Le quartier informel formalisé en Amérique latine

La victoire de Jair Bolsonaro au Brésil invite à réfléchir sur les représentations associées aux quartiers informels en Amérique latine. Alors que le nouveau président brésilien avait considéré les favelas comme des refuges de bandits lors de la campagne, Felipe Bosch nous rappelle que ces espaces sont, depuis une trentaine d’années, l’objet de politiques publiques qui reconnaissent et, dans certains cas, revendiquent leur existence. Cela s’explique par une évolution dans les représentations qui leur sont associées.

L’élection présidentielle au Brésil nous invite à réfléchir sur la place des favelas et des quartiers informels dans l’imaginaire collectif latino-américain. Des 147 millions d’électeurs brésiliens qui ont été appelés aux urnes le 28 octobre, sept millions étaient issus de ces espaces. Selon le journal O Globo, Jair Bolsonaro avait proposé de “mitrailler” ces espaces, qui seraient soumis à la violence de bandits. De l’autre côté, le candidat du Parti des travailleurs considérait qu’il fallait “offrir des livres […] et non pas des armes” aux favelados. Les discussions et propositions tenues par rapport aux favelas lors des élections brésiliennes ont mis en évidence l’encore très présente conception des quartiers informels comme des territoires de violence. Pourtant, la confirmation du Sénat de l’Argentine, grand pays voisin du Brésil, le 10 octobre dernier, d’un projet de loi régularisant les plus de 4300 bidonvilles –ou villas miserias– de l’ensemble du pays est un exemple de l’évolution des représentations associées à ces espaces dans la région.
Alors que la formalisation de ces espaces, par l’octroi des titres de propriété et par la construction d’infrastructures de service (égouts, eau potable et pavage des rues), est revendiquée et mise en place depuis une trentaine d’années dans certaines villes de l’Amérique latine, l’adoption argentine du projet de loi constitue une nouveauté pour la région, notamment du fait de l’échelle à laquelle cette solution est proposée. Lancé en 1995 par la préfecture de Rio de Janeiro, le programme Favela-Bairro, financé par la Banque Interaméricaine de Développement, représentait jusqu’à maintenant un cas d’école d’action réussie à l’échelle locale. En Argentine, la revendication de la formalisation des quartiers informels à l’échelle nationale constitue une nouvelle étape dans la perception des enjeux politiques liés à ces espaces.

Avec un taux d’urbanisation de 80 %, l’Amérique latine est aujourd’hui la région la plus urbanisée au monde. Cependant, une grande majorité des urbains latino-américains pratique une « citadinité sans ville » ¹ : d’après ONU-Habitat, 113 millions d’individus habitent dans des quartiers informels en 2014. Ainsi, un urbain sur quatre n’a pas accès aux services qui définissent la ville et n’est pas propriétaire de son logement, très souvent auto-construit et précaire, aussi bien en termes physiques que légaux. Alors que la majorité des bidonvilles se localise dans les périphéries des très grandes métropoles latino-américaines, les bidonvilles les plus ancrés dans les représentations collectives sont ceux qui se situent à proximité des centres-villes. Leur médiatisation s’explique par la large diffusion d’images où s’opposent les bidonvilles et l’architecture des zones résidentielles et des quartiers d’affaires. La favela Rocinha à Rio de Janeiro (Brésil) ou la villa 31 à Buenos Aires (Argentine), avec des populations de 70.000 et 40.000 habitants respectivement, demeurent les bidonvilles latino-américains les plus célèbres dont les images alimentent un imaginaire collectif du bidonville latino-américain.

L’informalité urbaine est un enjeu dans la région depuis le début du XXème siècle. Or, c’est surtout à partir des années 1970 et 1980 que les bidonvilles traditionnels deviennent ce que Mike Davis, historien américain, considère comme des « mégabidonvilles ». À l’exode rural historiquement mal maîtrisé, s’ajoute une réduction des ressources financières comme conséquence des plans d’ajustements structurels imposés par le FMI et la Banque Mondiale. De plus, le retour de la démocratie dans nombreux pays de la région ayant été traversés par des dictatures (Chili, Argentine, Nicaragua) est à l’origine d’un vide institutionnel et d’une absence de politiques publiques, qui favorisent l’appropriation et l’aménagement illégaux des terrains. La part d’urbains habitant dans des favelas au Brésil, par exemple, a augmenté de 1,2 % à 19,8 % entre 1973 et 1993 ².
Cette explosion de l’urbain informel lors de la période de démocratisation de la région s’est accompagnée d’un changement dans les stratégies politiques développées par les gouvernements pour aborder la question des quartiers informels. Jusqu’aux années 1990, la relocalisation des habitants de ces espaces était envisagée : d’abord vers des grands complexes d’habitation construits par l’État, ensuite vers des lotissements viabilisés. En Argentine, un programme d’éradication des bidonvilles (Plan de erradicación de Villas de Emergencia) est mis en place en 1967 suite à la sanction d’une loi par le gouvernement de facto du général Juan Carlos Onganía. Or, si cinquante ans plus tard, ce même pays adopte un projet de loi qui, comme nous l’avons vu, cherche à améliorer les conditions de vie des habitants des bidonvilles par une transformation in situ de ceux-ci, c’est avant tout parce que la représentation que l’on se fait d’eux a évoluée.

Un changement de paradigme : des sciences sociales aux politiques publiques urbaines

Historiquement représentés comme des espaces d’illégalité, de violence et de pauvreté, les quartiers informels sont aujourd’hui revendiqués, au moins en Amérique latine, comme des territoires à fort potentiel par les organismes internationaux, les décideurs publics nationaux et locaux ainsi que les principaux bureaux d’architecture et d’urbanisme. Le bureau danois Gehl, consulté dans nombreux projets urbains par les gouvernements locaux de la région, considère par exemple que la villa 31, « est un des quartiers les plus intéressants, riches et vibrants de la ville […] et ses habitants ont réussi à construire un endroit avec des qualités qu’il faut préserver  ». Si les conséquences de cette nouvelle représentation ne sont visibles que depuis quelques années – les habitants des bidonvilles des principales métropoles sont de plus en plus touchés par des projets d’amélioration in situ–, les sciences sociales véhiculent une telle vision du quartier informel depuis au moins une cinquantaine d’années.

Déjà, en 1970, le sociologue catalan Manuel Castells mettait en cause la représentation des quartiers informels comme espaces de marginalité : aussi bien à Caracas qu’à Santiago de Chile, un nombre important d’ouvriers et de petits fonctionnaires habitent dans les bidonvilles de ces deux capitales latino-américaines. Dans un contexte de périurbanisation, qui se traduit par l’émergence de quartiers fermés dans les métropoles latino-américaines, d’autres auteurs vont encore plus loin en considérant, que, dans les quartiers informels, « une certaine idée de la ville résiste ou, mieux, émerge » ³. En effet, ceux-ci deviennent des espaces dans lesquels la convivialité, la solidarité et donc la ville en tant que lieu d’échange persistent, à différence de la “ville générique” ⁴ qui est, quant à elle, dominée par les autoroutes, les voies ferrées et les canaux hertziens. Les habitants des quartiers informels, qui vivent au sein de territoires exigus et surpeuplés, transforment les espaces communs en véritables lieux publics, culturels, sociaux et politiques.

Au-delà de la prépondérance de rues piétonnes ou la participation des habitants dans les nombreuses associations de voisins, d’autres traits des bidonvilles permettent de les considérer, dans une certaine mesure, comme des espaces à caractère durable ⁵. Les quartiers informels sont souvent caractérisés par des densités très élevées et par une mixité fonctionnelle des immeubles : les rez-de-chaussées sont occupés par des établissements commerciaux informels entretenus par les familles qui y résident. Constatés et analysés par des sociologues, anthropologues et urbanistes depuis une cinquantaine d’années, ces divers traits des bidonvilles sont aujourd’hui diffusés et médiatisés par des décideurs publics à toutes les échelles, aussi bien au niveau local ou national qu’international.

Un nouveau modèle urbain latino-américain incarné par Medellin : la diffusion des projets de régularisation des bidonvilles dans l’ensemble de la région

Alors que la diffusion de la “positivité” des quartiers informels parmi les décideurs publics explique l’évolution des discours de la politique publique urbaine à l’égard de ces espaces en Amérique latine, la reconnaissance à l’international du Programa de mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED) à Medellin (Colombie) comme une expérience réussie de gestion urbaine contribue à accélérer ce changement de paradigme.

Un glissement de terrain en 1987, à l’origine de 500 morts dans la commune 9 de Villa Hermosa, a donné lieu à un intense débat par rapport aux politiques publiques adressées aux quartiers informels. C’est dans ce contexte que le PRIMED est lancé en 1993 à Medellín. Or, il faut attendre jusqu’à 2004 pour observer des véritables transformations structurelles. Se distinguent notamment la construction en 2007 du parc-bibliothèque Espagne, sous l’administration du maire Sergio Fajardo (2004-2007), et la construction du Metrocable, “conçue comme un projet de mobilité et d’articulation au Système métropolitain de transport des secteurs informels” ⁶.

Ces différentes actions sont l’expression d’un “urbanisme social”, approche qui permet à la ville colombienne d’attirer l’attention d’organismes internationaux et bailleurs de fonds. Séduit par “l’originalité de l’approche de Medellín [qui] a consisté à définir un plan de développement qui cible en priorité les quartiers les plus pauvres pour y mener une politique volontaire et simultanée d’investissements massifs dans tous les secteurs, afin de créer un bouleversement des quartiers, des conditions de vie et donc des mentalités”, l’Agence Française de Développement (AFD) accompagne la Mairie de Medellín dès 2010 dans ses projets d’urbanisme. Elle finance notamment le volet transport des projets urbains intégraux qui touchent les quartiers périphériques informels. Alors que l’Agence finance la Mairie à hauteur de 250 millions de dollars pour l’ensemble des projets, sur le plan théorique, l’AFD voit dans les actions de l’urbanisme social des pratiques diffusables en Europe.

Lors du colloque “La ville durable, moteur de transformation sociale en Europe, Amérique latine et Caraïbes” organisé le 30 et le 31 mai 2018 par l’Institut des Amériques (IdA), la Fondation Union Européenne-Amérique latine et Caraïbes (EU-LAC) et l’AFD, Olivier Gilbert, expert sur les questions de développement durable et de responsabilité sociale des entreprises et des collectivités locales, considère, par rapport aux questions des migrations et de l’apparition de nouveaux bidonvilles en Europe, qu’il y a “des solutions au Sud qui sont utiles dans le Nord, qui n’est pas du tout formé pour ces problématiques”.

À différence du programme Favela-Bairro lancé en 1995 à Rio de Janeiro, métropole latino-américaine occupant une place privilégiée sur la scène internationale, le PRIMED permet à Medellín de devenir un des principaux laboratoires d’un nouveau modèle de ville latino-américaine, à la lumière de Curitiba (Brésil) et sa Rede Integrada de Transporte, premier réseau de bus en site propre du monde créé en 1974. La restauration de l’image des villes qu’engendre la nouvelle caractérisation des bidonvilles par les politiques publiques est telle que, par exemple, une “marque Medellín” se développe et que la candidature de la ville colombienne à l’organisation des Jeux Olympiques de la Jeunesse 2018 n’a obtenu que 10 voix de moins que celle de Buenos Aires (Argentine), une des trois principales métropoles d’Amérique latine, avec Sao Paulo (Brésil) et Ciudad de México. Le succès de ce marketing urbain se traduit par l’obtention en 2016 du prix Lee Kuan Yew World City Prize, le “prix Nobel des villes”, qui avait été attribué auparavant à New York et à Bilbao, un autre exemple de ville reconnue pour sa stratégie urbaine innovante : touchée par des difficultés économiques dans les années 1980, la création du musée Guggenheim a permis à la ville basque de se redynamiser.

De même que l’“effet Bilbao” est un objectif recherché dans d’autres villes européennes telles que Lens ou Metz avec les branches du Louvre et du centre Pompidou – de manière plus ou moins réussie -, les principales métropoles latino-américaines se font l’écho du “miracle de Medellín” et adoptent les pratiques de l’urbanisme social. Le cas le plus frappant est celui de la villa 31 à Buenos Aires. Outre l’octroi des titres de propriété, la construction d’infrastructures de services liés à l’eau, à l’assainissement et à l’amélioration de l’habitat dégradé, le projet d’urbanización lancé en 2016 par la mairie conçoit l’aménagement d’une autoroute en parc linéaire suspendu, la mise en place d’une ligne de bus en site propre reliant le nouveau quartier formalisé au centre-ville et la délocalisation du Ministère de l’éducation et de l’innovation de la ville ainsi que l’installation d’un marché gastronomique à l’intérieur du bidonville.

Au-delà de son soutien financier, à hauteur de 100 millions de dollars, la Banque Interaméricaine de Développement (BID) participe symboliquement à l’intégration urbaine de la villa 31 : elle compte construire son bureau régional pour le Cône Sud sous la forme d’un pont-parc habité permettant de relier le bidonville au quartier résidentiel de La Recoleta, aujourd’hui séparés par les infrastructures du réseau ferroviaire. La conception du projet est entre les mains d’Alejandro Aravena, architecte chilien, lauréat du Pritzker architecture prize en 2016 et dont la reconnaissance à l’international s’explique notamment par son projet de logements sociaux sous forme de “demi-maisons” au quartier de la Quinta Montroy à Iquique (Chili) en 2004. Aujourd’hui reconnu au-delà des milieux de l’architecture, Aravena est un exposant des solutions urbaines qui, nées en Amérique latine, s’exportent vers le reste du monde : il est d’ailleurs en charge de la conférence inaugurale du colloque déjà cité organisé en mai par l’AFD, entre autres.

Victoires et déboires du quartier informel formalisé

Le slogan de l’architecte chilien, faire “plus avec moins”, est néanmoins largement dénoncé : il serait à l’origine d’une transformation du logement social en champ d’action humanitaire ⁷. De la même façon, le modèle d’urbanisme social qui se diffuse dans l’ensemble de l’Amérique latine et qui se traduit par divers projets d’amélioration in situ des quartiers informels n’est pas exempté de ce type de critiques. La contrepartie de ces politiques d’aménagement ciblées serait l’abandon des politiques sociales universalistes (9)⁸, notamment celles concernant l’éducation et la santé publique. Les projets d’intégration urbaine se traduisent très souvent uniquement par l’inauguration de quelques équipements urbains : bibliothèques, bâtiments publics ou encore musées. En 2005, la municipalité de Rio de Janeiro inaugurait un musée à ciel ouvert dans la favela Morro da Providência, sous l’impulsion de la BID à travers le programme Favela-Bairro.

Cette dernière action s’inscrit dans un contexte de développement du slum tourism dans les favelas cariocas. L’intégration urbaine contribue donc à la dynamisation ou, au moins, à la diversification d’une des principales activités économiques de la ville de Rio de Janeiro : le tourisme. Dans un contexte de concurrence accrue entre métropoles, ces politiques d’aménagement in situ rendent les villes plus attractives et compétitives. Alors que la ville libérale se traduit par une montée de la logique d’entreprise comme principal mode de gouvernance ⁹, l’intégration urbaine des bidonvilles latino-américains se consolide comme un outil de marketing social qui aurait permis à Medellín de devenir une “référence de ville d’investissements dans le contexte latino-américain”, comme le souligne l’ancien maire de la ville colombienne, Alonso Salazar (2008-2011), dont les politiques liées aux quartiers informels se sont inscrites dans la continuité de celles de l’administration de Sergio Fajardo.

Cela est d’autant plus vrai que les principaux quartiers informels dont l’intégration urbaine est revendiquée comme nécessaire par les décideurs publics sont généralement ceux qui se situent à proximité des centres historiques ou d’affaires des métropoles latino-américaines. Par exemple, la favela Morro da Providência se situe à proximité du quartier historique de Gamboa, là où la zone portuaire de la ville, touchée quant à elle par une opération de renouvellement – Operaçao Urbana Porto Maravilha -, se localise. De nombreuses questions se posent à l’égard de l’évolution future de ces espaces, une fois ces opérations achevées, notamment dans un contexte de raréfaction de terrains disponibles aux centres-villes.

En particulier, l’introduction des quartiers populaires au marché immobilier formel représente un des principaux enjeux sur le moyen et long terme : la hausse des prix peut se traduire par l’expulsion des populations. Le marché gastronomique dont la construction est en train d’être réalisée à l’intérieur de la villa 31 aurait vocation à devenir “La Boquería de Buenos Aires”, marché touristique situé dans le quartier du Raval à Barcelone. Le maire de la ville, Horacio Rodríguez Larreta (2015-2019) avait déjà annoncé lors d’une visite à Londres qu’il était “en train de regarder l’exemple du Borough Market pour développer quelque chose de similaire”. Pour rappel, ce marché est considéré un “symbole de la gentrification” de la capitale britannique.

Alors que le nom du marché peut être choisi par les habitants de la ville de Buenos Aires à travers une plateforme digitale, les résidents de la villa 31 dénoncent la volonté de la mairie de proposer le changement d’une loi, votée en 2009, qui rendait obligatoire la participation des habitants dans le projet d’amélioration in situ. Des associations de voisins, en comblant l’absence de l’État, se sont historiquement érigées en principaux acteurs de la gouvernance des espaces d’habitat informel. Or, dans d’autres cas, comme signalé par le député argentin Fabio Quetglas lors du débat au Congrès, “le pouvoir sur le territoire se dispute […] entre des personnages obscurs qui profitent de la nécessité et de l’opacité que ces quartiers leur offrent”. Il s’agit donc d’une représentation du quartier informel beaucoup plus alarmante qui verrait dans les projets d’intégration urbaine une façon d’éviter la transformation des bidonvilles en des “volcans prêts à exploser” ¹⁰.

Cependant, si la revendication de la positivité du quartier informel ne serait finalement qu’un simple instrument pour les décideurs publics, cela constitue un pas en avant dans la lutte contre la stigmatisation et la discrimination des habitants des bidonvilles. Ceux-ci sont de plus en plus présentés comme de véritables citoyens – des étudiants, des travailleurs au même titre que ceux de la ville formelle – qui ont, eux aussi, un “droit à la ville”. Il ne faut pas non plus omettre que les projets d’amélioration in situ ont un véritable impact positif dans les conditions de vie de ces habitants. La régularisation des titres de propriété se traduit, par exemple, par une hausse de l’investissement dans l’éducation des enfants ¹¹. Malgré les différents obstacles à la formalisation des quartiers informels, les villes d’Amérique latine constituent les principaux laboratoires des politiques publiques concernant la gestion et l’intégration des quartiers informels en faisant face aux différents enjeux urbains. C’est sans aucun doute un pas en avant.

Repenser les nouvelles représentations associées aux quartiers informels après les élections brésiliennes

Malgré l’évolution des représentations associées aux quartiers informels, qui s’est traduite par un changement de paradigme dans les politiques publiques urbaines spécifiques à ces espaces,  la violence structure encore une bonne partie de la vie quotidienne des habitants de ces espaces. Au Brésil, certaines favelas ont voté majoritairement pour Jair Bolsonaro. Présenté comme une contradiction par certains médias européens, ce vote peut s’expliquer par la montée des violences, liées au narcotrafic, vécues par les favelados. Dans un tel contexte, c’est avant tout le besoin de sécurité – plutôt que la demande de services urbains ou le développement de liens sociaux extrêmement forts – qui structure l’expérience des habitants des quartiers informels ¹². Ainsi, Bolsonaro serait perçu comme le seul capable d’éradiquer la drogue et le trafic.
Les nouvelles représentations associées à ces espaces se sont traduites avant tout par la reconnaissance de leur légalité et la construction d’infrastructures de services. Pourtant, les élections brésiliennes constituent un signal d’alerte pour les décideurs publics latino-américains : une revendication très poussée de la positivité du quartier informel risque de se traduire par une idéalisation des réalités vécues dans ces espaces.