La futura ampliación o la revolución europea en ciernes

Dentro de cinco, diez o quince años, la naturaleza de la Unión Europea habrá cambiado: geográfica y políticamente. El camino es aún incierto, y el destino también, pero es la próxima transformación existencial de nuestro continente la que está tomando forma. En junio de 2022, los Estados miembros tomaron una decisión política clara: reconocer a Ucrania y Moldavia como candidatos a la adhesión a la Unión Europea. Los Veintisiete afirmaron de manera unánime que estos dos países, al igual que los países candidatos de los Balcanes occidentales, estaban destinados a unirse al proyecto europeo. Así pues, la cuestión hoy ya no es si debemos ampliar la Unión Europea, ni siquiera cuándo debemos hacerlo –queremos hacerlo cuanto antes–, sino cómo debemos hacerlo¹.

Esta cuestión del «cómo» se plantea desde varios ángulos: un ángulo histórico, un ángulo geopolítico y, más fundamentalmente, un ángulo político.

En primer lugar, el contexto histórico en el que tendrá lugar esta nueva ampliación es totalmente diferente al de la última gran oleada de ampliación de 2004, cuando diez países se adhirieron a la Unión Europea. Hace veinte años, nos encontrábamos ante las secuelas de la caída del comunismo, cuando se pensaba que la democracia se había impuesto de una vez por todas y que la guerra se había hecho imposible en nuestro continente. Y de una manera más general que, con el desarrollo económico, una ola de luz y de democracia ilustrada se impondría a un cierto oscurantismo que iba de la mano de los regímenes autocráticos. Vivíamos lo que se ha llamado la ilusión del fin de la historia.

Hoy nos encontramos en una configuración geopolítica completamente diferente: es un mundo de policrisis² e interregno, por utilizar una expresión acuñada por el Grand Continent. Aumentan las tensiones y las agresiones a escala mundial, y los presupuestos militares crecen rápidamente. Israel, el Sahel, el Ártico, Siria, Libia, Armenia, Ucrania, por supuesto: las zonas de conflicto se multiplican. Así pues, la próxima ampliación tendrá lugar en un contexto geopolítico que está lejos del fin de la historia, próximo a la angustia de la multiplicación de los conflictos, del retorno del odio religioso y antisemita, de la intolerancia y del ascenso de las autocracias. El hecho de que pueda implicar a países en los que no se han resuelto las disputas territoriales, como Kosovo y Serbia, también plantea interrogantes.

Sobre todo, la ampliación invita a preguntarse sobre la naturaleza misma de la Unión Europea y a definir su objetivo político. Históricamente, el proyecto comunitario se construyó en torno al principio de «unión cada vez más estrecha», que se encuentra actualmente en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea. En el discurso de los primeros actores de la construcción europea, el futuro se concebía siempre como fuente de una integración más profunda. La construcción europea se ha desarrollado así siguiendo un proceso de profundización de nuestros vínculos con un objetivo federal a largo plazo. Pero los tiempos han cambiado: ¿cuántos de los 27 siguen haciendo de este principio su brújula? Ya se alzan voces sobre la amplitud de las competencias transferidas a la Unión Europea. Y lo que era concebible con 6, 12 o 15 Estados miembros lo es cada vez menos con cada ampliación sucesiva. Por eso hay que reflexionar sobre la naturaleza de la unión venidera. Alexandre Adam lo subrayaba en un reciente artículo: la ampliación es un momento de «clarificación» que debe incitarnos a interrogarnos sobre la finalidad misma del proyecto europeo³.

Con la ampliación, la naturaleza de la Unión Europea va a cambiar. Ya no se trata simplemente, como en 2004, de adherirse a un mercado interior, es decir, a una unión económica que sería el primer paso hacia el federalismo clásico. Esta nueva ampliación construirá una unión con una mayor diversidad de países, culturas, niveles de vida y ambiciones geopolíticas, y por tanto diferente del federalismo. Una unión única por su finalidad y su organización. Para lograr esta transformación, primero debemos aclarar lo que esperamos de la ampliación a partir de la determinación de nuestros objetivos. Esto significa plantearnos tres tipos de preguntas: los objetivos políticos, la gobernanza y el presupuesto.

Cómo la ampliación debe ayudarnos a reflexionar sobre la naturaleza de la futura Unión Europea

El trabajo que nos espera es el de construir el contenido de esta Unión Europea transformada. Esto no puede hacerse sin preguntarse cómo contribuye a ello la ampliación. Para ello, distinguiré tres contribuciones principales: la seguridad, el poder económico y digital, y la convergencia económica y social.

Contribuir a garantizar la seguridad del continente europeo

Uno de los objetivos primordiales de la ampliación es garantizar la seguridad del continente europeo. El panorama internacional seguirá marcado, con toda probabilidad, por el auge del autoritarismo y el nacionalismo, mientras que el panorama europeo se ve afectado por la guerra y persisten las disputas territoriales de bajo perfil. Para evitar que la injerencia extranjera alimente estas disputas e intente desestabilizar nuestras fronteras, debemos ofrecer a estos países mejores perspectivas económicas y de seguridad.

Pero eso solo no bastará, y Europa debe desarrollar sus capacidades de defensa. La agresión rusa nos exige reforzar nuestra disuasión colectiva para proteger nuestras fronteras y afirmar una diplomacia fuerte capaz de influir en los asuntos mundiales.

En este sentido, los europeos deben contribuir en mayor medida a su defensa colectiva. Para lograrlo, los Estados miembros deben invertir más en sus capacidades de defensa y equipos operativos. Se han realizado verdaderos progresos en este ámbito y la Unión se ha dotado de una brújula estratégica. Todos los Estados miembros están reinvirtiendo en su defensa y son conscientes de su vulnerabilidad ante la amenaza de una retirada estadounidense. Debemos ir más lejos, en particular consolidando nuestra cooperación en los sectores de la defensa –cibernética, digital y espacial– pero también en términos de estrategia e interoperabilidad.

En estos ámbitos, la acción reflejo europea hace falta con demasiada frecuencia. Por eso tenemos que trabajar más concretamente en un paquete de objetivos para la Europa ampliada: garantías de seguridad para Ucrania y otros países no candidatos a la OTAN, objetivos de capacidad que reserven el apoyo europeo a los equipos europeos, objetivos de interoperabilidad y cultura estratégica, y un diálogo reforzado sobre los retos relacionados a cuestiones de misiles y defensa antiaérea. Para lograrlo, habrá que revisar el mandato y las funciones de la Agencia Europea de Defensa.

Desarrollar el poder económico y digital

No puede haber poder geopolítico ni capacidad de influencia sin poder económico y digital. Seamos claros: mañana tendremos la diplomacia de nuestros medios. Por ello, la ampliación debe contribuir a consolidar el poder económico y digital de la Unión Europea.

Recientemente se realizaron importantes progresos sobre este punto y el impulso europeo es fuerte, alentado por un sentimiento de urgencia causado por la creciente rivalidad sino-estadounidense, la guerra en Ucrania y, recientemente, el desarrollo acelerado de la IA. No entraré en la lista de medidas, son demasiadas, pero creo que podemos reconocer cambios importantes en la doctrina sobre política industrial, la noción de seguridad económica y la aceleración de la transición energética con vistas a la transición, ciertamente, pero también a la seguridad. Dicho esto, tendremos que completar el mercado único de la energía y redoblar nuestros esfuerzos en el sector digital, donde no somos suficientemente fuertes. Esto podría ser objeto de una segunda Acta Única. Los informes de Enrico Letta y Mario Draghi sobre el mercado único y la competitividad europea nos permitirán avanzar en este sentido. Nuestro objetivo fundamental debe ser volvernos más competitivos frente a Estados Unidos y China. También debemos ser más estratégicos en lo que respecta a los acuerdos comerciales y de inversión con África, América Latina y del Sur y el Indo-Pacífico. El programa The Global Gateway ha sido una primera palanca de acción, pero no va lo suficientemente lejos.

Reforzar la convergencia económica y social

Por último, si queremos que todos se sientan ciudadanos de pleno derecho europeo, tenemos que trabajar en la convergencia económica y social. La seguridad a largo plazo de esta nueva Unión dependerá del apoyo de sus ciudadanos. En este ámbito, hay que decirlo, la ampliación podría socavar la cohesión de la Unión Europea si los europeos no ponen en marcha políticas que permitan a los nuevos miembros alcanzar a los antiguos, o si estas políticas se aplican con un costo demasiado elevado para estos últimos. En efecto, fuera de los periodos de grandes crisis, el impulso de solidaridad entre los Estados miembros se estanca rápidamente.

La convergencia también es esencial para evitar movimientos de población en detrimento de los países que se preparan para ingresar a la Unión Europea. El ejemplo de Albania es sorprendente: en sólo unas décadas, un tercio de su población ha abandonado el país; en Moldavia, la mitad.

Además, nuestras culturas sociales son muy diferentes de un país a otro. Tendremos que abordar claramente la cuestión de la convergencia social y ciertos elementos de la política fiscal, en un contexto de libre circulación de personas y capitales. Las diferencias entre países son demasiado grandes para evitar esta reflexión, que, reconozcámoslo, es difícil.

Una próxima revolución de las políticas europeas, de su presupuesto y, en definitiva, de la gobernanza de la UE

En realidad, estamos preparando una revolución europea. Al iniciar esta visión de conjunto, queda claro que son el alcance y la profundidad de las políticas actuales los que deben ser el objeto de la reflexión sobre la reforma de la Unión Europea. La labor del grupo de trabajo franco-alemán ha permitido iniciar el debate a nivel de los ministros para Europa poniendo de relieve el coste de la falta de reforma y proponiendo un menú de opciones destinadas a reforzar la capacidad de actuación de una Unión ampliada⁴. Este trabajo es inspirador. Tenemos que celebrar un debate sobre el contenido y el alcance de las políticas europeas. Se trata de revisar estas políticas a la luz de las tensiones geopolíticas y de los objetivos de transformación de la UE.

La revisión de las políticas prevista por la Comisión para marzo podría aportar algunas respuestas iniciales. El euro, como el espacio Schengen, nos demuestra que es posible avanzar a distintas velocidades, sin trabas, en función de la voluntad y las capacidades de cada cual.

Esta revolución transformaría la política presupuestaria de la Unión Europea. Tenemos que alejarnos de la tendencia actual a expresar las opciones políticas a escala de la UE principalmente a través del gasto y las subvenciones, sin prestar una atención seria a cómo se financian. Necesitamos desarrollar una auténtica política presupuestaria de la UE, que plantee la cuestión de unos recursos sostenibles que no sean gravámenes sobre los ingresos, sino recursos propios. La Unión no ha trabajado lo suficiente en ello, y ya no podrá prescindir de esta reflexión.

Para todas estas políticas, además de tener en cuenta la gran sed de participación democrática de los ciudadanos europeos, debemos reflexionar también sobre las posibles reformas de la gobernanza de la Unión. ¿Para cuáles políticas queremos una mayor implicación comunitaria? ¿Dónde está justificada una mayor acción intergubernamental? Y ya que hablamos de democracia, ¿cómo implicar a los ciudadanos en el debate sobre la ampliación, o mejor dicho, en el diseño de la Unión del mañana? No podemos cargar con el peso de la «fracasada» Convención de 2005. Debemos trabajar con los parlamentos, con la sociedad civil e inventar el proceso que nos permita avanzar.

Europa no puede construirse en las cámaras. Más bien es implicando a los ciudadanos y a los parlamentos como lograremos, juntos, construir la nueva Unión. La adhesión de Ucrania cuenta actualmente con el apoyo de una sólida mayoría de franceses. Pero esta proporción se está debilitando. Según el instituto francés de opinión público (IFOP), la adhesión era apoyada por el 58% de los franceses en junio de 2023, frente al 63% en marzo de 2022. Gran parte de ello se debe a temores a menudo infundados o que se remontan a la anterior ampliación. Pero hay que responder a estos temores

Adoptar el método adecuado para que los países candidatos culminen con éxito su camino hacia la adhesión a la Unión Europea.

Por último, está la cuestión de cómo conseguir que la ampliación sea un éxito. A corto plazo, debemos dar una respuesta coherente, equilibrada y creíble a las aspiraciones de los países candidatos. A largo plazo, debemos fomentar nuevas reformas y gestionar el cansancio de la ampliación, especialmente en los Balcanes occidentales, dando cuerpo a la nueva metodología de adhesión. Las propuestas de la Comisión, recogidas en su Paquete de Ampliación del 8 de noviembre, van en la buena dirección. En diciembre, se tratará de dar un impulso al proceso, que anime a los países hacia las negociaciones, así como hacia los cambios políticos necesarios.

Mi convicción es que la «integración gradual» es la forma correcta de recompensar los progresos realizados y animar a los países candidatos a acelerar el ritmo de las reformas. Se trata de una vía prometedora que hay que poner en práctica, velando al mismo tiempo por establecer cuanto antes unas condiciones claras con los países candidatos.

Estos son los principales ámbitos de trabajo que yo destacaría con vistas a la ampliación de la Unión Europea. Política, gobernanza, presupuesto y métodos de trabajo, todo ello constituye claramente una ambición sin precedentes para nuestra Europa. Es también una oportunidad única para construir una Unión Europea a la altura de sus ambiciones geopolíticas.

Para que este nuevo proyecto sea un éxito, necesitaremos el compromiso de los expertos y la movilización de la sociedad civil. Las elecciones europeas de junio son una ocasión que no hay que desaprovechar para sensibilizar a la opinión pública sobre esta cuestión determinante.