro, le Brésil a retiré sa candidature pour accueillir la 25ème conférence sur les changements climatiques. Heureusement, la côte ouest de l’Amérique du Sud était prête à reprendre le flambeau : le Chili s’est immédiatement porté volontaire comme candidat, et, du 11 au 22 novembre 2019, il accueillera le prochain chapitre des négociations. La présidente désignée de la COP25 est la ministre chilienne de l’environnement, Carolina Schmidt, qui voulait fortement que son pays se porte candidat, pariant sur le grand potentiel d’attraction d’investissement que peut avoir un tel évènement. Le Chili est en effet maintenant un des hubs globaux de la transition écologique. Le pays a vu une augmentation marquée de la part des renouvelables dans le mix énergétique, en grande partie grâce à l’importante exposition solaire du pays, en particulier dans les régions désertiques du Nord. Il y a aussi eu de nombreuses expérimentations avec des solutions de mobilités électriques innovantes : à titre d’exemple, Santiago accueille désormais la plus large flotte de bus électriques d’Amérique du Sud, grâce à un partenariat public-privé entre ENEL, BYD, Metbus et le Ministère des Transports chilien.
Trois évènements officiels sont programmés sur la feuille de route des Nations Unies jusqu’à la COP25. Le 28 mars : « Climate Protection for All : High Level Meeting on the Protection of the Global Climate for Present and Future Generations », aura lieu à New York. Le 30 juin, un événement de « stocktaking » (un « inventaire ») aura lieu à Abu Dhabi, suivi d’un « High Level Political Forum » en juillet, qui inclura un examen en profondeur des progrès accomplis vers l’Objectif de développement durable n°13 (« Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques »). Enfin, le 23 septembre à New York, le Sommet Action Climat 2019 des Nations Unis sera organisé sur le thème : « A Race We Can Win. A Race We Must Win. »
Au-delà des réunions programmées, il y a peu de raisons d’être optimiste jusqu’à novembre prochain. Les balances commerciales restent en danger, les perspectives de croissance continuent de s’amincir, et il en va de même de l’espace pour une relance ambitieuse des efforts pour l’environnement. L’événement peut-être le plus important, au moins du point de vue des médias, est l’arrivée de Greta Thunberg, une activiste suédoise de seize ans qui est devenue célèbre pour ses Grèves étudiantes pour le climat. Ces derniers mois, Greta a ravivé l’attention sur le débat, en parlant sur d’importantes scènes institutionnelles (TEDx, COP24, Davos, Commission Européenne). Plus important encore, elle amène nombre de ses pairs – de l’âge du lycée et même plus jeunes – à s’intéresser à un problème qui les affecte personnellement, à la fois comme moteurs et victimes du changement climatique. Bien sûr, ce n’est pas beaucoup : c’est un phénomène médiatique, et nous en avons vu beaucoup ces dernières années, tous plus ou moins temporaires. Même s’il devait durer, il resterait très loin de changer significativement les causes réelles de la pollution environnementale. Mais dans un moment historique de pessimisme envahissant, cela reste quelque chose, et cela pourrait toujours faire une contribution bienvenue, mais imprévue, à une action plus forte.
De la difficulté d’arrêter le changement climatique (à temps)
Malgré toutes ses difficultés, la conférence sur le climat est une bulle dans laquelle les gens partagent une conscience environnementale et politique profonde, et ce quand bien même ils seraient en désaccord sur les aspects techniques de cette transition. L’on pourrait ainsi croire qu’une fois un accord formel conclu, sa mise en oeuvre serait presque automatique. Ce n’est toutefois pas le cas : comme l’a récemment relevé l’AIE, « les émissions mondiales de CO2 liées à l’énergie ont augmenté de 1,4 % en 2017, atteignant un record historique de 32,5 gigatonnes, une reprise de la croissance après trois ans de stagnation des émissions mondiales. L’augmentation des émissions de carbone, équivalentes aux émissions de 170 millions de voitures supplémentaires, est le résultat d’une croissance économique mondiale robuste de 3,7 %, d’une baisse des prix des combustibles fossiles et d’une diminution des efforts en matière d’efficacité énergétique. » Quant à 2018, bien que des calculs approfondis soient encore en cours, il y a fort à parier que nous venons de battre le précédent record.
Les sources d’énergie traditionnelles : dommageables mais trop utiles pour être abandonnées
Plusieurs éléments nous ramènent encore et toujours vers les combustibles fossiles. Premièrement, leur densité énergétique les rends particulièrement intéressants, et ce tant en valeur absolue que par rapport à l’énergie nécessaire pour les extraire (ce qu’on appelle le rendement énergétique de l’énergie investie, ou EROEI). Ensuite, ils sont également faciles à stocker et à transporter. Enfin, ils sont mobilisables quand cela est nécessaire, ce qui demeure une difficulté importante avec les énergies renouvelables.
L’uranium quant à lui a également une densité énergétique élevée et est théoriquement facile à stocker tant qu’il n’a pas été irradié. Cependant, cette source d’énergie nécessite une technologie complexe et est politiquement sensible en raison de sa double application civilo-militaire et des déchets radioactifs qu’elle produit.
Bien sûr, il ne s’agit pas seulement d’un problème technologique. Un changement radical dans l’approvisionnement en énergie primaire pourrait aussi signifier de grands changements dans les équilibres économiques et sociaux, à l’échelle nationale et internationale. Les pays qui détiennent actuellement du pétrole, du charbon et du gaz ont de fait un grand avantage sur les autres, avantage qui a conduit à des équilibres, des alliances, des efforts militaires et des zones d’influence internationale auxquels il sera difficile de les faire renoncer. Les sources renouvelables, en revanche, sont beaucoup moins denses, plus répandues et mieux réparties entre les régions du monde – à l’exception de leurs matériaux, qui resteraient le véritable atout stratégique d’une ère renouvelable. En outre, les technologies renouvelables simplifient le processus de conversion entre la source primaire et l’utilisateur final, éliminant les processus intermédiaires et raccourcissant la chaîne d’approvisionnement énergétique. Une reconversion radicale du mix énergétique doit également faire face à cette « inertie énergétique » du marché, qui implique souvent d’affronter les lobbies des énergies fossiles, qui sont des pouvoirs particulièrement intégrés dans certains pays.
Il y a urgemment besoin d’une première véritable transition énergétique dans l’histoire de l’humanité
Le problème le plus profond est peut-être que l’humanité n’a jamais entrepris tout au long de son histoire une véritable transition énergétique. Les nouvelles sources découvertes au cours de l’histoire n’ont jamais remplacé les précédentes, mais les ont simplement enrichies. Quand nous avons brûlé du bois et découvert le charbon, nous avons commencé à brûler plus de bois et plus de charbon. Quand nous avons découvert le pétrole, nous n’avons pas cessé de brûler du charbon et du bois. Ainsi, une augmentation, en termes absolus, de l’utilisation des énergies renouvelables ne garantit en rien une diminution de l’utilisation des combustibles fossiles. Tous les précédents historiques nous feraient même penser le contraire. Ce point devrait être absolument central dans tout débat sérieux sur le changement climatique, et pourtant il est presque ignoré. En effet, en plus de stimuler l’économie verte, il faudrait que les puissances mondiales éliminent activement les combustibles fossiles, progressivement mais fermement.
Certains prophètes trop optimistes – ou trop peu rigoureux – affirment que la transition énergétique aura bien lieu, quoi qu’il arrive, tôt ou tard. Les énergies fossiles sont certes une ressource finie par nature, mais le coût de leur extraction dépassera bientôt le gain énergétique qu’elles permettent (selon l’équation EROEI <1, en français TRE <1), et ce avant même leur épuisement. Le fait est donc que, comme la science nous le répète avec insistance, la fenêtre d’opportunité de la transition énergétique n’est pas prévue tôt ou tard : elle est ouverte aujourd’hui.
Que faire ?
Devant le choix entre plusieurs solutions, supposément égales, à un problème donné, on pourrait être tenté de penser que ce même problème a été insuffisamment traité et que les options en place peuvent être affinées et classées. Cependant, dans le cas du changement climatique, le problème est si complexe qu’il ne saurait se contenter d’une seule solution, mais plutôt d’un ensemble de réponses et d’actions à différentes échelles.
Les experts s’accordent par exemple à reconnaître que l’électrification de l’énergie primaire est capitale pour remédier au changement climatique et à la pollution urbaine. L’exemple du transport est particulièrement éloquent : une voiture électrique ne fait que « déplacer » sa consommation d’énergie primaire (provenant aujourd’hui très majoritairement des combustibles fossiles), de son moteur en aval à une centrale thermoélectrique en amont de la chaîne. Si ce glissement n’est pas une solution au problème du changement climatique, il s’inscrit dans un cheminement positif. En effet, une centrale thermoélectrique présente aujourd’hui un niveau d’efficacité énergétique bien supérieur à celui d’un moteur à combustion, et la pollution émise par une centrale peut être traitée plus loin des zones densément urbanisées où les voitures sévissent. L’électrification de l’énergie primaire est une formalité, comparée aux mesures drastiques nécessaires à la prévention des catastrophes climatiques : elle doit notamment s’accompagner d’une transformation profonde de nos modes de déplacement et d’une revitalisation des transports en commun dans nos sociétés.
L’élan de la R&D et de l’infrastructure : au-delà d’une approche ascendante de la transition énergétique, la nécessaire mobilisation de capitaux
Tout d’abord, il est important de préciser que les citoyens sont un chaînon important dans la transition énergétique, de par leur capacité à générer une forme de prise de conscience aux enjeux écologiques, à engager la responsabilité environnementale des acteurs économiques et à dénoncer ceux d’entre eux qui s’adonnent à du « greenwashing », ou qui dissimulent et sous-traitent tout ou partie de leur bilan carbone. Toutes ces actions sont nécessaires à la transition mais demeurent insuffisantes : des mesures descendantes demeurent capitales à sa réalisation. Nous devons augmenter les investissements dans la recherche et le développement, car même si les énergies renouvelables ont permis une mise en concurrence économique et technique dans le secteur, le chemin est long avant d’atteindre le niveau de maturité technologique nécessaire. Les freins technologiques sont encore nombreux, notamment en matière de stockage d’énergie. L’universitaire Vaclav Smil affirme pourtant que « si l’on veut sauver le monde, il faut rendre possible le stockage d’énergie. » L’innovation technologique peut porter des fruits rapides si elle s’accomplit dans les conditions qui le permettent.
En termes d’infrastructure, les États doivent s’engager pour la promotion d’une nouvelle vague d’investissements durables, en accordant par exemple des subventions à l’économie dite « verte » et en mettant un frein à celles qui alimentent les différentes sources de pollution. En 2015, les subventions publiques aux énergies fossiles dans le monde étaient encore estimées à 5,3 trillions de dollars, soit plusieurs années lumières devant les investissements aux renouvelables. Les énergies propres nécessitent davantage d’infrastructure et de capacités de stockage pour accroître la flexibilité et la fiabilité générale du système électrique. Cela suppose des investissements conséquents et déployés rapidement. Par ailleurs, les centrales nucléaires actuellement en exploitation, qui représentent la plus importante source d’électricité bas-carbone de la zone OCDE, sont financièrement menacées par la part de marché croissante des énergies renouvelables, toutes technologies confondues. Selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE), sans action politique, la capacité de production du nucléaire pourrait substantiellement décliner d’ici à 2040. Laisser le marché gérer le poids financier de la transition énergétique revient à faire peser à terme ce poids sur le consommateur, ce qui pourrait provoquer d’importantes contestations sociales dans les sociétés concernées.
Pour conduire une transition équitable, il est nécessaire de redonner leur force aux institutions nationales et internationales
Si l’on s’en tient à la définition classique de la durabilité comme étant sous-tendue par ses trois piliers – économique, environnemental et social –, alors l’agenda climatique devrait être centré sur une « transition juste. » 50 pays ont signé la Déclaration de Silésie lors de la COP24, un document qui établit que « la création d’un emploi décent et la qualité du travail sont essentiels pour assurer une transition efficace et inclusive. » Cela ne devrait pas constituer une nouvelle excuse pour retarder la résolution du problème principal, mais devrait plutôt servir de catalyseur additionnel.
Du point de vue financier, il faudrait encourager des formes plus nouvelles, plus stables et plus durables d’achat d’énergie à long terme. Certaines solutions d’achat connaissent déjà un fort succès, à l’exemple des PPAs (Power Purchase Agreements). Dans un PPA, les consommateurs s’engagent à acheter en continu de l’électricité, ce qui assure aux fournisseurs une sécurité financière suffisante pour investir dans de nouveaux déploiements de sources renouvelables à grande échelle.
Au niveau institutionnel, tant national qu’international, il y a besoin d’une coordination plus centralisée – c’est-à-dire d’institutions plus fortes. Nous apprenons que la liberté de chacun s’arrête là où commence celle d’autrui. Pourtant, le système économique auquel nous sommes confrontés aujourd’hui montre sans équivoque que nous échouons dans ce sens, et particulièrement en termes environnementaux. En effet, pendant que chaque acteur continue de défendre ses propres intérêts, nous nous rapprochons de la guerre hobbesienne du chacun contre tous alors même que, en temps de crise, des institutions plus fortes pourraient activement contrer cette tendance et orienter les libertés de tous d’une manière harmonieuse et non conflictuelle. Au cours des dernières décennies, l’Union européenne a été un exemple mondial – du moins en termes d’engagement climatique –, en fixant des objectifs ambitieux et partagés, et en tentant d’établir des mécanismes qui aideraient chacun de ses pays membres à les atteindre. Mais ce n’est qu’en faisant preuve d’unité que l’Union pourra développer le pouvoir contractuel d’imposer ses normes environnementales à d’autres acteurs : une Europe divisée pourrait aussi bien rejoindre la spirale descendante que certains pays ont déjà acceptée.
En outre, un gouvernement central plus fort pourrait servir à mettre enfin en œuvre un mécanisme de marché sérieux pour internaliser les coûts environnementaux ; autrement dit, un dispositif économique qui réduirait activement l’attrait économique des combustibles fossiles, s’attaquant ainsi directement aux problèmes climatiques et aux émissions de gaz à effet de serre. Certains préconisent une taxe sur le carbone ; d’autres affirment qu’elle ne changerait pas grand-chose sinon à faire uniformément progresser l’inflation, tout en laissant les impacts environnementaux du carbone sans réponse. Personne ne sait si cela suffirait, et bien que les mécanismes de tarification du carbone mis en place jusqu’à présent – qu’il s’agisse du Cap & Trade ou d’une véritable taxe carbone – aient été très limités et localisés, ils ont montré des signes prometteurs (ou du moins non négatifs). Gardant à l’esprit que la transition énergétique ne se fera pas spontanément, que le temps presse et que toutes les voies possibles doivent être exploitées, la taxation du carbone mérite un examen sérieux.
Au niveau international, beaucoup critiquent le rôle statique et normatif de la bureaucratie onusienne, restée jusqu’à présent trop peu capable de fournir des solutions équitables et efficientes. Comme toutes les grandes institutions ancrées dans la réalité concrète, l’ONU a de nombreuses limites, et l’échec de la dernière COP en est une preuve supplémentaire. L’ONU n’en demeure pas moins la seule opportunité multilatérale pour les pays membres d’orchestrer et d’exploiter la dynamique mondiale d’une manière organique et pacifique, en particulier sur des questions d’envergure aussi globale que le changement climatique.
