Le mur de la discorde

De part et d’autre de l’Atlantique, le débat sur la question de l’immigration a donné un nouveau souffle aux mouvements d’extrême droite lors des derniers cycles électoraux. Cet élan s’est soldé par un succès aux États-Unis en 2016 et en Italie en 2018. À l’horizon des élections législatives de mi-mandat, qui se sont tenues majoritairement le 6 novembre, le président Donald Trump et certains leaders républicains ont à nouveau fait de l’immigration l’une des pièces maîtresses de leur stratégie électorale, en jouant tout particulièrement sur la question sécuritaire.

La médiatisation de l’avancée de la grande caravane de migrants centre-américains à destination des États-Unis a provoqué de nombreux tweets de la part du président, qui s’est empressé de mettre en garde les électeurs face à cette « invasion. » Lors d’un meeting de campagne dans le Montana le 18 octobre 2018, il n’a pas hésité à reprendre les propos du Représentant républicain de Floride Matt Gaetz selon lesquels les Démocrates auraient aidé à financer la caravane. Une semaine avant les élections, le président a annoncé qu’il enverrait 15 000 soldats à la frontière Sud des États-Unis pour renforcer le dispositif de sécurité frontalière et stopper la caravane de migrants. Le déploiement d’environ 5 900 hommes qui a suivi s’inscrit dans la droite ligne de la politique d’immigration menée par Donald Trump. Deux ans après son arrivé au pouvoir, il est temps de dresser un bilan de ce qui est l’un des plus grand chantier de son administration et qui ne manque pas de provoquer de nombreuses tensions à travers le pays.

Si Donald Trump s’est illustré par son imprévisibilité politique, il est resté étonnamment cohérent sur son programme de réforme de l’immigration, même s’il est loin d’avoir réussi à tenir pleinement ses promesses les plus ambitieuses. En revanche, il a initié des dynamiques qui tranchent avec les politiques mises en place sous le dernier mandat de Barack Obama et qui présagent des changements durables dans la façon dont les États-Unis appliqueront les lois sur l’immigration.

Une politique coûteuse

La frontière avec le Mexique occupe une place prépondérante dans les représentations anti-immigrés de la droite américaine et pourtant, l’administration Trump s’est montrée incapable de renforcer durablement la sécurité frontalière ou d’entraver l’immigration clandestine. L’impopularité du mur à la frontière, son coût estimé à 18 milliards de dollars sur 10 ans et son inefficacité ont dissuadé le Congrès de débloquer les financements pour le projet tant demandé par Donald Trump. De plus, les effets de la politique dite de « tolérance zéro », annoncée en mai par le Département de la Justice et le Département de la Sécurité intérieure (DHS) et qui visait à poursuivre toute personne traversant sans autorisation la frontière pour le crime d’entrée illégale, sont limités faute de moyens et de personnels¹. La séparation des familles à la frontière est sans doute le point le plus controversé de cette politique. En plus de ne pas avoir eu les effets escomptés, à savoir dissuader les familles d’immigrer illégalement aux États-Unis, cette pratique a déclenché un scandale aux retentissements mondiaux qui a forcé l’administration à revenir sur ses pas.

En revanche, l’administration Trump a largement durci et étendu l’application des lois fédérales sur l’immigration à l’intérieur du territoire des États-Unis. L’objectif est clair : poursuivre, arrêter et déporter un plus grand nombre d’immigrés vivant clandestinement sur le sol américain, parfois depuis plusieurs dizaines d’années. Lorsque le président signe le décret Enhancing Public Safety in the Interior of the United States le 25 janvier 2017, il fait écho à l’une de ses déclarations de campagne : « Tous ceux qui sont entrés illégalement aux États-Unis sont susceptibles d’être déportés. »². Cela constitue un changement radical par rapport aux directives mises en place par l’administration Obama en 2014, sous lesquelles seulement 13 % des immigrés clandestins étaient considérés comme des cibles prioritaires³.

Sur l’année fiscale 2017, le nombre d’arrestations effectuées par l’Immigration and Customs Enforcment Agency (ICE) a ainsi augmenté de 30 % par rapport à 2016. Sur la même période, le nombre d’immigrés clandestins sans antécédents criminels arrêtés par l’ICE a augmenté de 146 %. Selon Daniel Sharp, directeur du département légal du Central American Resource Center (CARECEN) de Los Angeles, l’agence fédérale poursuit désormais toutes les affaires jusqu’à la détention, voire la déportation⁴. Or, le nombre d’immigrés clandestins arrêtés à l’intérieur du territoire des États-Unis puis déportés a augmenté entre janvier et septembre 2017 par rapport à la même période l’année précédente. Néanmoins, les chiffres sont largement en dessous de ceux enregistrés sous le premier mandat de Barack Obama.

Restriction de l’immigration légale

Par ailleurs, Donald Trump a réussi avec succès à abolir certains programmes de protection des immigrés clandestins mis en place par les administration précédentes. En effet, le 5 septembre 2017 le président a annoncé la fin du Defered Action for Childhood Arrival (DACA) qui accordait une protection temporaire, mais renouvelable, face à la déportation, aux immigrés arrivés illégalement sur le territoire en tant qu’enfant (selon les estimations du Migration Policy Institute, 682 750 personnes bénéficiaient du programme en janvier 2018)⁵. Donald Trump a aussi annoncé la suppression du Temporary Protective Status (TPS) pour les ressortissants du Salvador, d’Haïti, du Soudan et du Nicaragua, soit 327 000 personnes⁶. Le TPS est un statut qui, depuis 1990, accorde une protection humanitaire aux ressortissants de certains pays qui ne peuvent pas retourner chez eux à cause de la violence ou des désastres naturels.

De façon moins visible, l’administration Trump a essayé de réformer le système d’immigration légal pour le rendre plus restrictif et plus sélectif, notamment en baissant le nombre de cartes de résident, ou green card, octroyées chaque année, en limitant l’immigration sur la base du regroupement familial et en augmentant la vérification et le volume de documents à fournir pour les demandeurs de visas. Plus dramatique, Donald Trump a réduit le nombre maximal de réfugiés acceptés aux États-Unis pour l’année 2018 à 45 000. Il s’agit du seuil le plus bas jamais fixé depuis le début du programme d’asile en 1980.

De la non-coopération en Amérique : l’exemple de la ville sanctuaire

Ces politiques dessinent les prémisses d’un projet de réforme globale des lois sur l’immigration aux États-Unis, plus restrictif, plus sélectif et plus répressif. Néanmoins, celui-ci reste en grande partie inachevé dans la mesure où plusieurs obstacles se sont mis sur la route de l’administration Trump.

À la base de l’opposition se situent les réseaux d’activistes pro-immigrés locaux, aux ramifications parfois régionales voire nationales. Il s’agit d’un ensemble hétéroclite de think tanks, d’hommes politiques, de généreux donateurs, d’associations, de militants, de professionnels du droit et de congrégations religieuses qui limitent sur le terrain l’efficacité des directives fédérales. Ainsi, l’avocat de Los Angeles Todd Becraft et certains de ses confrères « idéalistes », selon ses propres mots, s’engagent à défendre low bono voire gratuitement des immigrés en procédure de déportation. Dans le comté de Los Angeles, les deux tiers des personnes qui se présentent devant le tribunal chargé des questions d’immigration n’ont pas d’avocat. Ces réseaux assurent un rôle essentiel d’information et d’aide auprès des communautés immigrés isolées et paniquées.

En effet, une des conséquences directes mais difficilement mesurable de la politique d’immigration de Donald Trump a été la stigmatisation des communautés hispaniques. Une grande enquête menée par la Kaiser Family Foundation a commencé à montrer comment la peur de la déportation pouvait renforcer l’isolement d’une famille d’immigrés dont un des membres est en situation irrégulière⁷. Ces réseaux pro-immigrés exercent un lobbying constant pour sensibiliser les gouvernement locaux.

Car ces derniers ont leur rôle à jouer et ces deux dernières années ont été marquées par un retour en force de l’activisme des gouvernements locaux. En effet, aux États-Unis, l’immigration est un domaine de compétence exclusif de l’État fédéral mais la gouvernance et l’intégration des immigrés constituent un patchwork de responsabilité à tous les niveaux de gouvernement⁸. Les juridictions locales, que ce soient les villes, les comtés ou les États, disposent d’une certaine marge de manoeuvre face aux directives fédérales. En particulier, elles disposent du pouvoir de réguler la coopération des forces de police locales avec les agents fédéraux de l’immigration. C’est dans ce contexte qu’est apparue la ville sanctuaire que Mireille Paquet, politologue et professeure associée en science politique à l’Université de Concordia, définit comme « une municipalité ou une localité qui refuse de coopérer avec les autorités fédérales dans la mise en œuvre des politiques nationales d’immigration et qui assure l’accès aux services municipaux sans considération du statut administratif des individus »⁹.

Le 21 mars 2017, le maire de Los Angeles Eric Garcetti a ainsi déclaré : « À Los Angeles, personne ne devrait vivre dans la peur d’être enlevé de son foyer, ou séparé de sa famille. Jamais je n’arrêterai de me battre pour protéger tous les Angelenos, et m’assurer qu’ils reçoivent le soutien qu’ils méritent et dont ils ont besoin. »¹⁰. Quelques heures plus tard il réaffirmait et étendait la politique de non-coopération du LAPD (Los Angeles Police Department) avec les autorités fédérales d’immigration ! Cette initiative locale a été complétée par le California Values Act (SB54) ou California « Sanctuary State » Bill, signée par le gouverneur de Californie Jerry Brown le 10 octobre 2017 qui a étendu la non-coopération à toutes les forces de police de l’État californien. En plus de défier politiquement l’administration Trump, ces mesures sont conçues pour que les forces de police, en conservant la confiance des communautés immigrées, puissent continuer à assurer leur sécurité. Dans un communiqué de mars 2017, le LAPD attribuait à la peur engendrée par la nouvelle administration une baisse des signalements pour abus sexuel et violence domestique de respectivement 10 % et 25 % chez la communauté hispanique¹¹.

Cet activisme des juridictions locales donne une géographie très variable aux effets des nouvelles directives fédérales en matière d’immigration. En effet, l’ICE effectue la très grande majorité des arrestations avec l’aide des forces de police locales¹². Les politiques de non-coopération de la ville de Los Angeles expliquent que le nombre d’arrestations effectuées par l’ICE en 2017 n’a augmenté que de 10 % alors que la ville concentre l’une des plus forte population d’immigrés clandestins des États-Unis. À l’inverse, les arrestations ont augmenté de 71 % dans la zone autour de Dallas dans l’État du Texas qui a voté une loi contraignant les forces de polices à coopérer avec l’ICE¹³.

Mais ces politiques de non-coopération ont un effet pervers. En effet, une source anonyme appartenant à l’agence confiait à une équipe de chercheurs du Migration Policy Institute que l’ICE est contrainte de mener des opérations de façon autonome, c’est-à-dire de procéder à des arrestations en pleine rue ou dans les tribunaux plutôt que dans les prisons locales. Ces opérations sont plus coûteuses, plus dangereuses et plus spectaculaires.

Du reste, l’administration Trump a tenté de pousser les juridictions locales à renforcer leur coopération avec les autorités fédérales tout en essayant de punir celles qui s’opposent aux nouvelles directives. Mais le 9 juillet 2018, la Californie a remporté son long bras de fer judiciaire face à l’État fédéral, établissant un précédent qui légitime l’opposition locale face à la politique d’immigration de Donald Trump.

Enfin, l’obstacle le plus important et le plus durable aux politiques d’immigration de l’administration Trump a été le système politique fédéral. Le système judiciaire a réussi à bloquer la mise en œuvre de plusieurs décisions de Donald Trump, en particulier le travel ban – au début de son mandat, le président avait mis en place une interdiction d’entrer sur le territoire des États-Unis pour les ressortissants de plusieurs pays à majorité musulmane. Presque immédiatement, les cours de justice ont émis des injonctions sur les points clés de cette mesure qui violaient la Constitution américaine en favorisant une religion au détriment d’une autre. Il a fallu attendre le 26 juin 2018 pour que la Cour Suprême autorise une version allégée du travel ban, qui émet des restrictions sur les visas des ressortissants de sept pays.

Le shutdown le plus long de l’histoire

Pour réformer les lois sur l’immigration aux États-Unis, Donald Trump a besoin de l’appui des législateurs. Or, cette question est l’un des principaux facteurs de division et de blocage dans un Congrès à majorité républicaine qui a rarement été aussi polarisé. Peu après l’abrogation du DACA, Donald Trump a essayé de conclure un marché avec la minorité démocrate : sauver le DACA et en échange accepter plusieurs propositions du président dont la construction du mur à la frontière. Cette proposition n’a fait que creuser le fossé entre les deux camps et bloquer les discussions sur la réforme de l’immigration, ce qui a notamment conduit à deux arrêts des activités gouvernementales entre octobre 2017 et février 2018.

La stratégie électorale de Donald Trump a eu des effets ambivalents sur le résultat des élections. Les Démocrates ont réussi à regagner la majorité à la Chambre des représentants, notamment grâce à des gains électoraux dans les suburbs (banlieues), où les conservateurs modérés semblent s’être en partie détachés du président et de sa rhétorique anti-immigration. En revanche, cette stratégie lui a permis de renforcer sa base électorale et de conserver des États clés, comme la Floride et l’Ohio, pour sa réélection en 2020. Pour les deux années à venir, le président va devoir composer avec un Congrès divisé où les Démocrates contrôlent la Chambre des Représentants et les Républicains le Sénat.

Or, depuis le 22 décembre l’État fédéral est en situation de shutdown, le plus long de l’histoire des États-Unis¹⁴. Cette paralysie partielle de l’administration résulte de l’incapacité du gouvernement à s’accorder sur le budget qui fixe les dépenses fédérales pour l’année suivante¹⁵. En conséquence une partie des employés et des contractuels travaillant dans l’administration ne sont plus payés depuis cette date¹⁶. Près de 800 000 fonctionnaires ne reçoivent plus leurs salaires, entraînant des dysfonctionnements dans certains secteurs comme le transport aérien. Cette situation inédite est la conséquence directe de l’extrême polarisation qui règne à Washington, Donald Trump a menacé d’utiliser son véto pour bloquer le budget voté par le Congrès. Appuyé par les Représentants républicains, le Président demande au Congrès d’allouer 5,7 milliards de dollars à la construction d’un mur à la frontière. La speaker démocrate de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, a déclaré : « le président ne peut pas maintenir en otage les employés de la fonction publique car il veut un mur inefficace […] et immoral »¹⁷. Le président a quant à lui affirmé être prêt à maintenir le shutdown pendant « des mois voire des années »¹⁸.

Cette crise politique est aussi directement liée à l’évolution des rapports de force partisans au sein du gouvernement. Après la défaite en demi-teinte du Parti républicain lors des élections législatives de mi-mandat, Donald Trump s’est concentré sur ce qu’il sait faire de mieux : galvaniser sa base électorale en nourrissant les représentations anti-immigration et en précipitant le blocage pour mettre en difficulté la nouvelle majorité. Lors d’une visite à McAllen, Texas, le 10 janvier dernier, le président a présenté le mur comme la solution à la « crise » qui touche la frontière des États-Unis alors même qu’on enregistrait en 2017 le plus faible nombre d’appréhensions d’immigrés clandestins à la frontière depuis 1971¹⁹. La question de l’immigration a ainsi été instrumentalisée à des fins de polarisation politique, ce qui a abouti à une situation de blocage institutionnel. Une stratégie qui pourrait s’avérer dangereuse pour la cohésion du parti, qui a perdu sa majorité en partie à cause de la politique anti-immigration de Trump et qui soutient la construction du mur davantage par opposition aux Démocrates que par soutien au président.

Il est difficile de prédire quelle sera l’issue de la crise. Si le président ne revient pas sur ses positions, le Congrès a besoin d’une majorité des deux tiers pour surmonter le véto présidentiel. Cela serait possible si une partie des Républicains se désolidarisait du président mais le moment est mal choisi. Le dernier cycle électoral a montré à ces élus que le pouvoir des Républicains est menacé. De même, il est peu probable que la majorité démocrate satisfasse la demande de Trump. Et rappelons que lors du vote du précédent budget en février 2018, le Congrès, alors dominé par les Républicains, avait refusé d’inclure le financement du mur demandé par le président… En d’autres termes cette crise représente un défi pour les deux partis. Les élus démocrates seront jugés sur leur capacité à mettre fin au shutdown. Les Républicains ont le choix entre faire montre d’unité face à l’avancée démocrate en s’enfermant un peu plus dans la rhétorique anti-immigration d’un président relativement impopulaire (55 % des Américains interrogés par Gallup désapprouvent son travail contre 39 % qui l’approuvent entre le 17 et le 22 décembre 2018)²⁰ et retirer leur soutien au président pour tirer les conclusions de la défaite électorale et négocier une sortie de crise.

Mais surtout, cette première épreuve de force entre la majorité démocrate et le président laisse penser que Donald Trump aura beaucoup de difficultés à réformer en profondeur les lois sur l’immigration. Néanmoins, un Congrès très divisé en première partie de mandat n’a pas empêché Trump d’arriver à ses fins en jouant sur l’application de lois existantes. Sans compter qu’aucun président dans l’histoire récente des États-Unis n’a été aussi déterminé à réduire l’immigration non seulement illégale mais aussi légale.