L’incident du détroit de Kertch

Le 25 novembre 2018, des navires ukrainiens étaient saisis par les garde-côtes russes, entraînant un fort regain de tensions dans la région. Pour comprendre l’importance majeure de cet « incident », il faut s’appuyer sur le régime juridique particulier de cette zone, et observer les réactions qui ont suivi dans les chancelleries. Les conséquences de cet événement pourraient largement dépasser les frontières naturelles de la mer d’Azov.

Le détroit de Kertch, qui opère la jonction entre les eaux de la mer Noire et de la mer d’Azov en séparant la péninsule criméenne de Kertch d’avec celle de Taman (en Russie), a été au cœur d’une escalade entre des navires de guerre russes et ukrainiens le 25 novembre 2018. Les vedettes blindées d’artillerie ukrainiennes Berdyansk et Nikopol, ainsi que le remorqueur Yani-Kapou, qui transitaient du port d’Odessa pour rejoindre celui de Marioupol, ont été saisis en mer Noire par les garde-côtes du FSB russe, après des échanges de tirs. Les 24 marins ukrainiens qui occupaient les navires ont été faits prisonniers, puis déplacés à la prison de Lefertovo, près de Moscou. En réaction, le mercredi 28 novembre 2018, le président ukrainien Petro Porochenko a instauré la loi martiale pour 30 jours, dans dix régions de l’Ukraine. Elle a été levée le 26 décembre. La Russie a, quant à elle, partiellement débloqué l’accès aux ports ukrainiens en mer d’Azov au début du mois de décembre.

Un précédent passage de navires militaires ukrainiens, en septembre 2018, avait déjà failli dégénérer. Ces face-à-face sont le résultat d’une situation de tension dans la zone, qui n’a fait que s’aggraver depuis l’inauguration du pont de Kertch, en mai. Ce pont de 19 km, et de 33 m de haut, rattache la péninsule de Crimée à la Russie. Ses arches interdisent aux navires dont le tirant d’air est supérieur à 33 m de passer. Par conséquent, les navires de type Panamax, clients majoritaires des deux ports ukrainiens de Berdyansk et Marioupol, sont dans l’incapacité de traverser le détroit¹.

En 2013, environ 15 millions de tonnes de fret passaient par le seul port de Marioupol. ce niveau a chuté de 27 % entre 2015 et 2017. Sur la même période, pour le port de Berdyansk, le niveau a quant à lui chuté de 47 %². Depuis le printemps 2018, les contrôles des navires ukrainiens par les forces russes sont devenus de plus en plus fréquents, ce qui met l’économie ukrainienne, déjà fragile, sous pression ; notamment dans le domaine de l’acier et des céréales.

Pour la Russie, la mer d’Azov est un élément constitutif du « réseau unifié de voies navigables de grande profondeur de la Russie d’Europe » (ou plus communément « système des cinq mers »), avec les mers Blanche, Baltique, Caspienne et Noire. Ce système permet notamment le passage des corvettes russes depuis la mer Caspienne vers la mer Noire, puis en Méditerranée, via le détroit de Kertch³. Le réseau constitue un atout considérable pour atteindre la Syrie sans être entravé par une autre puissance. De plus, l’annexion de la Crimée assure une permanence certaine à la base navale de Sébastopol, conférant à la région un caractère pivot. En d’autres termes, la zone est sans aucun doute d’une importance stratégique considérable pour les forces armées russes.

Avec l’annexion de la Crimée en 2014, l’Ukraine a perdu 80 % de sa flotte, qui y était stationnée⁴. L’annexion a eu notamment pour conséquence stratégique le contrôle de facto par la Russie des deux rives du détroit de Kertch ; par conséquent, elle contrôle aussi l’accès à la mer d’Azov. L’Ukraine n’a pas les moyens militaires de faire valoir ses intérêts.

L’Ukraine se trouve à la frontière de l’Union européenne, avec qui elle a d’ailleurs signé un accord d’Association en 2014, entré en vigueur le 1^er septembre 2017. Il ne fait aucun doute que le sujet se révèle d’un intérêt stratégique pour les chancelleries européennes et régionales. Encore faut-il déterminer quel régime juridique s’applique en mer d’Azov et dans le détroit de Kertch. C’est de ce point de départ qu’on peut déterminer les gains éventuels pour les acteurs de l’incident et la stratégie adoptée en retour par les Européens.

Un statut incertain

Le statut juridique international de la mer d’Azov est complexe, car assez incertain. Et la situation se complexifie encore si l’on songe que cette mer est bordée, sur son versant sud-ouest, par la Crimée annexée. Elle avait le statut de mer intérieure sous l’URSS, ce qui ne posait aucun problème au regard du droit international à l’ époque, mais la situation a évolué depuis son éclatement.

En se basant sur les travaux de Dmytro Koval et Valentin J. Schatz⁵, il s’avère que deux scenarios émergent pour analyser le statut international de la mer d’Azov : deux options – incompatibles entre elles – sur son statut juridique sont en concurrence. Dans le premier cas, la mer est sous « condominium » russo-ukrainien en vertu d’une Déclaration conjointe de 2003. À suivre la seconde hypothèse, la mer d’Azov serait soumise aux règles du droit international général et elle est partagée entre deux mers territoriales, avec des zones économiques exclusives (ZEE) et une zone de haute-mer en son centre. Après avoir examiné les deux solutions, il apparaît néanmoins que l’Ukraine pourrait potentiellement se prévaloir d’une violation de ses droits dans les deux cas.

Première solution : l’héritage partagé

Première option, la situation de la mer d’Azov et du détroit de Kertch est régie par un accord particulier du 24 décembre 2003, la « Déclaration conjointe du 24 décembre 2003 du Président de l’Ukraine et du Président de la Fédération de Russie sur la mer d’Azov et le détroit de Kertch »⁶. Partant du fait qu’il n’est pas explicitement limité temporellement et qu’il n’a jamais été explicitement dénoncé par aucune des deux parties⁷, l’accord stipule dans son article 1§1 que la mer d’Azov et le détroit constituent « historiquement la mer intérieure » de la Russie et de l’Ukraine. L’espace est indivis, il n’y a donc pas de frontière maritime marquée ; ceci devait être convenu, aux termes de l’art. 1§2, dans un accord ultérieur – qui n’a jamais vu le jour.

Ce cas d’héritage partagé d’un espace assimilable à une « baie historique », c’est-à-dire soumis au régime des « eaux intérieures », n’est pas unique. Néanmoins, les États sont souvent en désaccord sur le caractère juridique de ces espaces (le Canada sur le golfe du Saint Laurent ; la Libye avec le golfe de Syrte ; etc.), et il ressort en définitive que chaque baie historique répond à ses propres solutions spécifiques⁸. Un cas historique atteste néanmoins de cette situation : l’arrêt de la Cour internationale de justice du 11 septembre 1992 sur le régime juridique du golfe de Fonseca⁹. Il s’agit d’une zone de souveraineté commune aux trois États riverains (Salvador, Honduras, Nicaragua). Cet arrêt indique en sus l’existence d’un droit de passage, pour des raisons « pratiques. »

Ainsi, la Russie a le droit d’effectuer des contrôles – raisonnables – de routine sur les navires ukrainiens qui transitent dans la mer d’Azov, et inversement. Mais, en vertu de cette Déclaration conjointe, le droit de passage de navires commerciaux et militaires ukrainiens n’aurait pas dû être entravé par la force. Dans ce scénario, il s’agit d’une violation de la lettre de la Déclaration conjointe de 2003, garantissant que « les navires de guerre et les navires de commerce ukrainiens et russes jouissent de la liberté de navigation dans la mer d’Azov et le détroit de Kertch ».

Seconde solution : le droit international public

Dans le deuxième cas de figure, la situation de la mer d’Azov et du détroit de Kertch est régie par les règles du droit international public général. Dans ce scénario, la mer d’Azov est découpée entre les deux mers territoriales de la Russie et de l’Ukraine, continuées par d’éventuelles zones économiques exclusives, auxquelles s’ajoute une zone centrale sous le régime de la haute-mer, aux confins des deux ZEE. Ce cas de figure est suggéré – malgré la Déclaration de 2003 – car en 2016, des agences publiques ukrainiennes ont déclaré officiellement une partie de la mer d’Azov comme relevant de leur zone économique exclusive¹⁰. Afin d’avoir une vision exhaustive de la situation, ce deuxième cas de figure est donc aussi envisagé, car il pourrait être une dénonciation de facto de la Décision conjointe de 2003. Le manque de coopération et le caractère constant de la dispute entre la Russie et l’Ukraine rendent aussi potentiellement crédible cette manière de voir le statut juridique de la mer d’Azov.

Il ne peut exister de ZEE dans le cas – premier scénario – d’un condominium sur des eaux intérieures. Cela ne saurait relever que du droit international public général, notamment de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982. Le droit international public prévoit en principe deux conditions cumulatives pour identifier un détroit : premièrement, le détroit doit mettre en communication une zone maritime où la navigation est libre (haute-mer ou ZEE) et une autre zone présentant le même caractère (ou la mer territoriale d’un État) ; ensuite, le détroit doit servir à la « navigation internationale »¹¹. Ici, le détroit relierait la mer d’Azov et la mer Noire. Ne sont bien sûr pas concernées par cette définition les « eaux intérieures »¹².

La conséquence de l’existence d’un détroit, au sens du droit international général et de la CNUDM, donne lieu à la coexistence de deux droits. Un droit de passage d’abord, inoffensif (art. 45 CNUDM), c’est-à-dire le « fait de naviguer dans la mer territoriale aux fins de la traverser sans entrer dans les eaux intérieures », sans distinction entre navires d’États et privés, de commerce comme de guerre. Mais la reconnaissance d’un détroit ouvre aussi un droit de passage en transit (art. 38 CNUDM) « à seule fin de transit continu et rapide par le détroit ». Il est interdit aux États riverains de le suspendre, ce qui a déjà unilatéralement eu lieu – et à plusieurs reprises – avec la construction du pont.

A priori, si ces critères juridiques sont admis, alors l’Ukraine peut accéder à un droit de passage inoffensif ou à un droit de passage en transit, en vertu des articles 38 et 45 de la CNUDM. Est notable aussi le fait que la Russie – en considérant que la Crimée est toujours ukrainienne de jure – a probablement violé la souveraineté ukrainienne, car l’arraisonnement et les échanges de coup de feu avec les navires ukrainiens semblent avoir eu lieu dans une ZEE appartenant potentiellement à l’Ukraine¹³.

En l’occurrence, dans ce type de scénario, la possibilité d’établir, à terme, une frontière, serait très délicate pour l’Ukraine. Avec la Russie, la question territoriale de la Crimée aurait un impact certain sur les négociations de la délimitation maritime, en ce qu’elles sont la continuité du territoire terrestre de chaque État.

Les prétentions ukrainiennes sont-elles fondées ?

Ainsi, bien que la probabilité de succès concrets d’une action devant une juridiction internationale soit très modeste pour des raisons politiques¹⁴, il semble pouvoir exister des fondements aux prétentions de la partie ukrainienne, quel que soit le scénario envisagé pour le statut juridique international de la mer d’Azov.

Que gagnerait l’Ukraine dans cette affaire vis-à-vis de la scène internationale, et que gagnerait personnellement le président ukrainien Petro Poroshenko par rapport aux futures élections présidentielles, qui doivent se tenir le 31 mars 2019 ? De même, quel serait le gain politique de la Russie, et de son président Vladimir Poutine ?

Selon Igor Delanöe, Directeur adjoint de l’Observatoire franco-russe, Petro Porochenko était crédité jusqu’alors de 10 % des intentions de vote, loin derrière Ioulia Timochenko, pressentie comme future présidente d’Ukraine¹⁵. De nombreux commentateurs politiques le soupçonnent d’avoir utilisé la loi martiale comme un moyen potentiel de reculer les élections à son avantage. Après l’annexion de la Crimée, la loi martiale n’était pas entrée en vigueur. Elle a pour effets potentiels de suspendre la liberté de la presse, et d’interdire à des partis politiques de se présenter.

Néanmoins, au lieu des 60 jours demandés, la loi martiale a été établie pour 30 jours le 26 novembre 2018. Elle a été levée le 26 décembre 2018. Elle ne devrait donc pas y avoir d’impact direct sur les élections de mars 2019. Selon Christine Dugouin-Clément, P. Porochenko aurait pu souffrir « d’effets pervers »¹⁶ avec la loi martiale. D’un côté, cette loi le force à se présenter comme fort, ce que l’Ukraine ne semblerait pas pouvoir vraiment assumer face à la puissance militaire russe. De l’autre, s’il ne l’avait pas instauré, il serait probablement apparu faible, après les événements en Crimée et dans le Donbass. Et une loi martiale prolongée aurait eu un impact sur les élections à venir ; donc potentiellement un effet sur les versements de l’aide du FMI à l’Ukraine. Sans ces fonds, dont notamment 3,9 milliards de dollars fin décembre, l’Ukraine ne pourrait survivre à terme. L’opportunité de cette loi martiale, terminée aujourd’hui, reste ouverte au débat.

Pour M. Delanöe, l’intention profonde de l’État ukrainien semblait être d’« obtenir une assistance militaire de la part de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), à laquelle Kiev brigue l’adhésion, pour l’instant en vain », en amenant à son paroxysme une situation enlisée en sa défaveur. Quant à la Russie, il semble qu’elle souhaite réaffirmer énergiquement sa souveraineté territoriale sur la Crimée, et par extension sur le détroit de Kertch. Vladimir Poutine quant à lui, semble aussi en difficulté dans les sondages, notamment depuis sa réforme très impopulaire des retraites de juillet 2018, qui a fait sortir des milliers russes dans la rue, ce qui aurait pu avoir un impact sur un président habitué à une cote de popularité très élevée. Étant moins en danger – électoralement parlant – que P. Porochenko, le lien de cause à effet reste toutefois plus ténu.

Des réactions européennes mesurées

En définitive, l’affrontement russo-ukrainien semble être un épisode moins important que la Crimée et le Donbass, mais demeure un facteur de déblocage violent d’une situation dont chaque acteur souhaite espérer tirer un maximum de gains politiques et stratégiques à l’égard de la scène internationale et de leurs électorats respectifs.

Les réactions des européens, notamment celle de l’Allemagne, et des États-Unis à cet événement sont, pour le moins, assez mesurées. L’Union européenne s’est dite « consternée par l’usage de la force de la Russie. » Le 13 décembre, les sanctions ont été prolongées de six mois, dans la foulée de l’arraisonnement des navires du 25 novembre, mais sans plus. Donald Tusk, président du Conseil européen, a néanmoins souligné que les dirigeants européens ont « exigé la libération immédiate des marins ukrainiens, la restitution des navires arraisonnés et le libre passage pour tous les navires dans le détroit de Kertch »¹⁷. La liste des personnes ciblées par des gels de leurs avoirs a été élargie, mais la réaction de l’Union est, dans l’ensemble, modeste et dans la continuité de sa politique depuis 2014.

Pour les États-Unis, la priorité actuelle semble être la menace que fait peser la Russie sur le traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire de 1987 (FNI), comme l’a démontré la visite de Mike Pompeo le 4 décembre 2018 à Bruxelles. Néanmoins, vis-à-vis des européens, les États-Unis se montrent très directs, dans le style du président Trump, qui avait affirmé au sommet de l’OTAN des 11 et 12 juillet 2018 que « l’Allemagne est complètement contrôlée par la Russie […] elle est prisonnière de la Russie. Elle paie des milliards de dollars à la Russie pour ses approvisionnements en énergie et nous devons payer pour la protéger contre la Russie. Comment expliquer cela ? Ce n’est pas juste. » L’administration Trump ambitionne par ailleurs de sanctionner les entreprises occidentales impliquées dans le projet de gazoduc Nord Stream 2, dont l’objet est précisément de contourner l’Ukraine.

L’Allemagne, par la voix de la chancelière Merkel, déclarait le 29 novembre que l’Ukraine devrait « rester avisée car nous ne pourrons résoudre les choses qu’en restant raisonnables, en discutant les uns avec les autres ». L’Allemagne est un des pays qui s’étaient à l’origine exprimés contre le durcissement des sanctions – avec la France – ceci peu avant qu’elles soient finalement prolongées. En outre, le Danemark se montre de plus en plus réticent à participer, car le projet doit passer par son plateau continental. Pour l’ancien ministre de la défense Nick Hækkerup, « le conflit en Ukraine, les tensions en mer Baltique, les incursions dans notre espace aérien, le déploiement de missiles Iskander dans l’enclave de Kaliningrad […] Le Danemark ne pouvait décemment approuver la construction du gazoduc sans réagir, alors que nous avons 200 soldats danois postés en Estonie. »¹⁸. Ces diverses hésitations trahissent la tension politique qui règne chez les Européens quant à la stratégie globale à adopter, du fait d’une pluralité – habituelle – d’intérêts politiques divergents au sein de l’Union.

La Russie a accepté mi-janvier, après un mois de négociations entre les ministres des Affaires étrangères Sergueï Lavrov et Heiko Maas, la présence d’observateurs allemands et français sur le détroit¹⁹. C’est le signe d’une volonté de faire baisser la tension dans la région. Les Ukrainiens souhaitaient la présence de l’OTAN dans la zone, ainsi que celle d’observateurs sur leurs navires de guerre, mais les occidentaux n’ont pas accédé à ces demandes afin d’éviter tout risque d’escalade. La négociation n’a pas donné d’issue quant au sort des 24 prisonniers ukrainiens, qui n’ont pas été libérés. Leur détention a été prolongée jusqu’en avril 2019.

Cet espace risque donc très probablement de devenir une zone de liberté absolue pour les forces armées russes, dans la mesure où elles sont en train de se donner les moyens d’entraver la liberté de manœuvre dans la zone et d’en interdire l’accès, notamment grâce aux batteries S-300 et S-400²⁰, installées progressivement depuis 2014. Ces démarches d’installation de capacités A2/AD²¹ favorisent sans aucun doute une logique de fait accompli. Pour Igor Delanöe, la seule solution qui reste à la « communauté euro-atlantique » est la carte des sanctions croissantes envers la Russie ; à défaut de faire appel à l’OTAN, une option qui soulèverait de trop nombreuses réserves au sein de ses membres, et qui ferait à coup sûr monter la tension dans la zone de manière radicale, sinon incontrôlée.