De Ucrania al Mar Rojo: 10 puntos sobre la defensa europea en 2024

1 – La tensión entre una defensa europea todavía «made in USA» y la (no) preparación de los escenarios electorales

La guerra de Rusia contra Ucrania ha demostrado claramente que la seguridad europea sigue siendo «made in USA». La defensa territorial y la disuasión nuclear en Europa, a falta de capacidades europeas, se basan en la voluntad de Estados Unidos de garantizar la defensa del continente. Sin embargo, el futuro de la defensa europea más allá de 2024 y de la garantía de seguridad proporcionada por Estados Unidos dependerá no solo de la buena voluntad de la administración estadounidense, sino en términos muy concretos del electorado republicano y de su voluntad de apoyar un segundo mandato de Donald Trump. Tal escenario hace saltar las alarmas en las capitales europeas por el riesgo que supone un potencial desafío a la cláusula de defensa mutua de la OTAN, una fuerte reducción o interrupción del apoyo estadounidense a Ucrania y, más en general, por la imprevisibilidad de la política exterior estadounidense.

Las elecciones estadounidenses representan, pues, el mayor desafío para la defensa europea en 2024: por un lado, Estados Unidos es un socio indispensable para los europeos y un pilar esencial para disuadir a Rusia. Por otro, las tendencias estructurales de la política exterior estadounidense -que ya eran evidentes antes de la era Trump y han continuado bajo la administración de Biden- indican que el apoyo de Estados Unidos a Ucrania y su compromiso con la seguridad europea son más bien un paréntesis fruto de la necesidad estratégica. Incluso en las capitales más «atlantistas», ya sea Berlín o los países de Europa del Este, los responsables europeos son muy conscientes de que la vuelta de Estados Unidos a un compromiso firme en Europa es efímera. Esto está motivado sobre todo por cálculos geopolíticos, mientras que la prioridad de la política exterior estadounidense es claramente el Indo-Pacífico y la competencia con China.

Así pues, en 2024, los europeos se enfrentan a un dilema: deben encontrar la manera de mantener el compromiso de Estados Unidos con la seguridad europea y, al mismo tiempo, empezar a preparar estrategias para mitigar los riesgos de un posible abandono en caso de reelección de Donald Trump. La única manera de lograrlo sería reforzar significativamente las capacidades europeas, ya sea en el ámbito operativo, estratégico o industrial, pero por el momento, las medidas adoptadas y la voluntad política de ir más allá son insuficientes para conseguirlo.

2 – Acuerdos bilaterales con Estados Unidos: ¿hacia la fragmentación o el fortalecimiento de la defensa europea?

En los últimos meses, varios Estados europeos han reforzado su cooperación en materia de defensa con Estados Unidos mediante acuerdos bilaterales. Mediante esos acuerdos, Dinamarca¹, Finlandia² y Suecia³ afirman su voluntad de cooperar más estrechamente en el ámbito de la seguridad y la defensa, lo que se traduce en un refuerzo del diálogo estratégico y de la cooperación en la industria de defensa, es decir, en la adquisición de capacidades estadounidenses.

No es casualidad que esos acuerdos se firmaran un año antes de las elecciones presidenciales estadounidenses. Más bien puede interpretarse como una especie de garantía adicional para los Estados europeos que han decidido firmarlos, en la medida en que les permiten establecer estructuras que ya los vinculan a Estados Unidos. Esos vínculos serán tanto más importantes en el escenario de una segunda administración de Trump, ya que el riesgo de abandono por parte de Estados Unidos es una cuestión de seguridad crucial para los Estados situados en los flancos de la Unión Europea. La adquisición de capacidades estadounidenses podría así permitir a los europeos mostrar sus esfuerzos en el ámbito de la defensa transatlántica. Las estructuras de diálogo bilateral facilitarán la aplicación de acuerdos destinados a garantizar que una nueva administración de Trump siga comprometida con la defensa de Europa, a cambio, por ejemplo, de alinearse con la política exterior estadounidense hacia China.

Desde una perspectiva colectiva, las implicaciones de esos acuerdos para la defensa europea son mixtas. Ciertamente, el reforzamiento de los lazos bilaterales entre ciertos países europeos y Estados Unidos puede ayudar a superar las diferencias entre europeos y norteamericanos dentro de la OTAN. Sin embargo, parece poco probable que la percepción de la Unión Europea como actor de seguridad en Washington se beneficie de esta tendencia. Aunque el lanzamiento de un diálogo bilateral sobre seguridad entre Estados Unidos y la Unión Europea supuso un verdadero avance, la multiplicación de iniciativas no constituye un planteamiento coordinado, sino que corre el riesgo de fragmentarse. Por tanto, los acuerdos son una mala noticia para quienes buscan una mayor autonomía europea en el ámbito de la defensa, ya que crean nuevas dependencias estratégicas para la industria de defensa.

3 – El apoyo europeo a Ucrania sometido a la prueba del tiempo: cuestiones industriales y políticas

El apoyo europeo a Ucrania desde el lanzamiento de la invasión rusa a gran escala no tiene precedentes. En términos de contribuciones totales, es ahora mayor que el de Estados Unidos, según datos del Instituto de Kiel para la Economía Mundial. Sin embargo, dos años después del lanzamiento de la invasión, la trayectoria futura de este apoyo es cada vez más incierta: las reservas europeas de armas siguen agotándose y el apoyo financiero a Ucrania está poniendo a prueba los presupuestos de los Estados miembros. En un contexto en el que la situación militar parece cada vez menos favorable para Ucrania -al menos si quiere alcanzar el objetivo de restaurar su completa integridad territorial-, numerosos sondeos muestran la aparición de la fatiga bélica en la opinión pública europea⁴.

Los líderes europeos se enfrentan a la prueba del tiempo. Desde una perspectiva militar, está claro que las entregas de armas han permitido a Ucrania resistir el ataque ruso hasta ahora, y que prolongar o incluso reforzar ese esfuerzo será crucial para que Rusia no gane la guerra. Al mismo tiempo, las reservas europeas siguen agotándose, y la capacidad de producción industrial está resultando insuficiente para satisfacer el aumento de la demanda. Aunque el Fondo Europeo para la Paz ha animado a los Estados miembros a proporcionar sistemas de armamento a Ucrania, por el momento parece improbable una financiación más permanente, menos dependiente de las decisiones del Consejo. Aunque el modelo francés de un fondo especial que permite a Kiev adquirir armas directamente de su industria de defensa constituye sin duda una contribución importante, es poco probable que los enfoques nacionales puedan satisfacer las necesidades del cada vez más mermado ejército ucraniano.

Desde el punto de vista político, cada vez será más difícil convencer a los ciudadanos europeos de la importancia de este esfuerzo. Desde el comienzo de la guerra, algunos jefes de Estado o de gobierno han optado por apoyar a Ucrania durante «el tiempo que sea necesario» o «hasta que Ucrania gane la guerra», sin definir un calendario preciso ni plazos concretos. La aparición de la fatiga de guerra entre la opinión pública europea demuestra que esta estrategia ha sido prudente, ya que permite a los responsables adaptar su comunicación a sus audiencias. En lugar de centrarse en conseguir resultados militares concretos, pueden hacer hincapié en todo lo que Ucrania ha logrado en los últimos años, incluida la derrota de prácticamente todos los objetivos estratégicos de Rusia. Este ajuste narrativo también ayudará a explicar la necesidad de seguir prestando apoyo. La adopción de una estrategia de este tipo en vísperas de las elecciones europeas será aún más crucial para evitar que éstas desemboquen en una inclinación populista a escala europea, castigando así a los gobiernos nacionales.

4 – Las elecciones europeas y las prioridades de la nueva Comisión para la Europa geopolítica determinarán el nivel de ambición de la defensa europea

A diferencia de otras políticas europeas, la política de defensa se verá relativamente menos afectada por las elecciones europeas. Dado que la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) sigue siendo en gran medida intergubernamental, el procedimiento de codecisión no se aplica en este ámbito, por lo que la composición del Parlamento Europeo no influirá en las formas de las iniciativas o los instrumentos⁵. No obstante, no debe subestimarse la importancia de las elecciones europeas para la defensa europea.

En primer lugar, el Parlamento Europeo elige al presidente de la Comisión Europea y aprueba a los comisarios, por lo que dispone de un importante poder de veto. En consecuencia, la composición del Parlamento, y en particular la fuerza de los partidos euroescépticos y populistas, tendrá un impacto directo en el acceso (o no) de determinados candidatos a la dirección europea. A pesar de las competencias relativamente limitadas de la Comisión en el ámbito de la seguridad y la defensa, ésta desempeña un papel importante en el desarrollo de nuevas políticas e instrumentos y en la formulación de estrategias siguiendo un mandato adecuado del Consejo Europeo. La actual Comisión ha demostrado claramente que la ambición al más alto nivel de hacer avanzar a Europa como actor geopolítico ha supuesto un importante impulso para la adopción de instrumentos y estrategias. Si este impulso disminuye tras un cambio de liderazgo, tendrá un impacto directo en la capacidad de la Unión para adoptar políticas que refuercen su papel como actor de seguridad y defensa.

En segundo lugar, la defensa europea no se construye exclusivamente en el ámbito de la PCSD, sino también a través de otros capítulos de la política europea, como el espacio de libertad, seguridad y justicia, o las políticas presupuestarias. En estos ámbitos se aplica el procedimiento de codecisión y el Parlamento Europeo tiene voz. En el escenario de un Parlamento Europeo formado por grupos euroescépticos más fuertes, será más complicado conseguir que se voten propuestas presupuestarias ambiciosas, ya se trate de recursos para apoyar a Ucrania o de políticas destinadas a construir la base industrial y tecnológica de la defensa europea.

5 – Coaliciones de países dispuestos y capaces: ¿un nuevo modo de cooperación operativa en seguridad europea?

Adoptada en 2022, la Brújula Estratégica de la Unión Europea es el primer Libro Blanco para la defensa europea hasta 2030. Uno de los resultados que deben alcanzarse de aquí a 2024 es un acuerdo sobre la utilización del artículo 44 del Tratado de la Unión Europea, que permite a los Estados miembros delegar una misión de Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) a un grupo de países capaces y dispuestos a asumir la responsabilidad de llevarla a cabo. En otras palabras, dicho artículo constituye la base jurídica para la creación de coaliciones ad hoc en el seno de la Unión. Esta medida es especialmente interesante para algunos Estados miembros, ya que permite a los que lo deseen ir más lejos sin verse limitados por las reticencias o el veto de otros países.

En el contexto de la ampliación de la Unión Europea, esos mecanismos parecen esenciales para garantizar la capacidad de respuesta de Europa ante las crisis, pero pueden ser ya un medio útil para permitir a los europeos actuar cuando sus prioridades en materia de seguridad divergen. Tal necesidad podría plantearse también en 2024, si una crisis en la vecindad europea exigiera la implicación europea. En el contexto de la escalada de tensiones en el Mar Rojo, España ya se pronunció a favor de lanzar una misión europea fuera del marco de la Operación Atalanta, destinada a luchar contra la piratería⁶.

6 – La estrategia europea de la industria de defensa será un paso crucial en la construcción de la Europa de la Defensa

Aunque las primeras medidas para reforzar la industria europea de defensa -como el Fondo Europeo de Defensa y algunos proyectos de Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)- se adoptaron hace unos años, la guerra de Rusia contra Ucrania fue un brutal recordatorio para los europeos de la importancia de una auténtica política industrial de seguridad y defensa. La necesidad de pensar en la defensa europea de forma integrada, es decir, de alinear los objetivos estratégicos y las capacidades industriales, ya se ha materializado en varias medidas adoptadas en Bruselas en 2023, como la acción de apoyo a la producción de municiones (ASAP) o el reglamento destinado a reforzar la industria europea de defensa mediante la contratación conjunta (EDIRPA). Para 2024, la Comisión Europea tiene previsto ir más allá de estas medidas ad hoc, que expirarán a finales de 2025, presentando una estrategia para la industria europea de defensa⁷.

Dependiendo de su nivel de ambición, esta estrategia tendrá implicaciones considerables para el futuro de la defensa europea. En primer lugar, una auténtica política industrial a escala europea podría constituir una importante palanca para la armonización de las industrias nacionales de defensa y, en última instancia, facilitar la cooperación. Más allá de las cuestiones de interoperabilidad y estandarización, los recursos presupuestarios a escala europea también podrían contribuir a proyectos de codesarrollo o de armamento multinacional de mediano plazo. De forma más inmediata, podrían fomentar la adquisición conjunta de capacidades europeas, en particular en el ámbito de las municiones. En términos más generales, esta estrategia reflejará las ambiciones geopolíticas de la Unión. Las ventajas de la Unión Europea como actor internacional, a saber, su peso económico y su capacidad de regulación, adquirirán una importancia particular si las moviliza en el ámbito de la defensa.

7 – Polonia puede desempeñar un papel clave en la defensa europea, pero sus opciones deben aclararse

Las elecciones polacas de octubre de 2023 y la llegada al poder de la nueva coalición liderada por Donald Tusk, antiguo presidente del Consejo Europeo, han despertado un gran entusiasmo entre los socios europeos⁸. Tras años muy difíciles bajo los gobiernos euroescépticos del PiS, y una fuerte reticencia por parte de Varsovia a impulsar la integración europea, la llegada al poder de la nueva coalición permite albergar la esperanza de relanzar una cooperación constructiva con Polonia en una serie de cuestiones clave, entre ellas la defensa europea.

Tras haber sido (re)introducida en la cooperación europea en el Consejo de diciembre de 2023, la lista de prioridades del nuevo primer ministro -tanto a nivel europeo como bilateral- sigue siendo larga: queda por reconstruir la relación bilateral con Alemania (probablemente la que más sufrió durante los años del PiS), y Polonia necesita inventar una verdadera política europea que vaya más allá del bloqueo y le permita hacer valer su peso en las instituciones europeas. Si Varsovia, bajo el gobierno de Tusk, logra posicionarse como fuerza en el ámbito de la defensa europea dentro de la Unión, ello podría contribuir a un reequilibrio en términos de iniciativas -muchas de las cuales, como el Fondo Europeo de Defensa o el Fondo de Apoyo a la Paz, han sido lanzadas principalmente por París en los últimos años-. Del mismo modo, una Polonia dispuesta a desempeñar un papel más activo en Europa también podría ayudar a revivir el triángulo de Weimar -el formato trilateral entre Francia, Alemania y Polonia- como fuerza para proponer iniciativas europeas.

Aunque el nuevo gobierno polaco puede representar una oportunidad real para impulsar la defensa europea dentro de la Unión, queda por ver si la preferencia histórica del país por construir la defensa europea principalmente dentro del marco de la OTAN tiene prioridad sobre la integración de la defensa dentro de la Unión. Aunque ambas cosas no se excluyen mutuamente, ciertas opciones, como la adquisición de capacidades o el deseo de crear determinadas estructuras a nivel europeo, condicionan directamente las oportunidades de profundizar en la cooperación en materia de defensa dentro de la Unión Europea.

8 – Elecciones en el Reino Unido: una oportunidad para repensar la cooperación europea en materia de defensa tras el Brexit

Aunque las elecciones europeas y estadounidenses centrarán sin duda la atención europea, las elecciones británicas serán también un acontecimiento político importante para el futuro de la defensa europea. La firme respuesta del Reino Unido a la guerra de Rusia contra Ucrania demostró claramente la inversión de Londres en la seguridad y la defensa europeas, así como su fiabilidad como aliado en la zona euroatlántica. Sin embargo, a pesar de su compromiso con la OTAN, la cooperación entre el Reino Unido y la UE en materia de seguridad y defensa sigue siendo muy limitada, en contraste con su inversión en formatos de cooperación minilateral como el JEF o los vínculos bilaterales. El único éxito notable de los últimos años ha sido la adhesión del Reino Unido al proyecto de movilidad militar de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), aunque en la actualidad parece que no se vislumbra una cooperación más estrecha en este ámbito⁹.

Según los sondeos de opinión actuales, no puede descartarse una victoria laborista en las elecciones británicas previstas para antes del 28 de enero de 2025. Ciertamente, las cifras son volátiles y sería un error basarse exclusivamente en esta hipótesis para replantearse la cooperación entre el Reino Unido y la Unión Europea en materia de seguridad y defensa. No obstante, la elección de un gobierno más proeuropeo en el Reino Unido podría ofrecer una importante oportunidad para retomar la reflexión sobre iniciativas concretas y una cooperación reforzada, ya sea estructurada o ad hoc, reflexión que es necesaria incluso sin un nuevo impulso proeuropeo en Londres. Si se materializa el escenario de una segunda administración de Trump, la cooperación y los avances concretos y rápidos serán importantes, por lo que la nueva Comisión debería estar preparada para proponer ideas concretas a Londres tras las elecciones, sea cual sea el gobierno que se instaure.

9 – Queda por definir la posición de Europa en el Indo-Pacífico en el contexto de la competencia sino-estadounidense

El Indo-Pacífico constituye un reto creciente para la defensa europea. Dado que una parte significativa del comercio exterior de la Unión Europea (40% de las importaciones extraeuropeas y 27% de las exportaciones en 2021) está vinculada a la región, la seguridad marítima y la libertad de navegación son intereses clave. En años anteriores, los despliegues navales de varios Estados europeos -sobre todo Francia, Reino Unido y Alemania- han demostrado la importancia de la región para los europeos, así como su voluntad de comprometerse con ella. Está previsto que los despliegues continúen en 2024 por parte francesa y alemana, y en 2025 por parte británica, aunque no existe una cooperación formal.

Este compromiso europeo se produce en un contexto geopolítico de creciente competencia entre Estados Unidos y China. Por el momento, el reparto de las tareas emergentes entre la Unión Europea (para las cuestiones económicas y medioambientales) y los distintos Estados miembros (para las cuestiones de defensa) parece prometedor en la medida en que los niveles de ambición y las capacidades de los Estados miembros son divergentes¹⁰. Sin embargo, también representa una debilidad estratégica para la Unión Europea -y los europeos en general- al carecer de un enfoque y un posicionamiento comunes en la región. En un contexto en el que Estados Unidos reclama una mayor alineación de los europeos frente a China -por ejemplo, apoyándose más en la OTAN- y en el que Pekín anima a los europeos a alcanzar una autonomía estratégica -lo que se (mal)entiende como una ruptura transatlántica-, esta coordinación de la defensa europea requiere una reflexión estratégica más amplia.

10 – La necesidad de gestionar múltiples crisis pondrá a prueba la capacidad de los europeos para ponerse de acuerdo sobre las prioridades de la defensa europea

En 2023, el número de crisis en la vecindad de la Unión Europea ha aumentado. La que ha causado mayor preocupación entre los europeos -aparte de la guerra de Rusia contra Ucrania, por supuesto- es sin duda la escalada de tensiones entre Israel y Gaza tras el atentado de Hamás. Este último demostró vívidamente lo que los países del sur de Europa -sobre todo- han venido diciendo una y otra vez: los riesgos de seguridad para el sur del continente (ya sea la inestabilidad estatal o el terrorismo internacional) persisten, aunque se les haya dado una prioridad menor en la agenda de Bruselas en el contexto de la urgencia inmediata de apoyar a Ucrania.

En 2024, es probable que las crisis y conflictos en el flanco sur de la Unión Europea empeoren, tanto en términos militares como humanitarios. Según el International Crisis Group, las situaciones de seguridad en Sudán, Etiopía y el Sahel son especialmente volátiles, y se suman a la escalada de tensiones en Medio Oriente, desde Israel y Gaza hasta Irán y el Mar Rojo, así como a las terribles situaciones humanitarias en Yemen y Libia¹¹. Sea cual sea la evolución exacta de tales conflictos, está claro que supondrán un enorme reto humanitario para los europeos.

Más allá de la cuestión migratoria, que no está suficientemente resuelta, la lucha contra el terrorismo -en el marco de una coalición internacional, como la que anunció Emmanuel Macron en octubre- o la protección de las rutas marítimas también podrían requerir una respuesta europea en forma de misión. Si esto se materializa, los europeos se enfrentarán al reto de ponerse de acuerdo sobre sus prioridades de seguridad y equilibrar el esfuerzo de gestión de la crisis con el apoyo a Ucrania. El uso del Artículo 44 -la delegación de una tarea de la PCSD a un grupo de Estados miembros- podría ser una solución que permitiera a la Unión Europea actuar, pero no resolverá el problema de las limitadas capacidades europeas.