Comment les droits de douane ont aidé à construire la Chine moderne

Pékin. À partir de la première guerre de l’opium (1839-42), la dynastie Qing a perdu au XIXe siècle une série de guerres au profit de puissances étrangères. Au lendemain de la défaite, elle a signé plusieurs « traités inégaux » qui accordaient de nombreux privilèges aux puissances étrangères et un accès sans entrave au marché chinois. Les principales caractéristiques de ces traités étaient l’ouverture des ports au commerce, la création de concessions étrangères et l’octroi de l’extraterritorialité – c’est-à-dire l’immunité des étrangers contre les lois chinoises. Ces traités n’ont pas été complètement abrogés avant 1943 et en sont venus à symboliser « l’humiliation nationale « .

Mais une autre caractéristique clé des traités était la perte de l’autonomie tarifaire. La Chine était tenue de maintenir les droits de douane sur la plupart des marchandises étrangères à un taux fixe peu élevé. Sauf pour les ajustements périodiques, les droits de douane chinois sont restés à environ 5 % jusqu’en 1928, date à laquelle la Chine a recouvré le droit d’augmenter les droits de douane. Bien que ceux-ci aient été fixés à un faible taux, ils ont tout de même généré des revenus considérables pour les Qing. Avant les catastrophes de la guerre sino-japonaise (1894-95) et du soulèvement des Boxers (1899-1901), les droits de douane représentaient un quart des recettes du gouvernement central, juste derrière la taxe foncière. 

Pourtant, de nombreuses critiques se sont élevées contre les droits de douane fixes. Les responsables Qing, comme Zeng Guofan, considéraient que la réglementation du commerce était la clé pour résister à l’impérialisme étranger et renverser le déséquilibre commercial de la Chine. Pour combattre ce qu’il appelait une « guerre commerciale » (商戰), l’empire avait besoin de contrôler ses droits de douane. Un critique ultérieure était Sun Yat-sen, « père de la république chinoise ». Pour Sun, la perte de l’autonomie tarifaire a non seulement privé la Chine de revenus et symbolisé son manque de souveraineté, mais elle a également supprimé un bouclier pour protéger ses industries naissantes. Le droit de douane est également devenu un sujet de discussion publique intense. Des dizaines d’ouvrages sur « Le problème des droits de douane » (關稅問題) ont été publiés au début du XXe siècle, soutenant que l’autonomie tarifaire était le droit inaliénable de la nation. Cette publicité de 1926 reflétait l’intérêt du public pour ce sujet. Aujourd’hui, l’extraterritorialité est plus présente dans l’imaginaire national chinois que la perte de l’autonomie tarifaire. Mais les fonctionnaires et le public considéraient alors que cette dernière était en fait plus problématique que la première. Les conférences internationales visant à renégocier les traités se sont toutes terminées de façon non concluante.¹

Ce n’est qu’en 1928 que la Chine a recouvré son autonomie tarifaire. Cette année-là, les nationalistes (KMT) de Tchang Kaï-chek ont nominalement uni la Chine et abrogé le droit de douane fixe des traités. Contrairement aux appels précédents à toutes les puissances étrangères, le KMT a réussi en faisant appel à des pays individuels – le premier d’entre eux étant les États-Unis, signataire des traités inégaux bien qu’ils n’aient jamais officiellement fait la guerre à la Chine. Le 25 juillet 1928, les États-Unis et la Chine ont signé le Traité régissant les relations tarifaires, rétablissant le droit de la Chine à fixer son propre droit de douane. D’autres pays ne tardent pas à leur emboîter le pas. Pourquoi les États-Unis ont-ils été la première puissance étrangère à renoncer à ce privilège ? L’opinion américaine était favorable au KMT et moins disposée à défendre les privilèges en Chine. Plus important encore, les investissements américains en Chine et le commerce avec la Chine étaient relativement faibles dans les années 1920. La diplomatie l’a emporté sur l’économie.

Après avoir recouvré son autonomie tarifaire, la Chine a procédé à une augmentation des droits de douane sur de nombreux produits étrangers, qui sont passés d’environ 5 % à plus de 25 %. L’augmentation des droits de douane s’est avérée être une grande bénédiction financière, augmentant considérablement les revenus du gouvernement. Les droits de douane étaient si importants qu’ils représentaient la moitié des revenus du gouvernement pendant la décennie de 1928 à 1937.² Les droits de douane ont également été utilisés comme garantie pour de nombreux emprunts étrangers émis par le gouvernement chinois. 

Mais ce qui était bon pour le gouvernement n’était pas nécessairement bon pour tous les autres. Les droits de douane les plus élevés étaient perçus sur les importations comme le kérosène, le sucre et le nylon – des biens de consommation dont la demande était répandue et inélastique. Les droits de douane élevés ont fait augmenter les prix et ont déclenché une épidémie massive de contrebande. Les droits de douane élevés ont également exacerbé les tensions géopolitiques. Dans les années 1930, le Japon était le plus important partenaire commercial et investisseur étranger de la Chine. Ses exportations ont été très durement touchées par les nouveaux droits de douane. Les relations entre les deux pays étaient déjà tendues et les droits de douane plus élevés ont contribué à l’éclatement de la guerre en 1937.

En tout cas, le virage de la Chine vers le protectionnisme après 1928 présageait une tendance mondiale. Alors que la Grande Dépression se propageait dans le monde entier, de nombreux autres pays ont rapidement imposé des droits de douane prohibitifs pour protéger leurs propres industries. Cela présageait également de l’évolution de la Chine vers un « contrôle de l’économie » (經濟統制) : des efforts de l’État pour favoriser les industries nationales, limiter les importations et discipliner la consommation. De nombreux responsables et critiques étaient favorables à des droits de douane élevés et à des restrictions commerciales pour atteindre l’objectif d’un développement dirigé par l’État. De telles politiques ont perduré après 1949 : la Chine communiste a hérité des stratégies commerciales et industrielles de la Chine nationaliste. Les deux régimes ont imposé de lourds droits de douane sur les importations de produits de luxe et de biens de consommation, reflétant leur parti pris commun contre la consommation et la prérogative de l’État en matière de développement.³

En résumé, les droits de douane ont joué un rôle majeur dans l’histoire moderne de la Chine. Ils ont contribué à façonner le nationalisme chinois, à fournir un financement essentiel aux différents régimes et à servir de pivot à la stratégie économique. La main très visible de l’État chinois dans l’économie peut être retracée à cette histoire.