Mi mandato como AR/VP responsable de la política exterior y de seguridad de la Unión acaba de llegar a su fin. Es un buen momento para echar la vista atrás a los últimos cinco años. Desde 2019, he hecho todo lo posible por avanzar en esta dirección, pero en el contexto geopolítico actual, todavía nos queda mucho trabajo por hacer para hablar eficazmente el «lenguaje del poder» y salvar la distancia entre «los discursos de los domingos y las acciones de los lunes».
Para esta mirada retrospectiva, he vuelto al programa de trabajo que presenté a los diputados del Parlamento Europeo en 2019 para compararlo con lo que se ha conseguido. 1 El Consejo Europeo me nombró AR/VP el 2 de julio de 2019 junto a Charles Michel, elegido presidente del Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, y Ursula von der Leyen, nombrada presidenta de la Comisión.
El doble papel del AR/VP
En su forma actual, la función de AR/VP está definida por el Tratado de Lisboa de 2007. El AR/VP es elegido antes que los demás comisarios por el Consejo Europeo porque desempeña dos funciones: alto representante de la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad (AR) y vicepresidente de la Comisión (VP). La autoridad del alto representante –la primera parte del doble papel– procede del Consejo, ya que los asuntos exteriores y la política de defensa siguen siendo competencias exclusivas de los Estados miembros de la Unión. Cualquier decisión en estos ámbitos sigue requiriendo el acuerdo unánime de los Estados miembros. Volveré sobre esto más adelante.
Al mismo tiempo, el alto representante es también uno de los vicepresidentes de la Comisión para facilitar la coordinación esencial con otras políticas comunes con una fuerte dimensión exterior, como el comercio, la ayuda al desarrollo, la vecindad y la migración. Para subrayar la naturaleza única de este puesto, el AR/VP dirige una organización, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que es independiente de la Comisión Europea y del Consejo. Este servicio gestiona las 144 delegaciones de la Unión en todo el mundo.
Cuando Pedro Sánchez me pidió que fuera a la vez comisario europeo y AR/VP, era muy consciente de que el cargo sería a la vez un gran honor y una pesada carga. Era la culminación de una ya larga carrera como ministro español en numerosas ocasiones, como miembro de la Convención sobre el Futuro de Europa entre 2001 y 2003, como presidente del Parlamento Europeo y como presidente del Instituto Universitario Europeo de Florencia. Esta variada experiencia me había preparado bastante bien para la tarea. No fue menos difícil desempeñarla durante cinco años en un contexto geopolítico muy tenso.
El 7 de octubre de 2019, me invitaron a comparecer ante las comisiones de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo debe aprobar las distintas propuestas de nombramiento para la Comisión. Fue, por supuesto, un momento muy especial para mí volver a comparecer por primera vez ante el Parlamento que había presidido quince años antes.
Una de las pocas ventajas del cargo de AR/VP es que se dispone de algo más de tiempo que otros comisarios para preparar las nuevas funciones. Por eso, cuando aquel día me presenté ante los diputados al Parlamento Europeo, ya tenía firmes convicciones sobre las prioridades de mi mandato.
Por supuesto, no podía haber previsto la pandemia de Covid-19, la guerra de agresión rusa contra Ucrania, la masacre del 7 de octubre de 2023 o la guerra de Gaza. Sin embargo, cuando releo el discurso que pronuncié ante los miembros del Parlamento Europeo, creo que puedo afirmar sin lugar a dudas que los acontecimientos posteriores no han demostrado que me equivocara en muchas de las cuestiones que planteé.
El mundo ha cambiado para peor, mucho peor
Mi principal mensaje a los eurodiputados en aquel momento era que estábamos viviendo una época diferente a la que siguió a la caída del Muro de Berlín. Desde entonces, «el mundo ha cambiado radicalmente, y para peor, mucho peor», les dije. «Nos enfrentamos a guerras comerciales, cambio climático, crisis de refugiados, barrios inestables y amenazas híbridas. El orden internacional basado en normas está siendo desafiado por una lógica de política de poder, que es mucho más injusta, impredecible y propensa al conflicto».
Una variada experiencia me había preparado bastante bien para la tarea. No fue menos difícil desempeñarla durante cinco años en un contexto geopolítico muy tenso.
Josep Borrell
Lo menos que podemos decir es que los cinco años que siguieron han confirmado y amplificado, por desgracia, este diagnóstico. La pandemia del Covid-19 y sus consecuencias geoeconómicas, la guerra de agresión imperialista lanzada por Vladimir Putin contra Ucrania, pisoteando la Carta de las Naciones Unidas, el conflicto en Medio Oriente y las dificultades para hacer respetar allí el derecho internacional y el derecho humanitario, las tensiones en el Mar de China Meridional y las reiteradas violaciones del derecho internacional del mar han ilustrado plenamente estas tendencias desde 2019.
«Este no es el mundo que quería la Unión Europea», añadí entonces, «pero estoy convencido de que tenemos lo necesario para hacer frente a este difícil entorno, porque tenemos, y debemos estar orgullosos de ello, la mejor combinación de libertad política, prosperidad económica y cohesión social del mundo. Tenemos los recursos necesarios. Tenemos el apoyo de nuestros ciudadanos y unas instituciones sólidas, y debemos basarnos en ello».
Este apoyo de los ciudadanos europeos existía en 2019 y sigue existiendo hoy, pero los resultados de las últimas elecciones europeas también demuestran que este consenso no puede darse por sentado para siempre si no hacemos lo necesario para proporcionar a nuestros conciudadanos la seguridad y la prosperidad que esperan.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
Instituciones sólidas, pero no lo bastante ágiles
Por otra parte, aunque sin duda contamos con instituciones sólidas, en los últimos cinco años he medido hasta qué punto no son lo bastante ágiles para reaccionar a tiempo en un mundo que se ha vuelto a la vez más fluido y más peligroso. Cuando se trata de política exterior y de defensa, la regla de la unanimidad a menudo nos ha costado no solo semanas, sino preciosos meses desde 2019, ya fuera respondiendo al fraude electoral masivo en Bielorrusia en 2020, apoyando a Ucrania con la suficiente rapidez y fuerza o actuando para defender el derecho internacional en Medio Oriente.
Si hay una lección que he aprendido de este mandato, es la urgente necesidad de cambiar las reglas del juego. Soy plenamente consciente de la naturaleza específica del ámbito de los asuntos exteriores y la defensa: se encuentra en el corazón de las prerrogativas más fundamentales de los Estados nación. Por ello, la solución políticamente aceptable no será probablemente limitarse a adoptar en este ámbito la votación por mayoría cualificada que se aplica en otros ámbitos de la acción europea. Probablemente será necesario introducir algún tipo de mayoría supercualificada o, como mínimo, una regla de unanimidad menos uno o dos Estados. Pero teniendo en cuenta las nuevas ampliaciones, la regla de la unanimidad tendrá que ser sustituida en cualquier caso.
Estoy convencido de que tenemos lo necesario para hacer frente a este difícil entorno, porque tenemos, y debemos estar orgullosos de ello, la mejor combinación de libertad política, prosperidad económica y cohesión social del mundo.
Josep Borrell
¿Cómo puede Europa hacer frente a este mundo más hostil? «Tenemos que poner en común nuestras soberanías nacionales para multiplicar el poder de cada Estado miembro, y estoy convencido de que si no actuamos juntos, Europa dejará de ser relevante en el nuevo mundo que se avecina», dije a los eurodiputados en 2019.
Pero no era del todo ingenuo, y añadí que «poner en común las soberanías nacionales es una decisión política, más fácil de proclamar que de realizar. Mi viejo amigo Jacques Delors solía decir: «Tenemos que conciliar los discursos de los domingos con las acciones de los lunes», pero para ello necesitamos una política exterior verdaderamente integrada que combine el poder de los Estados miembros, actuando juntos en el seno del Consejo, con todas las políticas gestionadas por la Comisión y la legitimidad democrática de esta Cámara. Debo admitir que este objetivo sólo se ha alcanzado parcialmente en los últimos cinco años.
Conciliar los discursos de los domingos con las acciones de los lunes
Lo hemos logrado bastante bien frente a la pandemia del Covid-19 al coordinar eficazmente la repatriación de miles de nuestros conciudadanos varados en el extranjero a principios de 2020, al optar por la compra conjunta de vacunas 2 y al emitir 750 mil millones de euros de deuda conjunta para hacer frente a las consecuencias de esta pandemia, acelerando al mismo tiempo las transiciones energética y digital. Sin embargo, la dimensión exterior de esta solidaridad europea ha tenido menos éxito: hemos acabado siendo uno de los actores internacionales que más ha contribuido a apoyar la vacunación en los países emergentes y en desarrollo, pero a menudo hemos tardado demasiado en hacerlo. Este retraso ha dañado nuestra imagen en muchos países.
Si hay una lección que he aprendido de este mandato, es la urgente necesidad de cambiar las reglas del juego.
Josep Borrell
También hemos conseguido más o menos pasar de las palabras a los hechos ante la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. Hemos reaccionado juntos con gran rapidez ante la grave crisis energética provocada por la guerra. También rompimos un tabú al prestar apoyo militar masivo a un país en guerra. Sin embargo, además de los obstáculos institucionales ya mencionados, la tardía toma de conciencia de la naturaleza y las verdaderas intenciones del régimen de Vladimir Putin, y las secuelas de treinta años de «desarme silencioso» tras la caída del Muro de Berlín nos han llevado a menudo a reaccionar demasiado poco y demasiado tarde, con graves consecuencias para el pueblo ucraniano. Ahora tenemos que intensificar este esfuerzo y, para ello, necesitamos relanzar nuestras industrias de defensa en particular, pero volveré sobre ello más adelante.
Por otra parte, hasta ahora no hemos sido coherentes ni eficaces en Medio Oriente. En 2019, no planteé esta cuestión en el Parlamento Europeo. En aquel momento, todo el mundo me aconsejó que no la tocara: la situación estaba congelada, no había forma de avanzar hacia una solución de dos Estados. Con los Acuerdos de Abraham, los estadounidenses estaban haciendo la paz entre los países árabes e Israel, y lo mejor que podía hacer la Unión era mantenerse al margen. La cuestión palestina acabaría resolviéndose por sí sola. Sin embargo, los acontecimientos posteriores demostraron lo errónea que era esta opinión y lo insostenible que resultaba ese statu quo.
Sin embargo, mucho antes del 7 de octubre de 2023, había decidido volver a implicar a la Unión en la cuestión de la paz en Medio Oriente. Tras la explosión del puerto de Beirut en agosto de 2020, intentamos, sin éxito, contribuir a resolver la crisis política e institucional del Líbano. En cuanto al conflicto israelo-palestino, los 11 días de combates en Gaza en 2021, el constante deterioro de la situación debido a los colonos ilegales israelíes en Cisjordania y Jerusalén Este, y el debilitamiento de la Autoridad Palestina ya habían demostrado que la situación se estaba volviendo explosiva.
Relanzamiento de la solución de los dos Estados
En 2022, volví a convocar el Consejo de Asociación UE-Israel, que llevaba 11 años sin reunirse, para tratar estos temas con las autoridades israelíes. Y en 2023, lanzamos una iniciativa conjunta con Arabia Saudita, Jordania y la Liga Árabe para relanzar la solución de los dos Estados. 3 En septiembre de 2023, unos días antes de la masacre del 7 de octubre, reunimos a representantes de más de 60 Estados para apoyar esta iniciativa al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas. A pesar de la guerra que estalló el 7 de octubre, continuamos este esfuerzo creando una Alianza Global para la Solución de Dos Estados con los mismos socios en septiembre de 2024. 4
Pero después del 7 de octubre, más allá de nuestra inquebrantable condena de esa horrible masacre, no fuimos capaces de hablar con una sola voz ni de actuar con suficiente eficacia para contribuir a lograr un alto al fuego, la liberación de los rehenes y el respeto del derecho internacional y de las decisiones del Consejo de Seguridad, la Asamblea General de la ONU y la Corte Internacional de Justicia en la región.
No es por falta de influencia. Somos el principal proveedor de ayuda al pueblo palestino a través de la UNRWA y la Autoridad Palestina. 5 También somos el principal socio de Israel en términos de comercio, inversión e intercambios de personas en virtud de un acuerdo de asociación que es uno de los más amplios que tenemos en el mundo. Algunos de nuestros Estados miembros son también importantes proveedores de armas a Israel. Son nuestras profundas divisiones sobre esta cuestión las que nos han impedido en gran medida influir en el curso de los acontecimientos, a pesar del creciente número de víctimas civiles.
Crítica al «doble rasero»
Esta impotencia y pasividad, que contrastan con el vigor de nuestro compromiso con Ucrania, se han percibido a menudo fuera de la Unión como el signo de un «doble rasero», según el cual se cree que, a ojos de los europeos, la vida de un palestino no vale tanto como la de un ucraniano. La inmensa mayoría de los ciudadanos de la Unión no comparte ciertamente este punto de vista, pero eso no impide que la idea se extienda ampliamente en los países de lo que hoy se conoce como el «Sur Global», ayudada por la propaganda rusa. Y no sólo en los países musulmanes: me sorprendió hasta qué punto esta crítica también se nos hacía regularmente en América Latina y en el África Subsahariana.
Se trata de un desafío geopolítico de primer orden para la Unión. El imperialismo de Vladimir Putin representa una amenaza existencial para nosotros si saliera victorioso en Ucrania. Si un número significativo de países del «Sur Global» se unieran a su visión sobre Ucrania en lugar de a la nuestra debido a lo que está ocurriendo en Medio Oriente, nuestra posición estratégica se vería seriamente debilitada. Con el deterioro masivo de la situación en el Sahel, ya hemos visto la amenaza que supone para la Unión la creciente influencia de Rusia en África. La reunión de los BRICS en Kazán, Rusia, por invitación de Vladimir Putin, en octubre de 2024, fue otra llamada de atención.
Es imperativo que logremos impedir que se consolide una alianza del «Resto contra Occidente», pero debo admitir que, al final de mi mandato, esto sigue siendo un «trabajo en curso».
Esto es especialmente cierto en nuestras relaciones con África. «No debemos mirar [a África] únicamente desde el punto de vista de la migración», dije en 2019, «también es una oportunidad si somos capaces de poner en marcha una estrategia global que integre el comercio, la inversión, la seguridad, la educación, especialmente la educación, la emancipación de las mujeres (no habrá solución sin la emancipación de las mujeres en África), la movilidad, todo ello junto. Tenemos que pensar a lo grande y ser creativos, desarrollando una visión estratégica compartida».
El imperialismo de Vladimir Putin representa una amenaza existencial para nosotros si saliera victorioso en Ucrania.
Josep Borrell
Una de las primeras acciones de la nueva Comisión Europea fue viajar a Addis Abeba a principios de 2020 para reunirnos con nuestros homólogos de la Unión Africana y debatir las formas de aplicar juntos este ambicioso programa. Por desgracia, pocos días después, la pandemia de Covid-19 bloqueó cualquier iniciativa importante durante casi dos años. Posteriormente, los acontecimientos negativos en el Sahel, los conflictos cada vez más mortíferos en el Cuerno de África y África Central, y el juego criminal de la Rusia de Putin en el continente han dificultado mucho el acercamiento entre Europa y África. Y ello a pesar de que es evidente que una parte esencial del futuro de Europa y del mundo se jugará en ese continente en las próximas décadas. Encontrar la manera de estrechar lazos con África será uno de los principales retos a los que se enfrentarán los nuevos líderes europeos.
Aprender a hablar el lenguaje del poder
En 2019, resumí la misión principal de mi mandato ante el Parlamento Europeo con una frase que se ha repetido muchas veces desde entonces: «La Unión Europea debe aprender a hablar el lenguaje del poder». Y añadí que «tenemos los instrumentos para aplicar una política de poder. Nuestro reto es ponerlos al servicio de una estrategia».
Frente a la creciente utilización por otros actores –China, pero no sólo– de las relaciones económicas como armas al servicio de su propia política de poder, hemos sido durante mucho tiempo demasiado ingenuos. «Somos una potencia normativa clave a la hora de establecer reglas y normas globales. Tenemos una poderosa política comercial común. Poderosa porque es común», subrayé en su momento ante los miembros del Parlamento.
Este es uno de los ámbitos en los que más se han movido las cosas durante la legislatura que ahora termina. En el ámbito digital, hemos tomado una serie de medidas enérgicas para disciplinar a los gigantes del sector, en particular las grandes plataformas de redes sociales, y obligarlos a respetar nuestros valores y los derechos y libertades de los europeos. Hemos introducido controles más estrictos de la inversión extranjera en Europa, así como medidas para combatir el dumping de los operadores extranjeros que se benefician de subvenciones públicas masivas. Hemos reforzado los controles sobre las exportaciones sensibles, en particular las que pueden utilizarse con fines militares. Hemos empezado a evaluar con precisión los riesgos asociados a nuestra excesiva dependencia de ciertos países proveedores, con vistas a reducirlos.
Tampoco hemos dudado en recurrir, en caso necesario, a sanciones económicas de gran alcance. La doble sacudida de la epidemia de Covid-19 y las dificultades de abastecimiento asociadas, y de la guerra de agresión contra Ucrania y la crisis energética que provocó, han contribuido en gran medida a empujar a los Estados miembros de la Unión a tomar medidas en estos ámbitos, aunque persistan importantes divergencias en el seno de la Unión sobre estas cuestiones.
Una auténtica «política económica exterior»
Sin embargo, el enorme retraso tecnológico acumulado en las últimas décadas y puesto de relieve por el informe Draghi sigue sin abordarse. En su informe, Mario Draghi subraya la necesidad de que la Unión desarrolle una auténtica «política económica exterior» y coordine mejor «los acuerdos comerciales preferenciales y las inversiones directas con los países ricos en recursos, la constitución de reservas en determinados ámbitos críticos y la creación de asociaciones industriales para garantizar la cadena de suministro de recursos clave».
El sistema de silos que hemos visto hasta ahora, con la política comercial de la Unión por un lado y su política exterior y de seguridad por otro, es totalmente inadecuado para el contexto geopolítico en el que nos encontramos hoy. El Tratado de Lisboa ya había intentado resolver este problema. Establece una distinción entre las relaciones económicas internacionales, como el comercio y la ayuda al desarrollo, que son competencia de la Comisión, y la política exterior y de seguridad, que es un asunto intergubernamental. Según el Tratado, es el AR/VP quien debe hacer posible la integración de estas dos dimensiones. Además de presidir los Consejos de Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa y Desarrollo, también debía presidir el Consejo de Ministros de Comercio Exterior. Pero desde hace varios años, esta disposición no se aplica. Para limitar esta dicotomía perjudicial, sería sin duda útil volver al espíritu y a la letra del Tratado en este ámbito.
El informe Draghi también propone ir mucho más lejos de lo que hemos hecho hasta ahora en materia de política industrial. Es cierto que las medidas ya adoptadas siguen siendo insuficientes frente a nuestro retraso tecnológico y a las prácticas cada vez más agresivas de nuestros competidores. Sin embargo, debemos velar por que las medidas que adoptemos no tengan efectos no deseados.
La Unión ha ido demasiado lejos en el pasado en términos de apertura económica, pero también existe el riesgo de que el péndulo oscile ahora demasiado en la otra dirección. Y que nos distanciemos de socios con los que, por el contrario, deberíamos reforzar nuestros lazos, como los países ribereños del Mediterráneo, el África Subsahariana, América Latina y el Sur y el Sudeste Asiáticos.
Reducir riesgos, por supuesto, pero permanecer abiertos al mundo
Para recuperar el retraso tecnológico, Mario Draghi recomienda invertir 800 mil millones de euros más al año en Europa, lo que equivale al 5% del PIB europeo. Pero existe el riesgo de que este gran esfuerzo inversor interno se haga a costa de la inversión europea fuera de la Unión. Esto podría acabar debilitando nuestra posición geopolítica, contrariamente al objetivo del informe Draghi.
Por ejemplo, la Unión está ahora dispuesta a aportar su granito de arena para limitar el cambio climático con el Green Deal, si se aplica efectivamente en los próximos años. Este es uno de los principales logros de la legislatura que termina, gracias en particular a la labor de mi colega y amigo, el vicepresidente ejecutivo Frans Timmermans.
La Unión ha ido demasiado lejos en el pasado en términos de apertura económica, pero también existe el riesgo de que el péndulo oscile ahora demasiado en la otra dirección.
Josep Borrell
Sin embargo, el reto clave para limitar el cambio climático no es Europa, sino los países emergentes y en desarrollo. Estos países sólo podrán comprometerse plenamente con la transición verde si los países desarrollados, que tienen una gran responsabilidad histórica en el cambio climático, les ayudan lo suficiente. Nos lo dicen en cada COP.
Ya somos el mayor proveedor mundial de financiación climática, pero si no podemos aumentar la contribución de Europa a la financiación climática mundial en el futuro, corremos el riesgo de poner en peligro el ya frágil proceso del Acuerdo de París y de alejar a los países más expuestos. Al mismo tiempo, el cambio climático es una de las principales amenazas para nuestro futuro en términos de inestabilidad en nuestras fronteras.
Al mismo tiempo, China ha desarrollado fuertemente su posición geopolítica, en particular en África y América Latina, apoyando masivamente la construcción de infraestructuras a través de la iniciativa «Belt and Road», a menudo denominada las «Nuevas Rutas de la Seda». En 2021, lanzamos la iniciativa Global Gateway en respuesta a esta iniciativa. Pero la financiación adicional que realmente podemos movilizar sigue siendo demasiado limitada por el momento.
Por último, debemos reducir nuestra excesiva dependencia de determinados socios comerciales. Pero esto debe llevarnos a desarrollar nuestros vínculos económicos con otras regiones del mundo, en particular para acceder a las materias primas críticas necesarias para las transiciones energética y digital. En este ámbito, sin embargo, es esencial que no volvamos a adoptar un enfoque «extractivista»: debemos ayudar a nuestros socios a construir verdaderos sectores industriales que aporten valor añadido a las materias primas de que disponen.
En otras palabras, a pesar de nuestras dificultades económicas y de nuestra enorme necesidad de inversión interna para ponernos al día tecnológicamente, acelerar nuestras transiciones energética y digital y reforzar nuestra defensa, también debemos invertir más en el exterior si no queremos que la inestabilidad se extienda a nuestras fronteras, dejando el campo libre a China y Rusia en los países del «Sur Global».
En este sentido, espero que por fin podamos concluir las negociaciones sobre nuestro acuerdo comercial con el Mercosur, que lleva más de veinte años en discusión. Lo que está en juego en este acuerdo va mucho más allá de la economía y el comercio: es sobre todo geopolítico. He trabajado mucho en ello durante cinco años, pero en el contexto actual es crucial que la Unión refuerce la «otra relación transatlántica» que mantiene desde hace tiempo con América Latina y el Caribe.
En el mandato de AR/VP, la seguridad y la defensa son tan importantes como los asuntos exteriores
Por supuesto, mi llamado a «aprender a hablar el lenguaje del poder» se refería ante todo a la política de defensa de la Unión. El AR/VP no sólo tiene un doble papel entre el Consejo y la Comisión, sino también en el ámbito de los asuntos exteriores y la política de seguridad. Preside el Consejo de Ministros de Defensa y dirige la Agencia Europea de Defensa, encargada de coordinar la innovación en materia de defensa dentro de la Unión y las políticas de adquisición de las fuerzas armadas europeas. El AR/VP cuenta con la asistencia de un Estado Mayor de la Unión y lanza y coordina las misiones civiles y militares europeas desplegadas en todo el mundo. Durante mi mandato se lanzaron nueve misiones de este tipo, incluida la Operación Aspides a principios de 2024 para ayudar a preservar la libertad de navegación en el Mar Rojo. El AR/VP también gestiona el Fondo de Paz Europeo, un fondo intergubernamental creado en 2021 para ayudar a nuestros socios con equipos de defensa, un papel que el presupuesto de la Unión no puede cumplir. En particular, ha desempeñado un papel central en nuestro apoyo militar a Ucrania. Por último, el AR/VP dirige el Centro Europeo de Satélites, la principal herramienta europea para proporcionar inteligencia a los Estados miembros y a los dirigentes europeos.
El objetivo del Tratado de Lisboa era reforzar la coordinación entre las esferas intergubernamental y comunitaria, evitando duplicaciones, traslapes y conflictos de competencias. En este contexto, se encargó al AR/VP el desarrollo de una política común de seguridad y defensa, la llamada PCSD. En la nueva Comisión, hay ahora un comisario europeo dedicado a la defensa. Me parece que se trata de una denominación errónea, porque la «defensa», como parte sustancial de la «seguridad», sigue siendo competencia nacional. Deberíamos intentar evitar crear más confusión institucional. En la práctica, estamos hablando de un comisario responsable de la industria de defensa, un ámbito en el que la Comisión comparte competencias con los Estados miembros.
No cabe duda de que nuestra industria de defensa necesita un mayor apoyo, una mejor coordinación y un estímulo activo. Pero para que este esfuerzo sea eficaz, este comisario tendrá que trabajar en estrecha colaboración con el AR/VP. Es esencial coordinar la acción de la demanda por parte de los ejércitos europeos, gestionada por el AR/VP a través de la Agencia Europea de Defensa en particular, y la acción de la oferta, organizada por la Comisión a través de su política industrial específica para este sector. La propia Agencia Europea de Defensa también tiene un papel importante que desempeñar en el desarrollo de la base tecnológica e industrial de nuestra defensa, tal y como estipula el Tratado. En este ámbito, la AED ya hizo un trabajo silencioso, quizá demasiado silencioso, al que no se prestó suficiente atención hasta que estalló la guerra y empezamos a hablar de «lagunas de la defensa».
Desde el principio de mi mandato, consideré que, en un contexto geopolítico cada vez más tenso, el aspecto de defensa de la función de AR/VP era tan importante como el de asuntos exteriores. Por eso lancé inmediatamente la redacción de la Brújula Estratégica, una especie de libro blanco de la defensa europea destinado a poner de acuerdo a nuestros Estados miembros sobre la naturaleza de las amenazas y a definir juntos las acciones prioritarias que debían llevarse a cabo.
Preparado antes de la invasión rusa de Ucrania, fue adoptado pocos días después de que comenzara. En particular, fue en este marco en el que llevamos a cabo el primer ejercicio militar europeo real en 2023 en Cádiz, España, gracias al cual en 2025 dispondremos de una fuerza de 5 mil soldados listos para ser desplegados fuera de la Unión si fuera necesario en operaciones como la evacuación urgente de europeos de Kabul o Sudán.
En 2019, también señalé a los eurodiputados que nuestro gasto militar conjunto era «superior al de China. Mucho más que el de Rusia. Solo nos supera Estados Unidos. Gastamos el 40% de lo que gastan ellos, pero nuestra capacidad de defensa es mucho más débil por la fragmentación y la duplicación. Tenemos que gastar mejor, y la mejor manera de gastar mejor es gastar juntos».
Aunque no es cuestión de crear un auténtico ejército europeo en un futuro próximo, es imperativo que los ejércitos nacionales estén más estrechamente coordinados. Esto se aplica en particular a sus equipos militares, con el fin de lograr una plena interoperabilidad, al tiempo que se colman las lagunas y se evitan duplicaciones innecesarias.
Desde el principio de mi mandato, consideré que, en un contexto geopolítico cada vez más tenso, el aspecto de defensa de la función de AR/VP era tan importante como el de asuntos exteriores.
Josep Borrell
Nuestros presupuestos de defensa han aumentado considerablemente en los últimos años, en particular los de equipamiento, que han aumentado un 30% desde 2022. Sin embargo, a pesar de la urgencia subrayada por la agresión de Rusia contra Ucrania, los avances hasta la fecha en la coordinación de las compras de equipos militares han sido lentos: solo el 18% de nuestras compras se realizan actualmente en cooperación, mientras que hace muchos años ya nos habíamos fijado el objetivo del 35%, es decir, el doble. Además, nuestra industria de defensa es incapaz de seguir el ritmo de nuestro esfuerzo de rearme, ni cuantitativa ni cualitativamente: desde 2022, el 45% de las compras adicionales de equipos militares se han realizado fuera de la Unión.
Consolidar e impulsar nuestras industrias de defensa
Si queremos ser capaces de reponer los stocks de nuestras fuerzas armadas, apoyar a Ucrania al nivel necesario, reducir nuestra excesiva dependencia exterior y prepararnos para el futuro desarrollando los equipos de defensa del mañana, necesitamos urgentemente hacer un gran esfuerzo para consolidar e impulsar nuestras industrias de defensa. Desde 2022, hemos duplicado nuestra capacidad de producción de municiones de artillería, gracias en particular a la acción de mi colega, el comisario Thierry Breton, pero todavía tenemos que hacer más en este sector y duplicar este esfuerzo en los demás.
Por eso, en la primavera de 2024, preparamos y presentamos la primera estrategia europea de la industria de defensa. Pero aún tenemos que encontrar los medios para aplicarla. El informe Draghi estima el esfuerzo necesario en 500 mil millones de euros para los próximos diez años. Para movilizar estos recursos, primero tenemos que eliminar los obstáculos existentes a la financiación privada de las industrias de defensa 6 y permitir que el Banco Europeo de Inversiones preste un mayor apoyo a los proyectos en este ámbito. 7 Pero esto no será suficiente: también se necesitarán grandes cantidades de dinero público europeo.
La urgente necesidad de apoyo financiero para nuestra defensa
¿Podemos esperar a 2028 y al próximo marco financiero plurianual europeo para empezar a apoyar nuestra industria de defensa de forma más sustancial que hoy? 8 Yo creo que no. Como decidimos ante la gran emergencia que representó la pandemia del Covid-19, la amenaza existencial que supone para Europa la agresión de la Rusia de Putin justificaría plenamente, en mi opinión, la emisión de una deuda común europea para hacerle frente y, en particular, para apoyar nuestra defensa y nuestra industria de defensa. Soy muy consciente de la sensibilidad política del tema, pero en un momento en el que el compromiso de Estados Unidos con la seguridad europea es cada vez más incierto, no creo que haya alternativas a la altura de las necesidades.
En 2019, también dediqué parte de mi discurso en la audiencia a la OTAN. «Es y seguirá siendo la piedra angular de nuestra defensa colectiva», dije. «Al desarrollar la defensa europea, reforzaremos la Alianza Atlántica, y al tener más peso dentro de la OTAN, contribuiremos a una relación transatlántica más equilibrada». En aquel momento todavía existía una tensión considerable dentro de la Unión Europea entre los partidarios de una mayor «autonomía estratégica» y los que temían que cualquier esfuerzo específico en favor de una defensa europea debilitaría a la OTAN y, en consecuencia, la seguridad europea.
Como decidimos ante la gran emergencia que representó la pandemia del Covid-19, la amenaza existencial que supone para Europa la agresión de la Rusia de Putin justificaría plenamente la emisión de una deuda común europea.
Josep Borrell
Uno de los resultados más positivos de los últimos cinco años ha sido la completa desaparición de lo que en realidad ya era en gran medida un falso debate. Tras el resultado de las últimas elecciones presidenciales estadounidenses, todo el mundo en Europa se dio cuenta de que el compromiso estadounidense con la seguridad europea se había vuelto más incierto. Y tras la agresión de Rusia a Ucrania, todo el mundo está ahora de acuerdo en que hay que hacer un gran esfuerzo en defensa y seguir trabajando para mantener y reforzar la OTAN construyendo un sólido «pilar europeo» 9 en su seno. Aunque quede por aclarar cómo debe funcionar en la práctica ese pilar y cómo debe articularse con la política de seguridad de la Unión.
En conclusión, bajo la presión de las grandes crisis, desde 2019 hemos avanzado significativamente en el aprendizaje del lenguaje del poder. Sin embargo, dado el rápido deterioro de nuestro entorno geopolítico, queda mucho por hacer para evitar el riesgo de que Europa deje de ser un actor relevante en la escena mundial en el futuro. Por lo que respecta a la política exterior y de seguridad europea, aún nos queda un largo camino por recorrer si queremos combinar eficazmente el poder de los Estados miembros con las políticas gestionadas por la Comisión, y salvar la distancia entre «los discursos de los domingos y las acciones de los lunes».
Notas al pie
- Hearing Of Josep Borrell, Vice-president-designate Of The European Commission, High Representative Of The Union For Foreign Affairs And Security Policy, A Stronger Europe In The World, 7 de octubre de 2019.
- EU COVID-19 vaccine procurement. Sufficient doses secured after initial challenges, but performance of the process not sufficiently assessed, Tribunal de Cuentas Europeo, 2022.
- MEPP: The European Union, Saudi Arabia, the Arab League, in cooperation with Egypt and Jordan, launch the Peace Day Effort for Middle East Peace, and invite the world to join, Servicio Europeo de Acción Exterior, 18 de septiembre de 2023.
- Global Alliance for the Implementation of the Two-State Solution: opening remarks by High Representative/Vice-President Josep Borrell, Servicio Europeo de Acción Exterior, 28 de novtiembre de 2024.
- EU humanitarian support for Palestinians, Consejo de la Unión Europea.
- Study results: Access to equity financing for European defence SMEs, Comisión Europea, 11 de enero de 2024.
- EDA and EIB deepen partnership in support of financing for defence, European Defence Agency (EDA), 3 de octubre de 2024.
- European Public Goods and the 2028-2034 Multiannual Financial Framework. Financing the EU in a decade of reform, Parlamento Europeo, octubre de 2024.
- RUGGIE, John Gerard, «Consolidating the European pillar: The key to NATO’s future», Washington Quarterly, 1997, vol. 20, n°1, p. 109-124.
