Fais confiance, mais vérifie

Le 8 octobre 1987, Ronald Reagan et Mikhaïl Gorbatchev signaient le traité FNI, qui devait amorcer « une ère de démilitarisation de la vie humaine ».

Le 2 février dernier, les États-Unis et la Russie suspendaient leur participation au Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI). Signé le 8 octobre 1987, lors d’un sommet à Washington entre Ronald Reagan (Président des États-Unis) et Mikhaïl Gorbatchev (Secrétaire général du parti communiste de l’Union soviétique), ce traité était pourtant un jalon important du contrôle de l’arsenal nucléaire en Europe et du ralentissement de la course aux armements entre les deux puissances rivales. Pour mettre en perspective ces deux moments, Archives et discours vous propose de lire le discours prononcé par Reagan et Gorbatchev lors de la signature du traité, accompagné d’une introduction par l’historienne Ilaria Parisi, spécialiste des questions nucléaires et stratégiques durant la Guerre froide, qui replace ce traité dans son histoire et dans le contexte de sa signature.

Les discours que le président Ronald Reagan et le premier secrétaire soviétique Mikhaïl Gorbatchev prononcent lors de la signature du traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) le 8 décembre 1987, nous invitent à revenir sur les raisons de cet accord et le contexte stratégique qui l’a produit.

Allocutions à la Maison Blanche lors de la signature du Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, le 8 décembre 1987.

Le Président. Merci à vous tous. Bienvenue à la Maison Blanche. Cette cérémonie et le traité que nous signons aujourd’hui illustrent tous deux parfaitement que tout vient à point à qui sait attendre. Cela fait plus de six ans que j’ai proposé pour la première fois, le 18 novembre 1981, ce qui a ensuite été appelé l’option zéro. C’était une proposition simple – je dirais même d’une simplicité désarmante. [Rires] Contrairement aux précédents traités, celui-là ne se contentait pas de codifier le statu quo ou une nouvelle accumulation d’armes ; il ne se contentait pas de parler du contrôle d’une course aux armements.

À partir de 1976, l’Union soviétique commence le déploiement des SS-20, des missiles balistiques équipés de trois têtes nucléaires et dont la portée maximale de 5 500 km menace l’ensemble du continent européen. Deux considérations rendent ce déploiement dangereux. Primo, aucune négociation, ni traité de maîtrise des armements en cours ne limite ou interdit à l’Union soviétique de tels déploiements, contrairement aux armes stratégiques dont les plafonds sont limités par un premier traité SALT (Strategic Arms Limitation Talks) I en 1972, et sont d’ailleurs ultérieurement réduits par le traité SALT II en 1979, tant pour l’Union soviétique que pour les États-Unis. Alors que les deux Grands se mettent d’accord pour rejoindre une parité stratégique approximative, qui de facto neutralise les deux arsenaux stratégiques respectifs (armements d’une portée supérieure à 5 500 km), la course aux armements risque de s’installer en Europe et de faire du Vieux Continent un théâtre d’affrontement pour Washington et Moscou. Secundo, l’OTAN dispose à cette époque de systèmes de portée intermédiaire vieillissants et technologiquement inférieurs aux SS-20. Les pays européens de l’OTAN redoutent alors le « découplage », ou la création de deux théâtres stratégiques distincts au sein de l’Alliance : le territoire américain d’une part, protégé par la parité stratégique fixée par les négociations SALT ; et l’Europe, où à la supériorité conventionnelle soviétique s’ajoute une supériorité nucléaire affichée par le déploiement sans contrôle des SS-20. Si la modernisation des systèmes nucléaires de portée intermédiaire de l’OTAN était en discussion depuis la fin des années 1960, ce n’est que dans l’urgence de la crise des euromissiles qu’une décision est prise pour rétablir l’équilibre des forces nucléaires en Europe et réaffirmer le couplage de l’espace euro-atlantique.

Les négociations FNI, entamées à Genève en novembre 1981, se trouvent rapidement bloquées en raison de l’intransigeance des deux délégations : l’Union soviétique demande d’emblée l’annulation de la double décision, tandis que les États-Unis proposent une « option zéro » censée éviter le déploiement occidental à condition que les Soviétiques démantèlent leurs SS-20. Au fil des mois, ces positions ne changent pas ou fort peu. Dans le même temps, l’opinion publique européenne se montre de plus en plus hostile à un déploiement qui semble devenir inévitable du fait de l’impasse des négociations ; au sein du mouvement pacifiste, qui prend de l’ampleur dans les pays destinés à héberger les missiles américains (RFA avant tout, mais aussi Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas et Belgique), certains factions considèrent même que l’engagement américain dans la négociation n’est qu’une farce visant à gagner du temps jusqu’en 1983, quand les États-Unis pourront enfin déployer en Europe les missiles prévus par la double décision. Les manifestations pacifistes gagnent en intensité, au point que les gouvernements occidentaux commencent à craindre de se retrouver dans l’impossibilité de déployer les missiles en cas d’échec effectif des négociations.

À l’échéance 1983 aucun accord n’a pu être trouvé à Genève. Malgré une pression très forte du mouvement pacifiste, l’OTAN commence le déploiement de ses nouveaux systèmes en Allemagne, en Grande-Bretagne et en Italie.

Les pays européens de l’OTAN, notamment la République fédérale allemande de Helmut Schmidt, appellent les États-Unis à réagir et ce n’est qu’au bout de deux ans de négociations, le 12 décembre 1979, que l’OTAN parvient à la fameuse « double-décision » (« double-track decision ») consistant d’une part à envisager la modernisation et le déploiement de systèmes de portée intermédiaire (entre 1 000 et 5 500 km, missiles balistiques Pershing 2 et missiles de croisière) dans un délai de quatre ans (1983) ; un laps de temps pendant lequel, d’autre part, les États-Unis demanderont à l’Union soviétique d’inclure ces systèmes dans une troisième phase des négociations SALT, à entamer immédiatement après la signature du traité SALT II. La France ne participe pas à cette décision du fait de sa sortie des organes militaires intégrés de l’OTAN en 1966, mais soutient et influence l’effort transatlantique pour rétablir l’équilibre des forces nucléaires en Europe.

À partir de 1984, alors que le déploiement occidental est en cours, Reagan se montre plus conciliant envers Moscou et invite l’adversaire à continuer les pourparlers sur la maîtrise des armements. Ces tentatives conduisent enfin à la mise en place d’un nouveau forum de négociation, les Nuclear and Space Talks(NST), en mars 1985. Cette négociation s’articule en trois volets : un volet dédié aux armes stratégiques, qui est une reprise des conversations SALT, devenues START (Strategic Arms Reduction Talks) en 1982 ; un volet dédié aux forces intermédiaires ; et enfin, un volet dédié à l’espace, qui fait irruption dans les questions militaires depuis le discours de Reagan sur l’Initiative de Défense Stratégique (IDS), le 23 mars 1983. Si la reprise des négociations est décidée avant son arrivée au pouvoir, à partir du moment où Mikhaïl Gorbatchev s’installe au Kremlin en mars 1985 le dialogue américano-soviétique progresse rapidement. Après une première rencontre à Genève en novembre 1985, Reagan et Gorbatchev s’accordent pour passer de la maîtrise des armements au désarmement à proprement parler. Dans cet élan, le Soviétique s’empare du dossier FNI et propose de multiples plans de désarmement, qui vont jusqu’à accepter la proposition américaine d’une option zéro sur les forces nucléaires intermédiaires lors du sommet de Reykjavik en octobre 1986.

Les chiffres suffisent à montrer l’importance de cet accord. Du côté soviétique, plus de 1 500 têtes d’ogives déployées vont être retirées, et tous les missiles sol-sol de moyenne portée, y compris les SS20, seront détruits. De notre côté, tout notre arsenal de Pershing II et de missiles de croisière sol-sol, ainsi que près de 400 têtes d’ogives déployées, seront détruits. D’autres missiles de réserve seront également détruits de chaque côté.

L’année 1987 est alors fondamentale. En février, Gorbatchev se dit prêt à signer dans les plus brefs délais un traité qui éliminerait tous les systèmes d’une portée comprise entre 1 000 et 5 500 km. Cette proposition, quoique bienvenue à l’Ouest, suscite des tensions parmi les Européens, inquiets de la présence de missiles appelés short-range intermediate nuclear forces (SRINF), ou forces nucléaires intermédiaires d’une portée comprise entre 500 et 1 000 km, dont l’utilité militaire ne peut être que de livrer la guerre nucléaire en Europe. En avril, afin de dépasser les réticences européennes, Gorbatchev propose une « deuxième option zéro », c’est-à-dire un accord qui élimine les missiles nucléaires d’une portée allant de 500 à 5 500 km. En juin, lors du sommet de l’OTAN de Reykjavik, les Européens donnent le feu vert aux Américains pour signer un accord sur la base de l’option « double-zéro » – accord qui le 8 décembre 1987 devient le traité sur les FNI, signé lors du sommet américano-soviétique de Washington.

Mais l’importance de ce traité va au-delà des chiffres. Nous avons entendu la sagesse d’un vieil adage russe. Et je suis sûr que vous le connaissez bien, M. le Secrétaire général, même si ma prononciation risque de vous donner du fil à retordre. Cette adage dit dorovey no provorey : « Fais confiance, mais vérifie ».

Le Secrétaire général. Vous répétez cet adage à chaque rencontre. [Rires]

Le Président. Il me plait. [Rires]

Cet accord contient le système de vérification le plus exigeant de l’histoire, y compris des dispositions concernant les équipes d’inspection qui résideront effectivement sur le territoire étranger, ainsi que plusieurs autres formes d’inspections sur site. Ce traité protège les intérêts des amis et des alliés des États-Unis. Il symbolise également un autre principe important : le besoin d’une glasnost, d’une plus grande transparence des programmes et forces militaires.

Le traité sur les FNI interdit de produire, tester et déployer tout missile de portée intermédiaire, qu’il soit nucléaire ou conventionnel. En ce qui concerne les missiles déjà déployés, ils doivent être démantelés et détruits : du côté américain, cela concerne les Pershing II, les missiles de croisière BGM-109 G, et les Pershing IA ; sont concernés du côté soviétique les SS-20, les SS-4 et SS-5 (ces deux derniers étant les prédécesseurs des SS-20), les SS-12 et SS-23. Outre les missiles, les lanceurs et tout équipement associé à ces missiles doivent également être démantelés et détruits.

Comme le souligne Ronald Reagan dans son discours, le traité FNI met aussi en place un système de vérifications très strictes. Toutes les phases de la procédure de démantèlement et de destruction des missiles doivent être documentées et vérifiables. Chaque pays peut recourir à ses propres moyens d’observation (satellites, radars, etc.) pour vérifier le respect des clauses du traité. Si l’une des parties détecte des activités suspectes, elle peut engager la procédure d’inspection in situ (« on-site inspections »), qui lui permet d’envoyer des inspecteurs vérifier le site susceptible d’être le théâtre d’une infraction aux termes de la procédure de démantèlement et de destruction agréée ; c’est la première fois que les États-Unis et l’Union soviétique acceptent d’inclure une telle clause de vérification dans un traité, l’Union soviétique ayant toujours refusé de se soumettre à un tel régime de contrôle jugé par trop intrusif. 

Ce sont encore les mots prononcés par Ronald Reagan qui nous rappellent que, en tant que premier traité de désarmement nucléaire, cet accord n’est qu’un début. D’autres armes nucléaires restent en Europe (notamment celles d’une portée de 0 à 500 km), la supériorité conventionnelle soviétique reste une menace pour l’Europe, et les arsenaux stratégiques américain et soviétique sont encore numériquement très importants. Autant de questions qui, contre toute attente, deviendront rapidement des sujets de discussions pour le monde de l’après-Guerre froide.

Nous ne pouvons qu’espérer que cet accord historique ne sera pas une fin en soi mais le début d’une relation de travail qui nous permettra de nous attaquer aux autres sujets urgents qui nous attendent : la réduction des armes nucléaires stratégiques, l’équilibre des forces conventionnelles en Europe, les conflits régionaux destructeurs et tragiques qui dévastent tant d’endroits de notre planète, et le respect pour les droits humains et naturels que Dieu a accordés à chacun. A tous ceux ici qui ont travaillé si dur pour faire que ce rêve devienne réalité : merci, et félicitations – avant tout aux Ambassadeurs Glitman et Obukhov. Pour citer un autre proverbe russe (comme vous le voyez, je deviens un expert [rire] des proverbes russes) : « La moisson vient plus de la sueur que de la rosée ». Je vais donc proposer au Secrétaire général Gorbachev que nous vous adressions une dernière instruction : prenez un peu de repos, vous l’avez bien mérité. [Rires]

Pour la première fois dans l’histoire, la formule « contrôle de l’armement » était remplacée par « réduction de l’armement » : en l’occurrence, la destruction complète d’un type de missiles nucléaires américains et soviétiques. Bien sûr, cela nécessitait un changement radical de mentalité, et les opinions reçues ne s’en sont pas tout de suite accommodées. C’est peu de dire que les réactions furent partagées. Pour certains, l’option zéro était excessivement visionnaire et irréaliste ; pour d’autres, elle n’était rien de plus qu’une stratégie de propagande. Eh bien, avec de la patience, de la détermination et du dévouement, nous avons fait de cette idée improbable une réalité. M. le Secrétaire général Gorbatchev, je suis sûr que vous connaissez bien la célèbre fable d’Ivan Krylov, Le cygne, l’écrevisse et le brochet1. Il semble qu’il était une fois où ces trois-là essayaient de déplacer ensemble une charrette. Ils s’attelèrent et s’arnachèrent à la charrette. Elle n’était pas très lourde, mais ils avaient beau y employer toute leur force, la charrette ne bougeait pas. C’est que le cygne volait vers le ciel ; l’écrevisse rampait vers l’arrière ; le brochet tirait vers la rivière. Si bien qu’à la fin, ils n’allèrent nulle part, et la charrette est toujours au même endroit. Certes, il y a toujours des différences morales importantes et fondamentales entre nos deux nations. Mais aujourd’hui, sur ce sujet vital au moins, nous avons vu ce que nous pouvions accomplir lorsque nous tirions dans le même sens.

Le Secrétaire général. Nous n’allons pas faire cela. [Rires]

Le Président. Bien, maintenant, M. le Secrétaire général, voudriez-vous dire quelques mots avant que nous ne signions le traité ?

Le Secrétaire général. M. le Président, mesdames et messieurs, camarades, les générations à venir jugeront de l’importance de l’évènement que nous nous apprêtons à vivre. Mais je me risquerais à dire que ce que nous allons faire, la signature du tout premier accord éliminant les armes nucléaires, recouvre une valeur universelle pour l’ensemble de l’humanité, aussi bien du point de vue de la politique mondiale que de celui de l’humanisme.

Pour le monde entier et, par-dessus tout, pour nos deux grandes puissances, le traité dont le texte est sur cette table offre enfin une chance de s’engager sur la voie qui mène loin de la menace d’une catastrophe. C’est notre devoir de profiter pleinement de cette chance et d’avancer ensemble vers un monde dénucléarisé, qui contienne, pour nos enfants et leurs petits-enfants, et pour leurs enfants et leurs petits-enfants, la promesse d’une vie épanouie et heureuse, sans peur, et sans absurde gâchis des ressources englouties dans la production d’armes de destruction. Nous pouvons être fiers d’avoir planté cet arbrisseau, qui sera peut-être un jour un imposant arbre de paix. Mais il est sans doute encore trop tôt pour se jeter mutuellement des fleurs. Comme le disait le grand poète et philosophe américain Ralph Waldo Emerson, « la récompense d’une chose bien faite est de l’avoir faite ». Alors récompensons-nous en nous remettant au travail. Nous avons accompli un voyage de sept ans, empli d’intenses travaux et débats. Un dernier pas en direction de cette table et le traité sera signé.

Puisse le 8 décembre 1987 devenir une date inscrite dans les livres d’histoire, une date qui marquera la rupture entre une ère marquée par un risque croissant de guerre nucléaire et une ère de démilitarisation de la vie humaine.

Le mouvement de désarmement nucléaire initié par les deux superpuissances dans le cadre des traités SALT (1972, 1979) et FNI (1987) semblait destiné à se poursuivre de manière irréversible dans l’immédiat après-guerre froide avec les Strategic Arms Reduction Talks (START) et, au niveau multilatéral, avec la prolongation du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) en 1995, les accords de contrôle de la circulation des technologies et des matières sensibles, le traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) en 1996, etc. Malgré ces avancées, l’émergence de la Chine et d’autres puissances révisionnistes à l’échelle régionale, tout comme le développement de la prolifération nucléaire, ont porté un coup d’arrêt aux dynamiques de désarmement. Ces évolutions réveillent alors une certaine tension entre les États-Unis et la Russie. Alors qu’aux États-Unis les programmes de réarmement sont justifiés par la montée d’une nouvelle course aux armements (voir la dénonciation du traité ABM en 2001), la Russie suspecte que la posture de Washington ne soit qu’un prétexte pour neutraliser l’arsenal stratégique russe, projet contre lequel Moscou réagit par une montée en puissance remarquable au plan militaire. Le non-respect du traité FNI dont les Russes sont accusés n’est que le dernier élément connu de ces évolutions.

Dès la moitié des années 2000, les tentatives de Moscou de demander la multilatéralisation du traité sur les FNI ne sont pas couronnées de succès, tout comme les États-Unis refusent d’envisager l’abrogation du traité malgré les déploiements d’armes intermédiaires de la part des puissances émergentes (in primis, la Chine). A la fin des années 2000, Moscou commence les tests d’un missile de portée intermédiaire, mais ce n’est qu’en 2014 que les États-Unis peuvent accuser officiellement la Russie de violer le traité sur les FNI. En 2015, Washington affirme que Moscou est en train de tester un missile de croisière d’une portée estimée entre 500 et 5 500 km, ce qui constitue déjà une violation du traité. Début 2017, les Russes seraient en train de déployer le système incriminé, en flagrante violation du traité INF. Les informations les plus récentes données par la Maison Blanche en 2018 identifient l’objet du contentieux au missile 9M729 Novator, ou SSC-8 selon la désignation américaine : il s’agit d’un missile de croisière basé au sol, d’une portée estimée à 2 000 km, ce qui en fait en tout et pour tout un missile couvert par le traité INF. Tous les détails du dossier ne sont pas publics, mais les Américains affirment avoir transmis aux Russes les informations nécessaires pour prouver que les violations ont été avérées. Les Russes se refusant de reconnaitre la véridicité des accusations américaines, le 4 février 2019 le président Donald Trump a retiré les États-Unis du traité sur les FNI, décision qui sera effective en août.

Note : Le Président a parlé à 13h45 dans la salle est de la Maison blanche. Lors de son allocution, le Président a évoqué l’Ambassadeur Maynard W. Glitman, négociateur américain pour l’arsenal nucléaire de portée intermédiaire, et l’Ambassadeur Aleksey Obukhov, chef de la délégation soviétique des forces nucléaires et aériennes. Après leurs allocutions, le Président et le Secrétaire général ont signé le traité et les protocoles additionnels.

Sources
  1. Ivan Krylov (1769-1844). Il existe plusieurs traductions en français, disponibles en ligne, de cette fable du début du XIXe siècle. Notamment : Ivan A. Krylov. Fables de Krilof : traduites en vers français par Charles Parfait. Paris : Henri Plon, 1867, disponible en ligne (p. 108 ; traduction réputée relativement éloignée du texte original) et Fables russes, tirées du recueil de M. Kriloff, et imitées en vers français et italiens par divers auteurs, précédées d’une introduction française de M. Lémontey et d’une préface italienne de M. Salfi, publiées par M. le comte Orloff, vol. 2, Paris : Bossange, 1825, disponible en ligne (p.300). Plus récemment : Maurice Colin. Fables de Krylov. Traduction et commentaire, Paris : Société Les Belles Lettres, 1978.
Crédits
Ilaria Parisi est post-doctorante au Centre interdisciplinaire d’études sur le nucléaire et la stratégie(CIENS) à l’ENS-Ulm. Outre ce commentaire historique, elle vient également de signer, pour la Lettre du Lundi, notre newsletter de veille sur l'actualité géopolitique, une brève sur ce sujet.

Source du texte : Ronald Reagan Presidential Library, National Archives and Records Administration.
Note de l'auteur : Avec mes remerciements à mon collègue du CIENS, Guillaume de Rougé, pour sa relecture.
Le Grand Continent logo