Santuarizar la inversión: matriz para una nueva socialdemocracia europea

“Ya no sabemos cómo hablar de lo que va mal, y mucho menos de cómo intentar remediarlo», escribió Tony Judt tras la crisis de 2008. En un mundo destrozado por el Covid-19 y las guerras, están apareciendo nuevas propuestas doctrinales. Varias voces intentan sentar las bases intelectuales de la izquierda europea del mañana: de Chantal Mouffe a Paul Magnette, pasando por Enrico Letta y Thomas Piketty, de Laurence Boone a Yolanda Díaz, pasando por Elly Schlein y Pierre Charbonnier, la revista recurre a estas piezas de doctrina para contribuir en la estructuración de este debate a escala continental. Si crees que este trabajo es importante, considera la posibilidad de suscribirte a la revista.

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En el interregno pospandémico, una necesidad de inversión sin precedentes

En un momento en que Bélgica ha asumido la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea, nuestro entorno socioeconómico se ve afectado por la guerra de Ucrania y sus múltiples consecuencias, por no hablar de unas relaciones cada vez más tensas con China y de unas elecciones estadounidenses decisivas a finales de este año que verán el probable regreso de una política de «America first» en materia de industria, comercio y defensa. En un contexto tan difícil, es esencial actuar con firmeza y claridad para salvaguardar el modelo europeo único de solidaridad y prosperidad, realizando al mismo tiempo las inversiones en infraestructura que exigen las «transiciones gemelas»: digital y ecológica.

Diversas estimaciones convergen en la necesidad de un esfuerzo de inversión anual adicional de alrededor del 2% del PIB europeo de aquí a 2030 (356 mil millones de euros en total) para mantener la trayectoria hacia la neutralidad climática. Si añadimos las cantidades destinadas a la transición digital y al refuerzo de nuestros sistemas de defensa, alcanzamos fácilmente los 500 mil millones de euros anuales adicionales, una cifra que Mario Draghi también mencionó en su presentación a los gobiernos a finales de febrero de 2024. Aunque la cantidad pueda parecer excesiva, en realidad no lo es si se compara con la magnitud de los retos que tenemos por delante o con los esfuerzos que están realizando actualmente otras potencias mundiales: China y Estados Unidos, por citar sólo dos.

Como secretario de Estado encargado de inversiones estratégicas del gobierno federal belga, en este artículo desarrollaré mis puntos de vista sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en adelante «el Mecanismo»), un instrumento financiero innovador lanzado como estímulo en respuesta a la pandemia de Covid-19 en 2020. En primer lugar, destacaré las muchas virtudes de una inversión pública sólida, para después hacer balance de lo conseguido hasta ahora, basándome en la «revisión intermedia» del Mecanismo publicada por la Comisión Europea en febrero. Por último, presentaré una propuesta sobre el modo en que la Unión debería apoyar la inversión en infraestructuras clave una vez finalizado el RIF en 2026.

En defensa de un Estado estratégico

Como la ciencia ha establecido sin lugar a dudas a través de los diversos y sustanciales informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIEC por sus siglas en francés), nunca ha habido un reto tan grande como el del cambio climático.

Tenemos que actuar con rapidez y decisión para lograr la neutralidad de carbono en 2050, lo que requiere una inversión masiva ahora. Como señaló recientemente el secretario general de la ONU, António Guterres, en la apertura de la COP27, «estamos en una autopista que lleva hacia el infierno climático«. Al igual que la máquina de vapor funcionaba con carbón en el siglo XIX, y el petróleo y el gas sustituyeron al carbón en el siglo siguiente, dependeremos cada vez más de una afluencia masiva de electricidad procedente de fuentes renovables y de moléculas de gas verde para reinventar nuestros sistemas energéticos. Esto requiere ingeniería e innovación de punta, que a su vez serán apoyadas por mecanismos económicos basados en las políticas, como la tarificación y la fiscalidad del carbono, incluido un mecanismo de ajuste del carbono en las fronteras que reconcilie a la opinión pública con una globalización debidamente regulada. La mejora de las tecnologías y los cambios en el comportamiento individual son dos ingredientes esenciales de la transición. El tercero, no menos importante pero a menudo subestimado en los medios de comunicación y en el debate político, es la inversión masiva en infraestructuras.

Históricamente, la anterior transición energética –del carbón al petróleo y al gas– requirió enormes adaptaciones de las redes energéticas, del transporte urbano y de larga distancia, de las vías navegables a los oleoductos, carreteras, fábricas, capacidad industrial, etc. Esto se tradujo en una enorme inversión en infraestructuras en relación con el PIB –hasta un 5-6% de la década de 1950 a la de 1970–, que se interrumpió bruscamente con el giro neoliberal de los años ochenta. En Bélgica, nunca ha superado el 3% del PIB desde entonces. Sólo podemos esperar que esa cifra aumente al 3.5% este año, y que la tendencia continúe hasta alcanzar el 4% en 2030. Es una paradoja de nuestro tiempo: aunque la gran mayoría de nuestros conciudadanos son muy conscientes de la catástrofe climática que nos espera, no se produce un impulso proporcional de la inversión en infraestructuras relacionadas con el clima. Desde el transporte sostenible hasta las energías renovables –incluida la nuclear, hasta que se desplieguen a gran escala otras renovables y se aborde la intermitencia–, pasando por la inversión en eficiencia energética en todos los sectores –industria, vivienda, edificios públicos–, la red de captación de carbono y el suministro de materias primas esenciales, la lista de necesidades de inversión es larga.

Como dice el profesor de Oxford Dieter Helm, debe surgir una nueva visión de los límites económicos del Estado, que no esté obsesionada con el PIB, un enfoque basado en los activos de nuestra riqueza común, con bienes públicos como el clima, la biodiversidad y las infraestructuras sociales y físicas en su centro, del mismo modo que Keynes creó el concepto de «economía de guerra», donde las señales económicas habituales ya no son suficientes para conducir el cambio sistémico. Asistimos ahora a un retorno del Estado a los asuntos económicos: un Estado estratega.

Los argumentos económicos a favor de una inversión pulbica sensata

La inversión pública contribuye de muchas maneras a la actividad económica y a la creación de empleo. Al formar parte del PIB, que mide el valor de todos los bienes y servicios finales producidos a lo largo de un trimestre o un año, un aumento de la inversión pública conduce directamente a un aumento del PIB. Más allá de esta dimensión contable, el papel fundamental de la inversión pública en la promoción del crecimiento económico ha sido ampliamente estudiado en la bibliografía económica. Sin embargo desde hace un tiempo se acepta que la inversión tiene un efecto multiplicador positivo en la economía y actúa como motor del crecimiento a largo plazo modernizando las infraestructuras, catalizando la inversión del sector privado, mejorando la productividad y estimulando la innovación. Por lo tanto un aumento de la inversión pública puede afectar al crecimiento económico de dos maneras. En primer lugar, un aumento de la inversión pública tiene efectos positivos sobre la demanda global. En segundo lugar, una inversión pública eficiente puede contribuir a la capacidad productiva de la economía aumentando el stock de capital público. Los meta-análisis de la relación entre la inversión en infraestructuras y el crecimiento económico¹ han demostrado que, en las condiciones adecuadas (gestión institucional sólida, infraestructuras bien planificadas, proyectos relacionados con el clima que aportan el valor añadido más alto posible) el «efecto multiplicador» puede llegar a ser de 1.4 –lo que significa que un aumento del 1% conducirá a un crecimiento del PIB del 1.4%–, significativamente más alto que el gasto público no vinculado a la inversión, que tiene un efecto multiplicador del 0.9.

El impacto de la inversión pública en el PIB también es indirecto y suele superar la sacudida inicial gracias a un efecto multiplicador. La investigación económica muestra que el efecto a largo plazo de la inversión, captado por el factor de elasticidad, también es positivo, dependiendo del tipo de inversión en infraestructuras considerado. Así pues, la inversión pública tiende a estimular la inversión privada al estimular la demanda general y aumentar la confianza, contribuyendo así a poner en marcha un círculo virtuoso de crecimiento de la demanda y la oferta dentro de la economía. Esta estimulación de la inversión privada es especialmente deseable en un contexto marcado por el aumento de la aversión al riesgo y de las tasas de ahorro, una combinación que afecta las tasas de interés y, por tanto, comprime los costos de financiación. El efecto a corto plazo de la inversión pública sobre la actividad económica es tanto más importante cuando la actividad económica está deprimida, o cuando la economía está en recesión y la política monetaria ha alcanzado sus límites en términos de flexibilización de las condiciones de financiación.

En la Unión, la inversión pública en porcentaje del PIB se ha mantenido estable desde el inicio de la crisis de Covid-19 y ha aumentado cada año desde 2020 gracias a la decisión de suspender las normas presupuestarias durante la pandemia, junto con la inyección de fondos del Mecanismo, que ha creado un entorno favorable para la inversión pública. Pero el déficit de la Unión en términos de inversión pública en comparación con China –que invierte cada año entre el 6% y el 9% de su PIB– y Estados Unidos –recientemente impulsado por la ley IRA– es preocupante. A mediano plazo, amenaza la posición competitiva de la Unión Europea y reduce nuestra capacidad para estar a la vanguardia de la tecnología en la carrera contra el cambio climático.

El Mecanismo de Rcuperación y Resiliencia: el momento hamiltoniano de la Unión Europea en 2020

En 2020 se puso en marcha una histórica iniciativa de la Unión liderada por Francia y Alemania llamada Next Generation EU (o NextGenEU) para restablecer la confianza y contrarrestar los efectos de la pandemia de Covid-19.

Su principal componente, que entró en vigor en febrero de 2021, es el Mecanismo.

Este componente introdujo dos cambios fundamentales. En primer lugar, por primera vez en la historia, en lo que entonces se denominó un «momento hamiltoniano», la Unión captó una cantidad masiva –800 mil millones de euros– de bonos AAA en los mercados de capitales bajo su propia firma. En segundo lugar, la Unión impuso dos tipos de condiciones a estas cuantiosas transferencias: la aplicación obligatoria de reformas estructurales –como condiciones previas a los desembolsos– y estrictos criterios de elegibilidad para el uso de los fondos, que debían destinarse principalmente a inversiones en infraestructuras relacionadas con el clima y la digitalización. Según la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, el objetivo último del Mecanismo era «invertir en una recuperación colectiva y un futuro común». Otra condición era que todos los fondos se invirtieran antes de finales de 2026, para maximizar el impacto a corto plazo en las economías de los Estados miembros.

Para complementar el Mecanismo, el BCE intensificó su programa de compras de bonos soberanos de la eurozona y las «normas de Maastricht» sobre finanzas públicas se relajaron durante la pandemia de Covid-19, hasta el 1 de enero de 2024, para permitir a los Estados miembros proporcionar ayuda de emergencia a sus economías y sus servicios públicos. En nombre del gobierno federal y de los gobiernos regionales belgas, presenté a la Comisión Europea nuestro plan nacional de recuperación y resiliencia en abril de 2021.

Estos planes, tomados en su conjunto, proporcionan por primera vez una cartografía completa de las inversiones estratégicas en infraestructuras en toda la Unión. También proporcionan a los agentes económicos –empresas constructoras, empresas tecnológicas, asesores, etc.– una invaluable «hoja de ruta» sobre la dirección que hay que tomar a escala de la Unión a la hora de invertir en energías renovables e hidrógeno, digitalización y fibra óptica, transporte sostenible, etc. En Bélgica, por ejemplo, recibimos unos 5 mil millones de euros bajo el marco del Mecanismo –y luego otra cantidad con RePowerEU–, el 51% de los cuales se destinó a proyectos verdes y el 27% a inversiones digitales. Esto ha contribuido significativamente a transformar el Mar del Norte en un importante centro de generación de energía, convirtiendo a nuestro país en el futuro centro continental del hidrógeno verde y ampliando la infraestructura de fibra óptica y las capacidades 5G en los parques industriales, por citar solo algunos ejemplos.²

Cómo el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia evitó una crisis mayor

Al llegar al ecuador del despliegue del Mecanismo, es evidente que se ha evitado una crisis económica y social de gran envergadura. Con ello, la Unión no ha repetido el error de 2008. En ese entonces, una súbita contracción presupuestaria desencadenó una prolongada recesión en el continente, mientras que la administración de Obama optó por el estímulo a través de la Ley de Recuperación y Reinversión (Recovery and Reinvestmente Act), que permitió a Estados Unidos recuperarse en 2009.

La Unión casi ha vuelto a sus niveles de crecimiento anteriores a la pandemia: en 2022, incluso crecía más rápido que Estados Unidos y China. La revisión intermedia independiente del Mecanismo³ se publicó el 21 de febrero de 2024. En ella se enumeran los logros y problemas iniciales del instrumento y, lo que es más importante, se allana el camino para el futuro. La pregunta que se plantean los Estados miembros de la Unión es la siguiente: ¿qué ocurrirá después de que se hayan invertido los fondos a finales de 2026?

En primer lugar, la evaluación del Instrumento ha arrojado una serie de resultados relevantes, entre los que se incluyen –como es lógico– una serie de problemas iniciales. Hay que reconocerlos con toda honestidad. Los retrasos en la introducción o tramitación de las solicitudes de pago por razones administrativas como (i) dificultades para cumplir ciertas condiciones –la adecuación de la reforma de las pensiones en Bélgica sigue siendo cuestionada por la Comisión Europea–, (ii) la complejidad de ajustar los planes de recuperación para el cálculo final de la subvención del Mecanismo –Bélgica perdió cientos de millones en comparación con la estimación inicial, debido a un crecimiento superior al previsto, lo que exigió complejas renegociaciones a nivel nacional y llevó a la reducción o cancelación de varios proyectos – o también (iii) la reducción o cancelación de las inversiones previstas debido a la inflación o a problemas específicos de los proyectos –a este respecto, la simplificación de la concesión de permisos y otros obstáculos legales puede ayudar, y las cosas avanzan lentamente en esta dirección.

Pero en torno a este informe de evaluación se está instalando un discurso crítico entre los Estados miembros más austeros o conservadores, basado en críticas más sustanciales. Éstas pueden resumirse en dos puntos principales: (i) el Mecanismo ha decepcionado en cuanto a su impacto macroeconómico medido en términos de crecimiento del PIB; y (ii) las inversiones financiadas en el marco del Mecanismo habrían tenido poca adicionalidad –es decir, habrían tenido lugar de todos modos– y están, en gran medida, empañadas por retrasos, modificaciones o cancelaciones. Veámoslos uno por uno.

El «efecto Mecanismo»: la inversión pública salvaguardada por primera vez

En cuanto al débil impacto macroeconómico, es cierto que la Comisión había estimado inicialmente que el Mecanismo aumentaría el PIB de la Unión en un 1.9% en 2022. El aumento real fue más bien del 0.4%. Pero, como ya hemos explicado, la bibliografía económica confirma el efecto positivo a largo plazo de las inversiones en infraestructuras sobre el crecimiento y la competitividad. Por supuesto, las inversiones también deben ser pertinentes desde el punto de vista económico y técnico, y estar bien planificadas y ejecutadas. A este respecto, cabe señalar que uno de los principales méritos del Mecanismo reside en el examen previo de la calidad y pertinencia de los distintos programas presentados por los Estados miembros, a diferencia de la condicionalidad menos estricta de los Fondos Estructurales entregados por la Comisión a las regiones menos desarrolladas de la Unión.

También es una crítica injusta del Mecanismo centrarse únicamente en el impacto a corto plazo sobre el PIB, cuando ha contribuido significativamente a estabilizar el nivel de inversión pública tras la crisis, a diferencia de crisis anteriores, como han demostrado las investigaciones del Banco Europeo de Inversiones.⁴

Como muestran claramente los datos anteriores, la inversión del sector público en Europa ha resistido sorprendentemente bien a pesar de las diversas perturbaciones económicas. En el pasado, tras crisis importantes como la financiera, los gobiernos de la Unión tendían a recortar drásticamente la inversión, lo que se consideraba la opción más fácil cuando se trataba de reducir rápidamente el gasto público. En este caso, la inversión pública se salvó en gran medida, y sin duda el Mecanismo tuvo mucho que ver en ello.

El restablecimiento de las normas presupuestarias de la Unión este año conducirá probablemente a una consolidación fiscal, que tenderá a afectar desproporcionadamente a la inversión pública. De hecho, los datos históricos de 16 países de la OCDE muestran que la reducción fiscal tiene un efecto desproporcionadamente negativo y duradero sobre la inversión pública.⁵ Por lo tanto, estoy convencido de que la inversión pública debe «santuarizarse» y protegerse de los choques temporales, a pesar de la vuelta de las normas presupuestarias de la Unión. Para evitar otro periodo prolongado de baja inversión pública, la Unión Europea necesita un marco protector para su gasto.

Por supuesto, aparte de estas normas presupuestarias, subsisten retos estructurales, como la gobernanza y la capacidad de absorción o la escasez de trabajadores calificados, principalmente en el sector de la construcción. Sin embargo, mantener el elevado nivel actual de inversión pública será crucial para alcanzar nuestros objetivos climáticos y de transición digital. Además, se sabe que la inversión pública tiene un efecto catalizador sobre la inversión privada, lo que significa que una disminución de la velocidad a este nivel podría deprimir la inversión privada en general.

Estimular la inversión en las infraestructuras estratégicas de la Unión

Los detractores del Mecanismo también argumentaron que los proyectos carecerían de adicionalidad –la consecuencia positiva neta medible de una inversión– y que su ejecución sería decepcionante. Como saben todos los especialistas en infraestructura, no cabe esperar que estos proyectos estén «listos para su uso inmediatamente» cuando se pone dinero nuevo sobre la mesa. Del mismo modo, suele llevar mucho tiempo planificarlos, desarrollarlos y ejecutarlos, por lo que no es razonable esperar que el nuevo instrumento Mecanismo genere el 100% de los proyectos completamente nuevos propuestos como parte de los planes nacionales de estímulo. En otras palabras, desde su creación, el RFF creó un mandato contradictorio para que los proyectos fueran adicionales a priori, por un lado, y estuvieran plenamente realizados para 2026, por otro. A falta de dos años, varios Estados miembros –como Polonia, España e Italia– parecen tener dificultades para completar a tiempo gran parte de las inversiones a las que se han comprometido en el marco del Mecanismo.

Dado que la legislación relativa al Mecanismo prevé una suspensión definitiva en 2026, consideré que era mi deber, como parte de la presidencia de la Unión, empezar a pensar en las opciones disponibles para el día después. Con este fin, patrociné un informe titulado «Acelerar la inversión estratégica en la Unión Europea más allá de 2026. Un enfoque potencial a largo plazo de la Unión para financiar objetivos estratégicos».⁶ Esta importante investigación defiende la necesidad de continuidad y coherencia en los programas de inversión de la Unión para acabar con el stop-and-go, de un mejor uso del presupuesto de la Unión y de un mayor papel del Banco Europeo de Inversiones, que es lo más parecido que tenemos a un fondo soberano.

Conclusión

Hasta hace poco, la política monetaria de bajas tasas de interés había estado en el centro de las políticas europeas de recuperación económica. El Mecanismo ha proporcionado un nuevo apalancamiento en forma de impulso presupuestario a la inversión alimentado por el dinero fresco de la Unión captado en los mercados de capitales. Como dijo Jean Monnet, Europa progresa gracias a las crisis. Covid-19 no fue una excepción. Con el Mecanismo, la Unión ha dado un gran paso hacia la soberanía. Mientras que en 2011 los «eurobonos» nunca pasaron de la fase de la retórica política, resucitaron con un nuevo rostro durante la pandemia. Y el reembolso de estos bonos exigirá tarde o temprano una consolidación presupuestaria y fiscal a nivel de la Unión, otro salto en la misma dirección. Estos avances son importantes, pero desde luego no suficientes. En un momento en que las necesidades de inversión sin precedentes se topan con una nueva restricción de las finanzas públicas alimentada por normas presupuestarias estrictas, el tiempo dirá si Europa ha estado a la altura de las esperanzas y expectativas de las nuevas generaciones.

La recuperación exigirá también un mercado interior más orientado a las políticas, que tome en cuenta nuevos objetivos como el clima y la sostenibilidad, la autonomía estratégica, los valores democráticos, etc. En otras palabras, necesitamos una «nueva estrategia industrial». La Comisión Europea está buscando nuevas ideas y ha encargado dos grandes informes sobre la competitividad de la Unión –dirigido por Mario Draghi– y la profundización del mercado interior –dirigido por Enrico Letta–. Estos informes se esperan en breve. Habrá una delgada línea entre un sector privado eficiente dejado a las fuerzas de la competencia y una planificación estratégica central de la inversión y el apoyo financiero. Como decía Jacques Delors, siempre fuente de inspiración: «Debe ser posible conciliar planificación y libertad». Aunque no debe darse por sentado que las autoridades «saben más» –hay sobradas pruebas de la falta de criterio de los gobiernos a la hora de intervenir en la esfera empresarial–, los poderes públicos tendrán que actuar con asertividad e inteligencia en la economía cuando ello esté debidamente justificado. En Bélgica, por ejemplo, esto ya ha ocurrido para mantener viva la industria nuclear y diseñar nuevas redes de hidrógeno en ausencia de un mercado existente.

Es hora de implementar un «dirigismo inteligente», de conectar todos los puntos –incluidos objetivos políticos como los objetivos de carbono y los recursos financieros disponibles, o los requisitos interdependientes de las infraestructuras y la industria– y desarrollar una política y un plan de acción globales que abarquen proyectos de reducción de gases de efecto invernadero y digitalización, reducción de riesgos ligados a las tecnologías y a los recursos prioritarios y, por último, un aumento de las capacidades de defensa.

Desgraciadamente, las iniciativas de la Unión son, con demasiada frecuencia, víctimas del efecto silo, ya que el marco institucional es intrínsecamente propicio a la fragmentación y la miopía, cuando lo que se necesita es un enfoque global y remedios estructurales. Para aplicarlo, los responsables políticos deberán articular inteligentemente los recursos europeos y nacionales –públicos y privados– y hacer un uso perspicaz de los regímenes de excepción en materia de ayudas estatales o protección comercial, evitando al mismo tiempo una competencia intraeuropea indebida o una distorsión del mercado. En un mundo marcado por nuevos peligros y desequilibrios, ha llegado el momento de poner en marcha un plan de acción europeo en todos estos frentes, que será la forma más eficaz de consolidar nuestro singular modelo socioeconómico europeo y de proteger el bienestar y el futuro pacífico de nuestros conciudadanos.