Talento público para una Europa global 

En el año 2016, España tuvo que anular la puesta en órbita del satélite Paz, cuyo lanzamiento, previsto desde el sur de Rusia por parte de una compañía ruso-ucrania, se retrasó debido a la anexión de Crimea y el latente conflicto entre ambos países. Actualmente, la guerra, más allá de su horror humano, afecta también de forma similar a suministros necesarios para el lanzamiento del Rover para marte de la Agencia Espacial Europea. 

En 2016, estaba en marcha un proyecto de hermanamiento financiado por la Unión en el marco del acuerdo de cooperación con Ucrania, cuyo objetivo era la ampliación del uso del sistema europeo de navegación por satélite Galileo y del sistema de aproximación para aeropuertos Egnos. El acompañamiento de este proceso por parte de personal al servicio de las administraciones públicas españolas no solo permitió intercambiar experiencias. Más allá del proyecto, la alianza institucional abrió perspectivas de recurso a plataformas ucranias para el lanzamiento de satélites, que se plasmaron en un convenio, desarrolló oportunidades de negocio para los consorcios europeos del sector y afianzó el uso de estos sistemas que está haciendo Ucrania actualmente en el conflicto.

En la jerga europea actual, el apoyo de aquel momento a Ucrania lo denominaríamos una iniciativa Global Gateway, con la particularidad de haber sido impulsada por una modalidad específica de cooperación técnica entre instituciones, cuyo talento público celebramos el 23 de junio con la efeméride del día de las Naciones Unidas para la Administración pública.

Hacia una Unión geopolítica: nuevas estrategias para nuevos tiempos

Los parámetros geopolíticos están sufriendo su mayor redefinición desde el fin de la segunda guerra mundial, en lo que algunos han venido a denominar el Nuevo Consenso de Washington –expuesto por el consejero de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Jake Sullivan, en un discurso traducido y comentado en estas páginas¹–, o “globalización vertical”². Nos encontramos ante una fragmentación del orden político y comercial global en la que los grandes actores están virando hacia una concepción más transaccional y más securitaria de las relaciones internacionales. Las líneas entre la política exterior, la cooperación al desarrollo y la política comercial y de inversiones se desdibujan. 

En el contexto de este nuevo panorama³, acuciado por crisis como la desatada por la pandemia o la guerra de Ucrania, la Unión Europea está llevando a cabo una de las redefiniciones más profundas de su paradigma de cooperación al desarrollo y de acción exterior. 

En 2019, la Comisión Von der Leyen adoptó por primera vez el adjetivo de “geopolítica”, lo que se tradujo, entre otros, en la generalización del uso de términos anteriormente reservados al ámbito de la defensa, como la “autonomía estratégica (abierta)⁴, y en la transición de la Dirección General para la Cooperación al Desarrollo (DG DEVCO) en la Dirección General de Alianzas Internacionales (DG INTPA)⁵. 

En 2020, el shock de la crisis de la COVID-19 llevó a la Comisión a adoptar el enfoque “Equipo Europa” como forma de respuesta conjunta, por parte de la Unión y sus Estados Miembros, a la crisis sanitaria en los países socios. De forma similar al concepto de autonomía estratégica, “Equipo Europa” también se ha extendido al resto de áreas de acción exterior, convirtiéndose en una metodología para la promoción del trabajo conjunto, es decir, para aumentar la escala y el impacto con el fin último de avanzar en la agenda de eficacia del desarrollo, además de mejorar la visibilidad de la Unión y sus Estados Miembros.

Una caja de herramientas renovada: la cooperación financiera como protagonista

La traducción operativa más inmediata del nuevo paradigma estratégico construye sobre el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 de la Unión, más concretamente sobre el capítulo 6 (Europa Global) y, dentro del mismo, el instrumento NDICI-Europa Global. Éste se configura como un instrumento a medio camino entre la cooperación al desarrollo y la acción exterior: se dota de una mayor simplificación y flexibilidad, absorbiendo numerosos instrumentos del marco financiero anterior, y recoge como principio informador el “policy first”, es decir, la necesidad de orientar todos los instrumentos de acción exterior al logro de prioridades compartidas entre la Unión y los países socios.  

Para dotar de músculo financiero al nuevo enfoque geopolítico, Europa Global incluye un marco reforzado para la cooperación financiera. El Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (EFSD+, por sus siglas en inglés) incluye en único marco armonizado las subvenciones, las asistencias técnicas, las garantías presupuestarias y las operaciones de financiación mixta (blending), constituyéndose en una ventanilla única para los inversores. 

Al quedar integrado en el instrumento Europa Global, el EFSD+ forma parte del proceso de programación del instrumento, y, por tanto, se orienta de forma explícita a la consecución de sus objetivos de política⁶. Además, expande su alcance geográfico, incorporando las distintas facilidades de blending del marco financiero anterior bajo una gobernanza única, y establece una arquitectura abierta para garantías, que abre la puerta a la implementación no sólo del Banco Europeo de Inversiones (BEI) sino también por parte del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y de las entidades financieras de los Estados Miembros e internacionales.

Ante la mayor ambición, diversidad de actores y complejidad de la cooperación financiera europea, el Consejo ha adoptado en dos ocasiones (2019⁷ y 2021⁸) conclusiones sobre el refuerzo de la arquitectura financiera europea para el desarrollo (EFAD, por sus siglas en inglés). En respuesta a estas conclusiones, la Comisión presentó, a principios de 2022, una hoja de ruta⁹ para una arquitectura financiera europea para el desarrollo reforzada. El documento reconoce la necesidad de mejorar la coordinación, coherencia e inclusividad de actores, y de evitar la fragmentación. Hace hincapié en la importancia del enfoque Equipo Europa y del “policy first” como forma de orientar la utilización de los instrumentos para asegurar el impacto en desarrollo y de reforzar el rol de la Unión como actor global. Además, incorpora un mapeo de actores europeos, incluyendo las tres redes principales del sistema: EDFI (instituciones financieras), JEFIC (bancos públicos de desarrollo) y Practitioners’ Network (agencias de cooperación). 

De “global payers” a “global players”: la estrategia Global Gateway

En diciembre de 2021, la presidenta de la Comisión Europea anunció “Global Gateway” como la estrategia de la Unión para reducir la brecha de financiación al desarrollo mediante inversiones en conectividad global. Global Gateway aterriza el enfoque Equipo Europa a una estrategia temática de inversión en infraestructuras en los ámbitos verde, digital, de la salud, de la educación y del transporte, siguiendo principios como los valores democráticos, la buena gobernanza y las alianzas horizontales.

A nivel operativo, Global Gateway no sustituye a Equipo Europa, sino que hace suya su forma de trabajar en la temática específica de la conectividad. Tampoco reconfigura ni incorpora nuevos instrumentos o fondos, sino que alinea aquellos relativos a los sectores priorizados y les dota de mayor ambición en cuanto a apalancamiento de recursos. La estrategia aspira a movilizar 300 mil millones de euros en inversiones hasta 2027, de los que 135 mil provendrán de inversiones promovidas por el EFSD+ (y, por tanto, de fondos del instrumento Europa Global), 145 mil de inversiones de entidades financieras europeas y de financiación al desarrollo, y 18 mil de subvenciones. 

El cambio más significativo de Global Gateway es quizás su cariz geopolítico. Con esta estrategia, la Unión aspira a constituirse en una alternativa a iniciativas como la de la Franja y la Ruta China, posicionándose como socio de referencia a nivel global. En este sentido, la Comisión ha comenzado a presentar paquetes de inversión en reuniones políticas de máximo nivel, como la cumbre entre la Unión Europea y la Unión Africana de febrero de 2022, donde se anunció un paquete Global Gateway de 150 mil millones de euros. Ante el cuestionamiento de la viabilidad real de este “paquete” de inversiones, en la inminente cumbre UE-CELAC se opta por una “agenda” de inversiones (“Global Gateway investment agenda”) que encaje mejor en la narrativa de la alianza política entre ambas regiones. 

Construyendo una oferta Global Gateway integral, diferencial y positiva

Las críticas a Global Gateway han sido numerosas: desde su eurocentrismo y la correspondiente falta de apropiación y alineación con las prioridades de los países socios, hasta el peligro de crear falsas expectativas alrededor de enormes cifras de inversión, o el riesgo de la deriva de fondos de desarrollo hacia intereses privados (“investment first” en vez de “policy first”), pasando por una proliferación de conceptos que dificulta la comunicación tanto dentro de la Unión como con los países socios. Una derivada de la falta de claridad es la dificultad para incorporar al sector privado de los Estados Miembros, en especial los más pequeños, así como el cuestionamiento, cada vez mayor por parte de algunos de ellos, sobre si los costes de coordinación compensan unos beneficios inciertos respecto a un escenario business as usual, ante todo cuando no está claro si Global Gateway responde realmente a necesidades del tejido empresarial.  

Más allá de la validez de estas críticas, la iniciativa cuenta con potencial estratégico. 

En la práctica, Global Gateway da una orientación geopolítica al EFSD+: es una estrategia de inversiones en conectividad, movilizadas a través de la cooperación financiera, para presentar una oferta que convierta a la Unión Europea en un socio de referencia. Es una estrategia de desarrollo, pero no sólo: se trata lograr que ser el primer donante de ayuda al desarrollo a nivel mundial se traduzca en una influencia política equivalente, pero sin llegar a instrumentalizar el desarrollo para fines geopolíticos.

Sin embargo, la Unión Europea es consciente de que no es el único jugador sobre el tablero¹⁰ y probablemente tampoco el mejor preparado, puesto que parte con importantes desventajas estructurales. China, con un modelo de capitalismo de estado y menores exigencias medioambientales, sociales y políticas, se configura para los países socios como una alternativa, en principio, menos “intervencionista”, capaz de movilizar más fondos y de forma más eficaz y competitiva. 

Al mismo tiempo, Global Gateway deberá evitar caer en los errores que han hecho que, tras diez años, la iniciativa de la Franja y de la Ruta se esté desinflando¹¹, con una tendencia cada vez mayor en los países receptores de la inversión china de posponer o retirarse de acuerdos ya firmados.  

Consciente de ello, la Comisión Europea define Global Gateway como una “oferta positiva” basada en principios rectores como la democracia y los estándares rigurosos, la buena gobernanza y las alianzas horizontales, como se ha mencionado. Sin embargo, en la práctica, hasta la fecha no se ha logrado ir más allá de la identificación de algunas prioridades de inversión, ni de un foco centrado exclusivamente en mostrar grandes cifras y proyectos visibles sobre el terreno. 

En otras palabras, la Comisión no ha articulado el elemento “soft” de la estrategia, a pesar de ser el único que permitiría situar a Global Gateway en un plano cualitativamente diferente -o “superior”, en la jerga comunitaria-. Esto se debe a dos errores de concepto: asumir que estos elementos estarán presentes de forma implícita, sin necesidad de una estrategia explícita para su planificación y promoción, y entender que, en todo caso, son medios habilitantes para el apalancamiento de fondos, y no fines con impacto por sí mismos en términos geopolíticos y de desarrollo. En algunas ocasiones, incluso, se presenta Global Gateway como un revulsivo que viene a dar un giro de 360º respecto a enfoques anteriores que, se entiende, no han funcionado.

Sería naíf no reconocer que el mundo ha cambiado, pero no deberíamos avanzar dejando de lado lo que funciona. Debemos construir sobre nuestro saber hacer. Como afirma el padre del concepto, Joseph Nye¹², puede que el “soft power” tenga efectos más lentos e indirectos, pero ignorarlo es un error estratégico y analítico. Además, la relación entre el poder duro y el blando no es dicotómica, sino una línea continua: así como Estados Unidos viró del “hard power” de principios de siglo al “smart power” de la administración Obama¹³, y la propia China acaba de inaugurar la Iniciativa Global de Desarrollo¹⁴ como estrategia complementaria a la BRI, la Unión Europea necesita una estrategia integral de desarrollo y alianzas, que optimice sus fortalezas y minimice sus vulnerabilidades, en vez de giros narrativos abruptos de dudosa ventaja estratégica y difícil implementación operativa. 

Para construir Global Gateway como una oferta realmente positiva, la Unión Europea tiene que proyectarse no sólo como lo que son otros, sino como lo que ya es: el modelo de integración regional más exitoso del mundo, basado en el intercambio y el aprendizaje mutuo entre veintisiete países, con el objetivo último de preservar la paz y promover la prosperidad, la cohesión social y territorial y la transición justa. La Unión cuenta con una amplia experiencia en la implementación de políticas comunes y/o de manera coordinada, y adaptadas a la especificidad y realidad de cada Estado miembro. 

En la dimensión exterior, este ADN se ha traducido en que la Unión Europea ha sido tradicionalmente reconocida como “el” poder normativo¹⁵, es decir, como un actor cuya influencia radica en el atractivo de sus valores y en su capacidad para moldear las normas y estándares globales. En otras palabras, la Unión ha articulado su política exterior a través de la proyección de sus diferentes modelos de políticas públicas, que resultan enormemente atractivos para los países socios. Un buen ejemplo son los programas regionales de cooperación técnica pública entre la Unión y América Latina, en particular EUROsociAL, que apoya desde hace 18 años los procesos de reforma de políticas públicas sobre el acervo común euro-latinoamericano de la cohesión social. Los valores de la Unión son, en definitiva, valores universales y realidades políticas en las que se miran nuestros socios. Esperemos, en esta línea, que en la declaración de la cumbre UE-CELAC la cohesión social se encaje como parte de la agenda de valores fundamentales, como condición necesaria para el funcionamiento del Estado de derecho y el apoyo continuado a la democracia y no solo como una condición necesaria para el desarrollo económico y mecanismo habilitante de la Global Gateway investment agenda, como hace la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior en la reciente Comunicación “Una nueva agenda para las relaciones entre la Unión y América Latina y el Caribe”¹⁶. 

Por tanto, es necesario completar la estrategia Global Gateway para abordar las seis prioridades geopolíticas de la Unión que, marcadas al principio de mandato de la Comisión von der Leyen y según la estrategia de comunicación de la iniciativa, quedan fuera del ámbito de la conectividad. En particular, el Estado de derecho, la paz y la seguridad, que representan la esencia de los valores de la integración europea, no pueden ser abordados exclusivamente como marco habilitante y principios para las inversiones. Como se ha señalado, tienen entidad propia con impacto en términos geopolíticos y de desarrollo. Una estrategia específica y complementaria parece esencial para construir las alianzas internacionales de la Unión en el marco de su autonomía estratégica abierta. 

El valor añadido de la cooperación técnica (pública) en el marco del Global Gateway

Un despliegue estratégico de la cooperación técnica en el marco del Global Gateway se traduciría, a nivel operativo, en establecer sistemas para la movilización de las administraciones europeas en acompañamiento a los diálogos de políticas con los países socios. Se trataría de establecer diálogos de políticas multidimensionales y multiactor (whole-of-Team Europe y whole-of-government) antes y durante la implementación de los proyectos de inversión. 

En el marco del Global Gateway, la cooperación técnica permitiría:

1. Facilitar el paso del diseño a la implementación de proyectos. Los mecanismos de diálogo permitirían dar seguimiento a las misiones Equipo Europa, identificando necesidades políticas y regulatorias sectoriales o multisectoriales y diseñando y acompañando hojas de ruta integrales para su implementación, adaptadas a la evolución del proceso de diseño e implementación de las políticas públicas. 

2. Asegurar una implementación efectiva, sostenible y orientada a resultados de desarrollo. Los mecanismos de diálogo permitirían dar seguimiento al progreso en las reformas iniciadas y, dada la naturaleza de largo plazo de las inversiones y los posibles cambios sociales y políticos, identificar nuevas necesidades y adaptar los diferentes instrumentos de cooperación en consecuencia. 

3. Construir una oferta europea más completa y más coherente. Anclar el diseño y la implementación de proyectos en agendas de desarrollo compartidas, aterrizadas en reformas regulatorias e institucionales, permite orientar a los diferentes actores y herramientas de la arquitectura europea del desarrollo, siguiendo el principio de “policy first”¹⁷. 

4. Reforzar la relación entre desarrollo y acción exterior, enmarcándola en los valores de la Unión. El acompañamiento a agendas de reformas permite construir relaciones institucionales basadas en la confianza, más allá de intereses puntuales a nivel político o comercial, mejorando la credibilidad de la Unión y su capacidad para el diálogo político con el país socio.

En otras palabras, la incorporación de una estrategia de cooperación técnica al Global Gateway permitiría ir más allá del desarrollo, pero reconociendo al mismo tiempo que, para ello, es imprescindible pasar por él y hacerlo “a la europea”: promoviendo alianzas horizontales y no exportando modelos, construyendo respuestas compartidas a desafíos comunes y no imponiendo intereses políticos o comerciales, y defendiendo un multilateralismo basado en normas en vez de transacciones “sobre el terreno” motivadas por la competición con terceros¹⁸.

El momento es ahora: hacia una estrategia renovada para la cooperación técnica en el marco del Global Gateway

Las bases para hacerlo son sólidas y el momento es propicio.

A nivel político, en noviembre de 2021¹⁹ el Consejo de Asuntos Exteriores definió el Public Sector Expertise como una modalidad de la cooperación técnica consistente en la movilización de conocimiento de las instituciones públicas para la contribución al desarrollo sostenible en los países socios. Se reconoce la cooperación técnica pública como un ámbito en el que la Unión cuenta con un valor añadido distintivo, así como su capacidad para promover valores e intereses europeos y para fomentar diálogos políticos que orienten todas las modalidades de cooperación, incluyendo las inversiones, a resultados de desarrollo. 

Además, en la Declaración de Estrasburgo sobre los valores y retos comunes de las administraciones públicas europeas²⁰, las ministras y ministros de Función Pública de la Unión enfatizaron la importancia de compartir el expertise de las administraciones públicas para reforzar a sus homólogas en países socios y promover los valores de la Unión. 

A nivel operativo, esto podría traducirse en una actualización de la “Backbone Strategy”²¹ como una estrategia de alianzas que renueve los conceptos de asistencia y cooperación técnica, además de establecer una hoja de ruta para la articulación de los actores e instrumentos de cooperación técnica en la arquitectura europea de desarrollo, completando el pilar de la arquitectura financiera. De esta forma, además de al “cuánto”, responderíamos al “cómo”, y la estrategia Global Gateway contaría con el Equipo Europa como arquitectura y con dos herramientas complementarias e interdependientes: la financiera, para la movilización y el apalancamiento de recursos para el desarrollo, y la técnica, para orientar el conjunto de los instrumentos de acción exterior hacia resultados de desarrollo sostenible.

España puede estar a la vanguardia de esta agenda. La recientemente aprobada Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global²², se alinea con el contexto europeo incorporando la cooperación técnica pública como aquella modalidad de cooperación técnica en la que se involucran “instituciones públicas y su personal”, y que se orienta a “establecer alianzas con las Administraciones públicas de los países socios”. A tal efecto, la Ley se compromete a promover la internacionalización de las Administraciones públicas y su participación en alianzas para el desarrollo sostenible. 

A nivel operativo, la atención renovada sobre el talento público en la acción exterior ha traído consigo el reconocimiento del rol esencial de las organizaciones implementadoras de los Estados Miembros en su promoción y su orientación hacia resultados de desarrollo sostenible. A nivel europeo, las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2021 destacan el rol de la red Practitioners’ Network y, más concretamente, de su plan de acción conjunto con la Comisión Europea para la implementación de los compromisos incluidos en las mismas.  En España, la nueva ley reconoce específicamente a la FIIAPP, que recientemente ha ostentado la presidencia de la red Practitioners’, como la entidad “especializada en la promoción y gestión de la participación de las Administraciones públicas y sus organismos en programas y proyectos de cooperación española y europea, orientando estas actuaciones hacia resultados de desarrollo sostenible.”

El valor de la cooperación técnica y del talento público para una Europa global de alianzas y valores compartidos

La cooperación técnica (pública) es una herramienta fundamental de la acción exterior y cooperación al desarrollo de la Unión, que ha demostrado ser altamente eficiente tanto en términos de coste y de impacto, por su poder normativo, en la construcción de alianzas enmarcadas en valores compartidos. Tenemos las bases para elevar cualitativamente el concepto de asistencia técnica más allá de la identificación de proyectos bancables, la reducción del riesgo de las inversiones y la creación entornos habilitantes. 

El 23 de junio celebraremos, por vigésimo primera vez, el día de Naciones Unidas para la Administración Pública. Este día destaca la contribución del servicio público al desarrollo sostenible e inclusivo, la importancia de contar con instituciones públicas eficaces, responsables e inclusivas para el avance en los ODS y la Agenda 2030 y, de forma más amplia, su papel esencial en la mejora de la vida de las personas. 

Necesitamos una estrategia de valores que siente los cimientos de la estrategia Global Gateway. Para ello, es urgente que articulemos un enfoque estratégico para la cooperación técnica que, en el marco del Global Gateway, ponga el foco en la construcción de alianzas basadas en valores compartidos, y no en la competencia geoestratégica basada en intereses comerciales. 

Si los europeos queremos pasar de ser “global payers” a “global players”, es esencial articular estrategias de desarrollo holísticas, que construyan sobre nuestra identidad y nuestras fortalezas mientras avanzan en instrumentos innovadores. Entendamos que el desarrollo de los países socios es un fin y no un medio de competencia con terceros actores. Avancemos en agendas de desarrollo compartidas, que son la única base sólida para construir alianzas. Construyamos, sobre este saber hacer distintivo de la Unión nuestras estrategias y nuestras alianzas, para garantizar un impacto sostenible en el nuevo entorno geopolítico.