Coronavirus : la fausse crise du fédéralisme

Washington, DC. « Exécuté localement, géré par l’État, soutenu par le gouvernement fédéral. »

C’est le mantra de la réponse des États-Unis à l’aspect santé publique de la crise du coronavirus, que le vice-président Mike Pence nous livre régulièrement et sur un ton sobre depuis qu’il a pris la tête de la lutte pour contenir la pandémie sur le sol américain ¹. Adapté au mélange particulier de fédéralisme décentralisé des États-Unis et conforme à la répartition traditionnelle des responsabilités au sein de la nation, ce modèle a néanmoins subi le feu nourri de sévères critiques d’une partie des médias et de l’opinion politique américaine au cours des derniers mois. ² 

Un chroniqueur régulier de The Nation, le plus ancien magazine politique progressiste d’Amérique, est récemment allé jusqu’à dénigrer le fédéralisme en le qualifiant de « saisie désespérée du récit exceptionnaliste habituel », une « hypothèse naïve […] » qui « a empêché ce pays de mettre en place une réponse opportune et efficace » ³. Ces dénigrements généraux du fédéralisme sont surtout remarquables pour ce qu’ils ne reconnaissent pas : les succès évidents de la réponse fédéraliste à la pandémie en cours en Allemagne, et la possibilité que les déficiences de la réponse américaine au coronavirus soient davantage dues à un dysfonctionnement politique qu’à une faille fondamentale des dispositifs fédéraux eux-mêmes.

Parmi les dix pays les plus touchés par le coronavirus dans le monde, l’Allemagne a de loin le plus faible ratio de décès par rapport aux cas observés au moment de la rédaction du présent document, soit 4,4 % (contre 6 % aux États-Unis, 11,8 % en Espagne et 16,4 % en Belgique) ⁴. Les facteurs à l’origine de ce succès sont peut-être nombreux, mais l’un d’entre eux est l’arrangement constitutionnel fédéral allemand. Au sein de cette structure, les États (et non le gouvernement central) ont le pouvoir exclusif de légiférer sur les questions de sécurité publique, y compris la présente pandémie. ⁵

Le gouvernement fédéral est principalement habilité à jouer un rôle de soutien et de coordination, avec peu d’autorité pour commander directement les gouvernements des États et les autorités locales, sauf si des mesures constitutionnelles vraiment exceptionnelles – qui n’ont pas été prises – sont imposées. Au lieu de cela, les États ont été autorisés à tracer leur propre voie d’action dans une large mesure, bénéficiant d’un partage d’informations et de conseils vigoureux de la part de Berlin, mais responsables en dernier ressort du calendrier et de la gravité des fermetures d’écoles et d’entreprises et des mesures de distanciation sociale. De même, les États ont largement pris sur eux d’identifier et de distribuer les équipements de protection individuelle (EPI) nécessaires et d’équiper les établissements de santé en conséquence, Berlin se tenant prêt à fournir une aide financière ou à réorienter d’autres ressources si nécessaire. Et au niveau local, ce schéma se répète, les municipalités exerçant un degré élevé d’autonomie avec l’assurance que leur État leur apportera son soutien si nécessaire. 

Prenons par exemple la ville de Heidelberg, dans le district administratif du Rhin-Neckar, dans le Land de Bade-Wurtemberg. Le 27 février, le premier cas local de COVID-19 a été confirmé lorsqu’un skieur récemment revenu de vacances a été testé positif au virus. Le jour suivant, l’autorité sanitaire du district a pris des mesures pour restructurer les fonctions de santé locales, en déplaçant le personnel de plusieurs services de santé (par exemple, dentisterie et pédiatrie) pour qu’il se forme à l’analyse des tests de dépistage du coronavirus ou qu’il participe aux centres d’appel d’information publique locaux. L’autorité a également demandé le soutien en personnel de l’université de Heidelberg et du gouvernement local, qui ont tous deux rapidement identifié et mis à disposition des centaines de membres du personnel pour les tests et les efforts d’information du public. Le gouvernement du Rhin-Neckar, à son tour, a assuré à l’autorité sanitaire du district qu’il obtiendrait tout le soutien financier dont il avait besoin pour mettre en œuvre une stratégie de dépistage à grande échelle et de recherche des contacts. Cette orientation stratégique avait été donnée par l’Institut Robert Koch (l’agence fédérale allemande pour les maladies infectieuses) et approuvée par le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg ⁶. Il a été possible de mettre en œuvre une telle stratégie parce que les laboratoires allemands avaient utilisé les données fournies par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour produire un test COVID-19 viable à la mi-janvier, et avaient déjà produit des centaines de milliers de tests au moment où le Rhin-Neckar s’est retrouvé dans le besoin ⁷.

Bien sûr, tout n’est pas rose quand il s’agit de la réponse de l’Allemagne aux coronavirus. Les gouvernements des États et les collectivités locales n’ont pas tous réagi aussi rapidement ni aussi volontiers au début de la pandémie ; les protestations contre les mesures de confinement se multiplient dans les grandes villes allemandes ⁸ ; et plusieurs États ont déjà dû « tirer sur le frein d’urgence » pour inverser l’assouplissement des restrictions dans certains districts administratifs, le nombre d’infections ayant rapidement augmenté avec la reprise des activités ⁹. Mais en général, l’impression, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur ¹⁰ de l’Allemagne, est que la réponse du pays au coronavirus semble relativement harmonieuse et efficace, les gouvernements fédéral, étatique et local travaillant ensemble pour créer un mélange de connaissance du terrain, de gestion intelligente et de puissance de feu financière qui semble représenter le meilleur scénario pour la gestion fédéraliste des catastrophes. 

Malheureusement, il ne peut en être de même aux États-Unis. Si les relations constitutionnelles entre les gouvernements locaux, étatiques et fédéraux aux États-Unis sont bien comparables à celles de l’Allemagne, et l’Amérique a l’habitude d’unir ces forces pour obtenir des succès remarquables, toutefois la réponse américaine à la pandémie est apparue, en comparaison à celle de l’Allemagne, désorganisée et irrégulière. 

Plusieurs facteurs différents y contribuent. Tout d’abord, une cascade d’échecs précoces (et tout à fait évitables) de l’Autorité fédérale des aliments et des médicaments a entraîné des retards de plusieurs semaines dans l’approbation d’un test COVID-19 viable, à tel point qu’au 28 février, le seul test COVID-19 approuvé aux États-Unis était celui créé par les Centers for Disease Control pour un usage interne – il n’avait pas encore été fourni aux hôpitaux. Pour rappel, le 28 février est le jour où la ville de Heidelberg et l’autorité sanitaire du Rhin-Neckar ont lancé leur programme agressif de test et de recherche des contacts, avec le soutien enthousiaste et les conseils stratégiques cohérents de l’État et du gouvernement fédéral. 

Mis à part la débâcle des premiers tests, les autorités de l’État et les autorités locales ont constamment reçu des opinions et des conseils divergents sur la réponse au coronavirus de la part de divers secteurs du gouvernement fédéral, en commençant par le directeur général et en passant par le Bureau du chirurgien général, le Département de la santé et des services sociaux, la Food and Drug Administration et d’autres. Les médias nationaux ont ajouté à la confusion, ayant immédiatement saisi la pandémie comme un autre moyen de condamner le président Trump ou de louer son leadership, ce qui a à son tour créé des incitations politiques pour que les gouverneurs des États et les fonctionnaires locaux s’alignent ou s’opposent à la réponse fédérale à la pandémie en fonction de leur propre affiliation politique. ¹¹

Ces incitations existent en raison de la générosité excessive de la politique américaine au XXIe siècle, qui devenait la norme avant même l’élection de Donald Trump. Comme beaucoup l’ont fait remarquer, la nature de plus en plus performante et individualiste ¹² de la politique américaine – elle-même sans doute le produit d’un populisme croissant et de mesures de transparence trop zélées – a enseigné aux élus à gouverner par contraste. Qu’il s’agisse du contraste avec un prédécesseur, comme dans le cas de Barack Obama et Donald Trump ; du contraste avec un rival institutionnel, comme avec la présidente de la Chambre Nancy Pelosi et le leader de la majorité au Sénat Mitch McConnell ; ou même du contraste entre les différents niveaux de la structure fédérale, comme on peut le voir dans la relation publiquement toxique entre le gouverneur de New York Andrew Cuomo et le président. ¹³

Pris ensemble, ces facteurs semblent avoir fortement miné la capacité de la structure fédérale américaine à lutter efficacement contre le coronavirus. Le problème n’est pas que l’Amérique ait une telle structure fédérale, comme certains le voudraient. Comme on peut le voir en Allemagne, le fédéralisme peut en fait être une excellente solution, et il n’y a rien de si unique ou de si mystérieux dans l’approche fédérale allemande que les États-Unis n’auraient pas pu faire quelque chose de similaire. Non, le problème est que les autorités publiques à tous les niveaux ne disposent pas du tissu conjonctif de confiance, de respect et d’assurance qui rend le fédéralisme viable, et qu’elles ont actuellement peu d’incitations politiques pour reconstruire cette confiance. Malheureusement, la résolution de ce problème pourrait bien être un défi plus important encore que celle du COVID-19.