L’impossible renaissance de la défense européenne : généalogie d’une cacophonie stratégique

Un argument récurrent parmi les décideurs et les analystes à Bruxelles est que l’on assiste à une renaissance de la défense européenne. Le Brexit, l’assertivité accrue de la Russie, les préoccupations américaines vis-à-vis de la Chine et plus généralement de l’Asie-Pacifique, ainsi que la présidence de Donald Trump – qui a jeté le doute sur les engagements transatlantiques des États-Unis – offrent en effet une occasion unique de renforcement et d’intégration de la défense européenne. L’Europe semble enfin prendre la direction d’une autonomie stratégique accrue. Du moins, c’est ce que l’on dit.

En réalité, une telle évaluation est imprécise à la fois empiriquement et historiquement car elle ne repose pas sur une analyse comparative systématique de l’état actuel des politiques de défense nationale et des forces armées en Europe. Le « vieux continent » vit actuellement une renaissance claudicante de sa politique de défense. En dépit d’une certaine augmentation des budgets de défense, les puissances militaires européennes ne sont que l’ombre de ce qu’elles ont été par le passé. Plutôt qu’une autonomie stratégique, ce qui se dessine est une cacophonie stratégique, accentuée par une renationalisation de la défense en Europe¹. La renaissance claudicante de la défense européenne rappelle une autre Renaissance, celle de l’Italie du XV^e siècle, lorsque des cités-États et des royaumes relativement riches mais militairement faibles furent incapables de s’unir pour défendre la péninsule.

À la lumière de l’attitude ambivalente de Trump vis-à-vis de l’OTAN, certains se sont interrogés sur ce qui se passerait si les États-Unis se retiraient du continent. Dans cette situation, on peut se demander si les États européens seraient réellement en mesure de développer les capacités militaires qui leur permettraient de faire face, soit individuellement, soit de concert, à un défi d’envergure, tel que le défi potentiel posé par la Russie. Certes, il est vrai qu’un retrait américain mettrait un terme au « free riding » des États européens et pourrait les obliger à prendre enfin en main leur propre défense. Un tel scénario est toutefois trop optimiste, précisément parce que les difficultés dans lesquelles se trouve la défense européenne puisent leurs racines dans une cacophonie stratégique.

Lorsque l’on compare de plus près les politiques de défense et les forces armées européennes au niveau national, au lieu de se concentrer uniquement sur le niveau supranational, on voit clairement à quel point et pour quelles raisons les Européens se sont désunis en matière de défense. Une défense européenne véritablement intégrée a peu de chances de se concrétiser dans un avenir proche, compte tenu de cette cacophonie stratégique à l’échelle du continent.

Comment en sommes-nous arrivés là ?

Après la fin de la guerre froide et la désintégration de l’Union soviétique, les puissances européennes se sont retrouvées, pour la première fois au cours de la période moderne, sans menace stratégique majeure. Tandis que les États-Unis étaient la seule superpuissance restante, et un allié de l’Europe, le déclin de la Russie se poursuivait à un rythme soutenu.

L’Europe réagit tout d’abord en récoltant les dividendes de la paix sans procéder à une réorientation stratégique majeure. Puis, dans le sillage de la guerre du Golfe, des guerres dans les Balkans, ainsi que de crises et de conflits à la périphérie de l’Europe, la majorité des puissances européennes commencèrent à transformer leurs forces armées en forces expéditionnaires pour des opérations humanitaires et de maintien de la paix. Ce processus s’acheva dans les années 2000, à l’époque de la « nouvelle ère » de la contre-insurrection, lorsque s’accéléra, dans le cadre de l’OTAN, la transformation vers des forces armées plus petites, plus professionnelles, concentrées, légères, modulaires et interopérables. Mais cela ne pouvait masquer la réalité, à savoir que les budgets de défense de plus en plus restreints en Europe avaient été lourdement grevés  et que les capacités de combat conventionnelles des forces armées européennes avaient considérablement diminué.

Entre-temps, la désintégration de l’Union soviétique et du pacte de Varsovie avaient préparé le terrain pour une expansion vers l’Est tout d’abord de l’OTAN, puis de l’Union européenne. Donc, et en l’absence d’une menace militaire conventionnelle majeure, l’Union commença à essayer de réaliser, à travers la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’ambition d’une unité européenne allant au-delà du domaine économique. Cet effort fut suivi par le lancement de la Politique de sécurité et de défense européenne (PESD), puis commune (PSDC), afin de relever conjointement les défis sécuritaires du continent. Pourtant, étant donnée l’absence d’une menace conventionnelle majeure sur le continent, ce projet européen d’intégration fut conçu dès le début pour affronter des défis sécuritaires « non-traditionnels » et transnationaux tels que le terrorisme, la prolifération, les États défaillants ou les flux migratoires.

En conséquence, le projet européen d’intégration de la défense s’est plutôt focalisé sur la coopération au niveau le plus bas du spectre des conflits (opérations de maintien de la paix par exemple). Cela s’est même reflété dans les rares cas d’opérations PSDC plus ambitieuses comme celles en Afrique pendant les années 2000 – par exemple en République démocratique du Congo, au Tchad et en République centrafricaine. Mais après moins de deux décennies, cette ère d’« exception stratégique » (caractérisée par l’absence de menaces étatiques conventionnelles) a touché à sa fin.

Après 2008, les budgets des forces armées européennes, déjà mis à rude épreuve, ont été frappés par la crise financière mondiale. En outre, depuis lors, après des années de combats en Afghanistan et, dans une moindre mesure, en Irak, une lassitude vis-à-vis de la guerre expéditionnaire s’est installée. Enfin, la Russie est revenue hanter les planificateurs stratégiques en Europe. De ce fait, et en particulier en raison de la mobilisation des forces russes en Ukraine et de l’annexion de la Crimée, on a assisté depuis quelques années à une renationalisation de la défense européenne. Le terme de renationalisation désigne une re-focalisation sur la défense territoriale (par opposition aux opérations expéditionnaires de contre-insurrection et de maintien de la paix) et sur les capacités de défense nationales afférentes, ainsi qu’un désintérêt grandissant pour l’intégration de défense européenne, avec pour corollaire un retour évident à une coopération de défense à travers l’OTAN et un recours croissant à des arrangements « minilatéraux » ad hoc. Les priorités de bon nombre de forces armées européennes – comme celles des états baltiques, de la Finlande, de la Pologne et de la Suède entre autres – se sont notamment réorientées vers une défense territoriale et, à la suite de la reprise économique, leurs budgets de défense modérément croissants ont été plus largement consacrés à des dépenses militaires conventionnelles allant dans le sens de la défense territoriale.

Par conséquent, en grande partie du fait de perceptions de la menace et de priorités stratégiques divergentes, le processus d’intégration de la défense européenne a stagné. La plupart des États membres de l’UE partagent un désenchantement croissant à l’égard de la PSDC. Les opérations militaires de la PSDC sont devenues moins nombreuses et généralement moins ambitieuses. Même l’intervention militaire en Libye, qui aurait été bien adaptée à la structure de la PSDC, a en revanche été menée sous l’égide de l’OTAN. En outre, de récents efforts tels que la coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais) ou l’Initiative européenne d’intervention ont été peu concluants et n’ont mené à ce jour à aucune augmentation significative des capacités militaires de l’Union – bien qu’il soit trop tôt pour faire un bilan définitif. Par conséquent, une véritable défense européenne commune demeure un idéal lointain plutôt qu’une réalité actuelle.

L’esprit de clocher

La défense européenne reste caractérisée par de profondes divergences géographiques transcontinentales. Dans différentes sous-régions (Europe de l’Ouest, du Sud-Ouest, du Centre, du Nord, de l’Est, du Nord-Est et du Sud-Est), les priorités stratégiques et les postures de défense des États se concentrent principalement sur leur environnement sécuritaire « local ». La cacophonie des perceptions de la menace a engendré des divergences dans tous les domaines des politiques de défense nationales (stratégies et doctrines, spectre des missions, capacités industrielles et interventions militaires).

En Europe occidentale, si les grandes puissances (Royaume-Uni, Allemagne et, dans une moindre mesure, France) ont manifesté une préoccupation croissante vis-à-vis de la menace conventionnelle représentée par l’assertivité de la Russie sur le flanc oriental de l’OTAN, la préoccupation stratégique centrale à Paris, Londres et Berlin demeure le terrorisme. Pour leur part, les petites et moyennes puissances d’Europe occidentale, telles que la Belgique et les Pays-Bas, ont eu tendance à privilégier des défis sécuritaires diffus et non traditionnels tels que la piraterie, les États en faillite et le terrorisme transnational.

Dans l’Europe sud-occidentale, en raison de leur position sur la Méditerranée, des pays comme l’Italie et l’Espagne sont davantage exposés au terrorisme, aux migrations et à l’instabilité régionale en Afrique du Nord et au Moyen-Orient que la plupart de leurs alliés et partenaires européens, et donc se concentrent sur ces défis sécuritaires.

Pour les anciens États soviétiques et les anciens satellites de l’Union soviétique en Europe centrale et en Europe de l’Est, la préoccupation stratégique centrale est la Russie, en particulier depuis la crise en Ukraine et l’invasion de la Crimée. Une exception est la Hongrie, qui ne manifeste pas vis-à-vis de la Russie le même degré d’inquiétude que ses voisins d’Europe centrale.

En Europe du Nord, les perceptions de la menace et les postures de défense présentent également des différences significatives. Alors que la Finlande et la Suède maintiennent leur neutralité malgré leur rapprochement opérationnel vis-à-vis de l’OTAN, la Finlande a toujours accordé la priorité aux menaces conventionnelles et à la défense territoriale. La Suède, en revanche, après être passée à une armée de métier en 2010, a rétabli la conscription en 2017 et s’est recentrée sur la défense territoriale, en réponse à la résurgence de la Russie à l’Est.

Au Nord-Est de l’Europe, la politique de défense des États baltes a bouclé la boucledepuis la fin de la guerre froide. Après avoir mis l’accent dans leur politique de défense sur les défis sécuritaires non traditionnels dans les années 2000, au cours de la dernière décennie ils se sont recentrés sur la défense territoriale face à la perception d’une menace russe grandissante.

Un contraste marqué, après la décennie de guerres qui ont entraîné la désintégration de l’ex-Yougoslavie, est représenté par les moyennes et petites puissances d’Europe sud-orientale comme la Croatie et la Serbie. Leurs stratégies de sécurité nationale et leurs documents officiels sont principalement axés sur des défis tels que le terrorisme, les réseaux de passeurs clandestins et l’instabilité régionale en Afrique du Nord et au Moyen-Orient.

Plus au Sud, alors que, historiquement, la Grèce s’était concentrée sur sa rivalité en Méditerranée avec la Turquie, depuis les années 2000 la politique de défense d’Athènes s’est de plus en plus intéressée également à des problèmes sécuritaires non traditionnels comme la migration, le terrorisme ou la piraterie.

Enfin, toutes les puissances européennes neutres (l’Autriche, l’Irlande et la Suisse, ainsi que la Finlande et la Suède mentionnées précédemment) manifestent d’importantes disparités dans leurs politiques de défense, leurs perceptions de la menace et leurs approches à la modernisation militaire. Si en Suisse, par exemple, les forces armées se sont de plus en plus focalisées sur le soutien aux autorités civiles pour des tâches de sécurité intérieure, en Suède elle continuent de coopérer étroitement avec l’OTAN.

Ces divergences nationales et sous-régionales dans les perceptions de la menace ont engendré des incongruités dans tous les domaines de la politique de défense. Le spectre des missions des forces armées européennes – c’est-à-dire leurs tâches militaires prioritaires – varie en fonction de l’évaluation de la menace dans les différents pays. Les puissances européennes ont toutes tendance à se concentrer sur leurs propres défis et menaces sécuritaires « locaux » et, du fait de moyens réduits ou limités, ne peuvent ou ne veulent pas contribuer à un effort commun de défense européenne. En général, les pays qui perçoivent une menace accrue de la part de la Russie ont eu tendance à se recentrer sur leur défense territoriale comme leur principale – mais pas leur seule – tâche militaire. En revanche, pour les États qui considèrent que leurs principaux défis sont le terrorisme, les migrations ou l’instabilité régionale au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, la défense territoriale reste une priorité moindre. Ces pays nourrissent l’ambition de couvrir un plus large éventail de missions, y compris des opérations de maintien de la paix, des politiques de soutien national ou des opérations humanitaires, par exemple. D’autres encore, comme la France, l’Italie, le Portugal et l’Espagne, ont également utilisé leurs forces armées sur le territoire national pour mener ou soutenir des missions de sécurité intérieure (telles que le contre-terrorisme).

En conséquence, alors que certains États européens ont redécouvert la défense territoriale au cours de la dernière décennie, d’autres ont tendance à se concentrer sur la projection de puissance et/ou la sécurité maritime. Un défi primordial pour les forces armées nationales européennes consiste donc à savoir comment arbitrer entre des tâches militaires aussi diversifiées dans un contexte de budgets limités, en légère augmentation ou même en diminution et, en particulier, d’une base industrielle de défense extrêmement fragmentée.

En effet, la cacophonie des perceptions de la menace et des priorités nationales entrave également le développement d’une base industrielle de défense européenne. Malgré d’importants succès dans les programmes de coopération industrielle dans le domaine de la défense (par exemple, l’avion de transport militaire A400M, l’Eurofighter Typhoon ou l’hélicoptère de combat TIGER),le panorama de l’industrie de défense européenne reste extrêmement fragmenté, tant du côté de l’offre que de la demande. À l’heure actuelle, bien qu’aucun État européen ne soit en mesure de développer une base industrielle lui permettant de couvrir l’ensemble du spectre capacitaire, et en dépit des récentes initiatives de la Commission européenne, les impératifs relevant de la souveraineté nationale et la concurrence intra-européenne restent la pierre d’achoppement majeure au développement d’une base industrielle de défense européenne (y compris dans des secteurs émergents tels que les drones).

En outre, d’importants écarts capacitaires persistent entre les États européens. Les puissances moyennes, et tout particulièrement les petites puissances, ne peuvent se concentrer que sur des capacités de « niche » comme le montre, par exemple, le cas des forces armées néerlandaises. Mais même les grandes puissances présentent des lacunes considérables. Moins de 50 % des principaux systèmes d’armement de la Bundeswehr allemande sont prêts pour la formation ou le déploiement et, plus généralement, les forces armées allemandes font face à d’importantes contraintes financières. Alors que la Grande-Bretagne pourrait disposer d’ici 2020 de deux porte-avions, les coûts de tels systèmes, s’ajoutant à ceux des projets de constitution d’une flotte d’avions de combat furtifs F-35, sont susceptibles de mettre le budget de la défense britannique encore plus sous pression, après que des rapports récents aient révélé un déficit de financement de près de 5 milliards de livres. De même, malgré la légère augmentation du budget de la défense sous la présidence d’Emmanuel Macron, l’effet combiné de la participation de la France aux interventions militaires en Afrique et de l’utilisation de ses forces armées sur le territoire national, notamment dans le cadre de l’opération Sentinelle, exerce une pression très importante sur les forces armées françaises.

La combinaison de perceptions de la menace, de priorités stratégiques et de spectres de missions divergents, ainsi que d’importantes lacunes capacitaires à travers l’Europe – sans même mentionner l’écart capacitaire transatlantique – a également eu une incidence sur les interventions militaires multinationales des forces armées européennes. Au cours des deux premières décennies de la guerre froide on a assisté à un nombre croissant d’opérations menées dans le cadre des Nations unies, de la PSDC ou de l’OTAN. Toutefois, les États européens sont devenus de plus en plus réticents à s’engager dans des campagnes expéditionnaires, non seulement à cause de l’échec perçu des campagnes anti-insurrectionnelles menées en Irak et en Afghanistan, mais aussi du fait de la crise économique de 2008 et de l’assertivité russe à l’Est. En même temps, les opérations militaires sous l’égide de la PSDC restent quant à elles très limitées tant par leur étendue géographique que par leur dimension, leur mandat, leur mission et leur ambition. La diminution du nombre d’opérations multinationales impliquant une forte participation des forces armées européennes est le résultat conjugué de la cacophonie stratégique à l’échelle du continent et de la renationalisation de la défense qui en découle.

Conclusion

La prétendue renaissance de la défense européenne est en réalité une ère de cacophonie stratégique. Les Européens sont divisés par des perceptions de la menace divergentes, des priorités stratégiques et des spectres de missiondifférents, par des capacités fragmentées et lacunaires ainsi que par des degrés divergents de volonté d’utilisation de la force armée. Il en découle l’incapacité à définir une hiérarchisation commune des priorités politiques et stratégiques, des défis sécuritaires et des politiques de défense censées y répondre. C’est aussi la raison pour laquelle, depuis la fin de la guerre froide, l’OTAN est resté le garant de dernier ressort des Européens en cas d’agression, et qu’elle a exercé une influence centrale comme catalyseur institutionnel à la fois des politiques de défense nationale et de la transformation des forces armées en Europe (doctrines, capacités, interopérabilité, etc.).

Sous domination américaine, l’OTAN a constitué l’aiguillon institutionnel pour une certaine forme de convergence intra-européenne aux niveaux des stratégies, des capacités et des doctrines. En tant que telle, l’OTAN a, au moins dans une certaine mesure, partiellement endigué la cacophonie stratégique de l’Europe. Si les États-Unis décidaient graduellement – ou soudainement – de se retirer de l’OTAN et de se soustraire à leurs engagements en matière de sécurité transatlantique, cela pourrait exacerber encore davantage la fragmentation et mettre en évidence les faiblesses militaires individuelles des puissances européennes.

À la Renaissance italienne, lorsque des cités-États et des royaumes tels que Florence, Milan et Naples n’unirent pas leurs forces, leur désunion permit au bout du compte à la France et au Saint Empire romain de projeter leur puissance dans la péninsule italienne. Comme l’écrivait Machiavel : « Lorsque l’Italie, s’abandonnant à la discorde, ouvrit le chemin aux Français, et souffrit que son sol fût foulé aux pieds par ces peuples barbares, [elle] essuya tous les coups de la tempête […] La fortune n’est point encore entièrement satisfaite ; elle n’a point encore mis un terme aux dissensions de l’Italie, et la source de tant de maux n’est point encore tarie. Les royaumes ni les autres puissances ne sont point encore unis ». Tout comme en Italie à la Renaissance, la désunion et la fragmentation sont aujourd’hui le mal principal de l’Europe.

À une époque où la rivalité entre grandes puissances s’intensifie, la question est de savoir si les États européens sauront s’organiser et surmonter cette cacophonie stratégique. Seront-ils à nouveau crédibles sur la scène mondiale et prendront-ils en charge la défense de leur continent ou, au contraire, jetteront-ils l’éponge et s’effaceront-ils dans l’insignifiance géopolitique ? La défense de l’Europe se trouve donc actuellement à un carrefour existentiel.