En Argentine, un programme fiscal limité pour atténuer la crise sanitaire

Buenos Aires. La pandémie actuelle est sans aucun doute l’un de ces événements inattendus qui entraînent des réactions dynamiques de la part des différents États pour lisser non seulement la courbe de contagion mais aussi l’impact de la récession sur le bien-être de la population, en particulier pour les plus vulnérables. Cette note cherche à mettre en contexte la dimension actuelle des principaux programmes sociaux non contributifs, à examiner leur impact fiscal et leur viabilité.

La situation actuelle

Au cours des derniers mois, d’importants programmes de protection sociale ont été ajoutés à l’Asignación Universal por Hijo (AUH, allocation universelle pour enfant) existante, en particulier le programme Tarjeta Alimentar (carte alimentaire) depuis le début de l’année, et l’Ingreso Familiar de Emergencia (IFE, allocation familiale d’urgence), du fait de la crise provoquée par la COVID-19. Le premier consiste en une allocation pour un sous-ensemble de la population couverte par l’AUH (1,5 million d’Argentins), de 4 000 AR$ par mois (50 euros au taux de change officiel) pour les ménages avec un enfant et de 6 000 AR$ (75 euros) pour ceux qui en ont plus d’un ¹. Pour sa part, l’IFE consiste en un transfert de 10 000 AR$ pour les chômeurs, les informels, les travailleurs sociaux et ceux des catégories A et B, les employés de maison privés et les autres personnes non enregistrées. Le programme a touché près de 8 millions de bénéficiaires et a été mis en œuvre à deux reprises jusqu’à présent (avril et juin) avec de sérieux problèmes de sélection ². Une troisième phase a déjà été annoncée, bien que les détails de sa nouvelle mise en œuvre ne soient pas encore connus.

La figure 1 tente de replacer ces programmes dans leur contexte historique, en permettant leur comparaison avec d’autres programmes de transferts monétaires pour les ménages les plus vulnérables ³. Le graphique intègre l’évolution de l’AUH (bulles vertes) et, plus loin dans le temps, le Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados (PJJHD) et le Plan Familias para la Inclusión Social (bulles bleues et bleues ciel, respectivement), en plus des programmes actuels. Chaque bulle représente la situation moyenne pour chaque année. La position de la bulle par rapport à sa « hauteur » indique la couverture verticale, c’est-à-dire le niveau de prestation correspondant à une famille avec deux enfants de moins de 18 ans (mesuré en pesos 2020 constants). En revanche, la taille des bulles indique leur portée horizontale, c’est-à-dire le nombre de personnes titulaires de ladite prestation. À noter que l’IFE n’est pour l’instant pas une prestation mensuelle automatique, comme c’est ou c’était le cas des autres. De plus, pour simplifier l’illustration, on suppose que les titulaires de l’IFE vivent dans des ménages où il n’y a qu’un seul titulaire du programme, c’est-à-dire que le graphique sous-estime la couverture verticale que les ménages reçoivent en moyenne.

Compte tenu de ce qui a été dit jusqu’à présent, le tableau actuel permet de faire quelques commentaires préliminaires. Premièrement, que cette crise se traduit par un élargissement important de la couverture horizontale et verticale de la protection sociale. Deuxièmement, que l’impact budgétaire, dans le contexte de la crise, est déjà très important et met en danger sa durabilité.

Portée, contexte et coût fiscal des programmes actuels par rapport au passé

Comme indiqué précédemment, la couverture de la protection sociale a été élargie et contraste avec la situation lors la sortie de la crise de convertibilité. Alors qu’en 2002/2003, sous le PJJHD, 5 % de la population était bénéficiaire de cette prestation, aujourd’hui, près de 17 % de la population a bénéficié des deux versements de l’IFE. De plus, les trois grands programmes actuels ont un degré élevé de chevauchement et, en principe, 1,5 million de titulaires sont éligibles pour recevoir les trois transferts. Autrement dit, environ 2,3 millions de détenteurs de l’IFE sont des bénéficiaires de l’AUH, dont 1,5 million sont à leur tour éligibles pour recevoir la carte alimentaire. Et, dans tous les cas, les ressources allouées atteignent des populations plus larges.

D’autre part, en termes de couverture verticale (montant des prestations), une expansion est également observée par rapport aux expériences antérieures. Même si on mensualisait la valeur de l’IFE (il a été accordé 2 des 3 mois d’isolement social préventif obligatoire), elle serait similaire à ce qu’une famille de deux enfants reçoit à travers l’AUH et au montant initial reçu par les bénéficiaires du Plan Jefes en 2002/2003. Cependant, les problèmes de sélection qui ont été évoqués précédemment peuvent conduire le même ménage à avoir plus d’un bénéficiaire IFE (bien que la réglementation ne le prévoie pas) et le chevauchement entre les programmes lui-même rend la couverture verticale des ménages encore plus importante.

L’impact budgétaire de ce programme (relativement modéré lorsqu’on le compare avec d’autres de la région ou du monde) est significatif compte tenu du contexte macro-budgétaire. Encore une fois, la comparaison éclaire :

• En 2002/2003, le Plan Jefes représentait 0,07 % du PIB chaque mois, soit 1 % du PIB par an, alors que le gouvernement national entrant en 2003 bénéficiait  d’un excédent primaire proche de 1 % du PIB (qui atteindrait en plus + 2,3 % fin 2003) (voir figure 2).
• Aujourd’hui, la carte alimentaire et l’IFE ont un coût mensuel estimé à 0,3 % du PIB, soit 1,8 % du PIB par an ⁴ alors que l’État a eu un déficit primaire annuel de 1 % du PIB en mars, qui a atteint 3 % en mai, et qu’on attend que celui-ci augmente à pas moins de 5/6 % du PIB pour l’ensemble de 2020 ⁵.

Les données fiscales commencent déjà à refléter ce qui a été signalé antérieurement. Par exemple, si on compare la structure des dépenses primaires réelles en mai 2020 à celle des années précédentes, on observe une augmentation notable de 35 % (annuelle) (graphique 3), dont 60 % s’explique par l’ensemble des programmes non contributifs, qui comprend également le Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y Producción (ATP, Programme d’Assistance d’Urgence au Travail et à la Production) ⁶. Les 40 % restants correspondent à l’augmentation des subventions énergétiques comme conséquence du gel des tarifs depuis avril 2019 (50 %) et l’augmentation des transferts aux provinces pour atténuer la crise (50 %).

Conclusions

Il y a un consensus sur le fait que cette crise arrive dans le pays alors qu’il a un réseau de protection sociale plus large que par le passé, bien que d’importantes difficultés institutionnelles persistent (notamment par rapport aux tâches administratives pour déterminer l’admissibilité aux nouveaux programmes). Cependant, la détérioration du tissu social et économique est un processus cumulatif et cette urgence survient après une décennie de stagnation qui rend le problème beaucoup plus complexe et difficile.

Il est important de signaler qu’il existe des raisons pour se préoccuper quant au financement futur et la durabilité de ces programmes. D’abord, la marge de manœuvre pour augmenter (et même maintenir) la pression fiscale est très limitée. L’Argentine ne peut pas recourir à une fiscalité d’urgence extraordinaire comme elle l’a fait lors des crises précédentes : les instruments fiscaux introduits lors de la crise du début du siècle ont été maintenus lors du boom qui lui a suivi et étaient déjà présents avant cette crise. Deuxièmement, le financement volontaire de la dette est pratiquement nul aujourd’hui, alors qu’il n’y a toujours pas d’accord programmatique avec le FMI. Enfin, le financement monétaire semble être la seule source disponible de financement supplémentaire aujourd’hui, mais, étant donné l’ampleur des besoins, il est difficile de penser qu’il puisse se maintenir dans le temps sans générer de graves déséquilibres macroéconomiques (notamment dans un contexte d’inflation relativement élevée, bien que « réprimée » – gel des prix des services, des retraites, du taux de change -, et un écart du taux de change très élevé).

Ainsi, le maintien de ces programmes dans leurs états actuels (ou dans version plus simplifiée de ceux-ci) dans le temps (ce qui semble absolument nécessaire compte tenu de la gravité de la situation actuelle et des perspectives de reprise future) dépendra, entre autres, de la capacité du gouvernement à obtenir plus de financements sans altérer la délicate situation macroéconomique. Pour cette raison, bien que ce soit une condition nécessaire et non suffisante, la résolution rapide de la négociation de la dette devient de plus en plus importante pour essayer de normaliser l’accès au financement et d’atténuer l’impact de la crise.