Ampliar y reformar la Unión: la hoja de ruta del «Grupo de los Doce»

En Guerra y paz, Tolstói se pregunta qué impulsa la historia. ¿Es el producto de las decisiones de unos pocos individuos en puestos clave, o de un movimiento irresistible que arrastra todo a su paso? A lo largo de la novela, despliega una visión fatalista del destino de la humanidad, en la que el libre albedrío tiene poca cabida y los actores son meros juguetes de procesos moldeados por un determinismo ineludible. Aún hoy, el debate académico sigue dominado por estas cuestiones, entre los partidarios de un enfoque individualista de los fenómenos sociales, políticos e históricos y los partidarios de una interpretación más estructuralista. 

Sin importar si se trató del acto de un solo hombre o si fue el resultado de una lógica arraigada y de larga data, la decisión de Vladimir Putin de invadir Ucrania ha cambiado el destino de la Unión Europea. Hace apenas 18 meses, las perspectivas de ampliarla y reformarla parecían remotas, un asunto que sólo preocupaba a un puñado de líderes políticos. Hoy, estas cuestiones ocupan un lugar prioritario en la agenda europea, y la presidencia española del Consejo de la Unión pretende impulsar el debate en la cumbre informal de Granada del 6 de octubre. Aunque los dirigentes nacionales muestren distintos grados de entusiasmo ante la perspectiva de acoger a nuevos Estados miembros y mantengan puntos de vista opuestos sobre la necesidad o los medios de reformar la Unión, el debate está abierto.

[Leer más: el informe del «Grupo de los Doce» en francés e inglés].

Un contexto geopolítico trastornado

Con la guerra de agresión rusa en Ucrania, las cuestiones fundamentales vuelven a estar a la orden del día en Europa: la Unión se replantea su geografía, sus instituciones, sus competencias y su financiamiento. El aumento de las tensiones regionales y transregionales y el debilitamiento de las estructuras de orden internacional han hecho añicos las certezas sobre las que se concibió la integración europea. El debate sobre la capacidad de acción de la Unión y su soberanía se ha intensificado. Ucrania y Moldavia se unieron recientemente al grupo de países que solicitan su adhesión a la Unión (Albania, Bosnia-Herzegovina, Macedonia del Norte, Montenegro, Serbia y Turquía (negociaciones suspendidas)), a los que podrían añadirse Georgia y Kosovo.

Sin embargo, la Unión no está preparada para acoger a nuevos miembros. Sus instituciones y mecanismos de toma de decisiones no fueron diseñados para un número tan elevado de países. Además, algunos Estados miembros cuestionan abiertamente el Estado de derecho, la primacía del derecho europeo y los valores comunes consagrados en el tratado, y se teme el contagio. En este contexto, el 23 de enero de 2023 los gobiernos francés y alemán nombraron a 12 expertos independientes¹ para formar un grupo de trabajo sobre las reformas institucionales de la Unión. Nuestro mandato consistía en reflexionar sobre cómo mantener la capacidad de acción de la Unión, proteger sus valores fundamentales, reforzar su resiliencia y acercarla a los ciudadanos europeos, con vistas a ampliarla y como seguimiento de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.

Se está abriendo una conversación decisiva.

El 4 de octubre, al margen de la Cumbre de la Comunidad Política Europea en Granada, organizamos un acto especial en la Universidad de Granada, en el Palacio de la Madraza, en el que participarán Olga Stefanishyna, Viceprimera Ministra ucraniana responsable de la Ampliación, los escritores Anna Bosch, Javier Cercas y Lea Ypi, y José Manuel Albares, Ministro español de Asuntos Exteriores.

→ Programa → Las incertidumbres de Javier Cercas → El Gran Tour de Lea Ypi

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A lo largo de siete meses, el «Grupo de los Doce» —como nos autodenominamos— ha estado trabajando en un informe. Entregado a mediados de septiembre de 2023 a las ministras de Asuntos Europeos francesa y alemana, Laurence Boone y Anna Lührmann, también fue presentado por los autores de este artículo al Consejo de Asuntos Generales del 19 de septiembre, y ampliamente difundido por toda Europa. Este trabajo, realizado con total independencia, se enriqueció con intercambios a puerta cerrada con numerosos expertos, profesionales y responsables políticos de todos los países de la Unión, así como de los países candidatos. 

El objetivo primordial del Grupo no era ser original: la mayoría de las cuestiones que guiaron nuestra labor son antiguas y muchas de las soluciones que propusimos ya se han debatido en otros lugares. Nuestra ambición, sin embargo, era reconsiderar estas cuestiones y soluciones a la luz de la nueva situación creada por la invasión de Ucrania el 24 de febrero de 2022. Nuestro informe ha intentado encontrar un equilibrio entre el escepticismo de los editorialistas —rápidos en señalar las divisiones nacionales e institucionales, y en afirmar la imposibilidad de un acuerdo— y el utopismo de ciertos federalistas —promotores de ideas que difícilmente serían consideradas por los órganos competentes—. Nuestra reflexión, que pretende ser concreta a corto y mediano plazo, parte de la idea de que es absolutamente urgente iniciar el proceso de ampliación y reforma de la Unión. 

La situación política actual es compleja y la tarea no será fácil. Sin embargo, desde principios de los años noventa, la integración europea ha progresado a través de cuatro grandes reformas a los tratados (Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa) y cuatro oleadas de adhesiones, que representan un total de 15 nuevos Estados miembros. Esta evolución no ha sido fácil, pero ha sido posible gracias a acuerdos globales que concilian los diferentes intereses políticos y nacionales en juego. Sin duda, la situación actual es aún más delicada, pero creemos que todavía es posible llegar a un acuerdo. Para ello es necesario un proceso de reforma y ampliación flexible, de manera que ningún Estado se vea obligado a pertenecer a una Unión que no le convenga, o que ya no le convenga, y que los Estados más dispuestos a cooperar no se vean impedidos de hacerlo por las reticencias de otros. 

Los principios de la reforma de la Unión

A lo largo de las numerosas crisis de la década de 2000, la Unión demostró que su marco jurídico e institucional le permite tomar las decisiones necesarias para salvaguardar los intereses de los ciudadanos europeos y de los Estados miembros. El informe del Grupo de los Doce no pretende, pues, replantear la integración europea in extenso, sino proponer ajustes de la estructura existente en función de las nuevas realidades, tanto en términos de profundización como de flexibilidad. También se basa en el principio de que las reformas institucionales deben ser coherentes con lo que la Unión es actualmente. Aunque sería útil aportar precisiones, es importante reconocer el carácter «híbrido» de este sistema político. Se basa en el papel central de la Comisión Europea y del «método comunitario» (para la gestión de las políticas más integradas), atemperado, por una parte, por una lógica intergubernamental (para las decisiones fundamentales y la conducción de las políticas más sensibles), y, por otra, por una lógica parlamentaria (para decidir sobre los debates sociales y las grandes orientaciones políticas). Este equilibrio es la clave de la eficacia de la Unión y de su capacidad de consenso, y no debe ponerse en tela de juicio.

Creemos que la Unión debe alcanzar tres objetivos. En primer lugar, reforzar su capacidad para tomar y aplicar decisiones en sus ámbitos de competencia. En segundo lugar, proteger mejor el Estado de derecho y sus valores fundamentales, y aumentar su legitimidad democrática. Por último, preparar sus instituciones para la ampliación. Creemos que estos tres objetivos deben perseguirse simultáneamente, y que sólo un enfoque coordinado puede satisfacer a las distintas partes de la negociación. El Informe del Grupo de los Doce contiene unas 50 recomendaciones sobre temas muy diversos: Estado de derecho, reforma institucional, toma de decisiones, recursos presupuestarios, modalidades de reforma de los tratados, gestión de la ampliación, etc. Nos centraremos aquí en tres cuestiones fundamentales: la protección del Estado de derecho, la superación de la unanimidad y la formalización de la integración diferenciada. 

La protección del Estado de derecho, condición previa de toda ampliación

El Estado de derecho no es sólo uno de los valores fundamentales de la Unión. Es un principio constitucional no negociable, indispensable para su funcionamiento, por varias razones: la mayoría de las políticas europeas se basan en el principio de la independencia de los tribunales nacionales; la utilización de fondos europeos presupone que las administraciones nacionales no sean corruptas, y el respeto del Estado de derecho es una condición sine qua non para el buen funcionamiento democrático de la Unión. La integración europea puede ser ante todo económica, pero es un proyecto fundamentalmente político basado sobre todo en el Estado de derecho. Por lo tanto, la aplicación de los principios del Estado de derecho es una exigencia para los Estados miembros de la Unión y una condición innegociable para los países que deseen adherirse a ella.

Sin embargo, los instrumentos existentes no han impedido el retroceso del Estado de derecho en varios Estados miembros. El artículo 7 del TUE, que permite suspender determinados derechos derivados de la aplicación de los tratados en caso de violación grave y persistente de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro, se redactó en un momento en que era impensable que se utilizara. Por lo tanto, es difícil de utilizar. Los demás instrumentos de que dispone la Unión —como el Mecanismo del Estado de Derecho de la Comisión Europea— han tenido escasos efectos prácticos. Por último, los Tratados no prevén la posibilidad de excluir a un Estado miembro ni, por lo tanto, de presionarlo con esa amenaza. 

En los últimos años, el recurso a la condicionalidad presupuestaria ha resultado más eficaz. Además, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha permitido a los Estados miembros protegerse contra las infracciones de otros Estados miembros. Pero hay que reconocer que, una vez que un país es miembro de la Unión, ya no es posible exigirle que cumpla los criterios aplicados a los países candidatos. Esto plantea un problema de credibilidad tanto ante los Estados miembros como ante los países candidatos, y merma la capacidad de la Unión para presentarse ante sus ciudadanos y ante el resto del mundo como adalid del respeto de los derechos. Si bien la situación geopolítica justifica una rápida ampliación, la Unión debe ser capaz de garantizar que sus miembros actuales y futuros respeten el Estado de derecho. 

Para lograrlo, el primer paso es reforzar el reglamento sobre un régimen general de condicionalidad presupuestaria y convertirlo en un instrumento para sancionar las violaciones del Estado de derecho y de los valores europeos. Eliminar la necesidad de demostrar un vínculo directo con el presupuesto multiplicaría por diez su impacto. Si esta reforma fuera imposible, por falta de unanimidad, al menos habría que ampliar el ámbito de aplicación de la condicionalidad presupuestaria a otros comportamientos perjudiciales para la buena gestión financiera del presupuesto europeo, como el blanqueo de capitales. También recomendamos que todos los fondos de la Unión, estén o no incluidos en el marco financiero plurianual, estén sujetos en lo sucesivo al régimen de condicionalidad.

En segundo lugar, debe reformarse el artículo 7 del TUE. Su ineficacia se debe al umbral innecesariamente elevado requerido para su activación (unanimidad menos un voto) y al hecho de que el Consejo no tiene ninguna obligación de actuar, aunque el procedimiento sea iniciado por el Parlamento Europeo o la Comisión. Creemos que es necesario sustituir la unanimidad menos un voto por una mayoría de cuatro quintos. También debería reforzarse el principio de respuesta automática en caso de violación grave y persistente, o de riesgo de violación, de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro: el Consejo de la Unión Europea y el Consejo Europeo deberían estar obligados a pronunciarse en un plazo de seis meses. Por último, el artículo 7 del TUE debería prever sanciones automáticas cinco años después de la propuesta de activación del procedimiento en caso de inacción por parte del Consejo y si persisten las violaciones. 

Superar la regla de la unanimidad

La Comisión y el Parlamento Europeo se rigen por un sistema mayoritario que facilita la toma de decisiones, pero el Consejo permanece en una situación híbrida. Aunque la mayoría de las veces vota por mayoría calificada, sobre todo cuando el Parlamento Europeo participa en el proceso legislativo, sigue estando obligado a alcanzar la unanimidad en ámbitos considerados sensibles: ampliación, Estado de derecho, política exterior y de defensa, política presupuestaria y fiscal, etc. En estos casos, su actuación se hace cada vez más difícil, ya que algunas decisiones se ven bloqueadas por vetos de principio o están vinculadas a otras negociaciones. Con cada nueva ampliación, la unanimidad se hace más difícil de alcanzar. Sin embargo, el recurso a la mayoría calificada ha demostrado su eficacia, no porque los Estados miembros sean constantemente superados en las votaciones, sino porque este método de toma de decisiones crea una dinámica de negociación propicia para alcanzar acuerdos. Más del 80% de las decisiones adoptadas en el Consejo por mayoría calificada se toman por consenso, sin votación y, por tanto, sin perdedor. 

El Grupo de los Doce recomienda que todos los ámbitos de decisión aún sujetos a la unanimidad pasen a la mayoría calificada antes de la próxima ampliación. Además, con la excepción de la Política Exterior y de Seguridad Común, este proceso debería ir acompañado de una plena codecisión con el Parlamento Europeo. Sólo las decisiones constitucionales —como la modificación de los tratados, la aceptación de nuevos miembros o la adaptación de las instituciones de la Unión— deberían seguir requiriendo la unanimidad. La ampliación del voto por mayoría calificada podría estar sujeta a la activación de las cláusulas pasarela previstas en los Tratados. Si no es posible una transición completa, recomendamos crear tres «paquetes» separados, que abarquen diferentes conjuntos de políticas (ampliación y Estado de derecho; política exterior y defensa; política presupuestaria y fiscal), con el fin de lograr un equilibrio entre las concesiones que los diferentes Estados miembros están dispuestos a hacer.

Sin embargo, el paso a la mayoría calificada debe utilizarse con moderación, en particular para la Política Exterior y de Seguridad Común. También debe tenerse en cuenta el deseo de los Estados miembros de preservar determinados intereses nacionales que consideran cruciales. Por ejemplo, si el voto por mayoría calificada se extiende a nuevos ámbitos de intervención, debería introducirse una «red de seguridad para la soberanía». Esto permitiría a un Estado miembro declarar oficialmente que considera que sus intereses nacionales están en riesgo y solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo para un acuerdo político. La decisión de remisión la tomaría el Consejo por mayoría calificada. De este modo se lograría un equilibrio entre la posibilidad de que un Estado haga valer sus intereses nacionales vitales y la necesidad de aumentar la capacidad de acción de la Unión. 

Si la reforma forma parte de una modificación más amplia de los tratados, también deberá revisarse la distribución de los derechos de voto por mayoría calificada. Los Estados miembros pequeños y medianos temen ser dominados por los más grandes, más capaces de organizar minorías de bloqueo. El sistema actual, en el que el 55% de los Estados miembros representan al 65% de la población de la Unión, podría cambiarse, por ejemplo, por un 60% de los Estados miembros que representen al 60% de la población. Para las decisiones sobre las cuestiones más vitales para la soberanía, podría introducirse una «supermayoría», como la unanimidad menos uno. Sólo las decisiones de carácter constitucional seguirían rigiéndose por la actual regla de la unanimidad. 

Por último, los Estados miembros deberían poder beneficiarse de una excepción en los ámbitos sometidos por primera vez al voto por mayoría calificada. Esto sólo sería posible mediante una revisión del tratado y no recurriendo a la cláusula pasarela. Además, estas nuevas exenciones deberían referirse a toda una política, y no a medidas individuales.

Institucionalizar y organizar la integración diferenciada

En una Unión de más de 30 Estados miembros, los instrumentos que le permitan cierto grado de flexibilidad serán esenciales para mantener y aumentar su capacidad de acción. La integración diferenciada es ya una realidad que debe formalizarse y clarificarse para evitar una «Europa a la carta», compuesta de un cúmulo de exenciones ad hoc, situaciones especiales e iniciativas aisladas. Por otra parte, la diferenciación no puede utilizarse para dirimir desacuerdos sobre la primacía del derecho comunitario o cuestiones relativas al Estado de derecho: todo país que desee convertirse en miembro de la Unión debe respetar los principios y valores consagrados en el artículo 2 del TUE. 

La integración diferenciada tiene dos dimensiones, interna y externa. Internamente, varios instrumentos permiten ya a los Estados miembros voluntarios realizar proyectos conjuntos, respetando los principios y valores fundamentales de la Unión, el acervo comunitario y sus instituciones. Externamente, la diferenciación ha permitido a países no pertenecientes a la Unión participar en diversas políticas: investigación, educación, libre circulación de personas, euro, mercado interior, etc. 

En cuanto a la diferenciación interna, los Estados miembros deberían poder utilizar más fácilmente los instrumentos de flexibilidad existentes para superar los obstáculos que necesariamente conllevará una nueva ampliación de la Unión. No obstante, para ello tendrán que observar cinco principios: respeto al acervo comunitario y a la integridad de las políticas y acciones de la Unión; utilización de las instituciones europeas; apertura de los aspectos avanzados de la integración europea a todos los Estados miembros; reparto de los poderes de decisión, costos y beneficios únicamente entre los países implicados; y posibilidad de suspender a un Estado miembro de un grupo de precursores si deja de estar de acuerdo con sus objetivos.

La diferenciación exterior podría ser un recurso en la estrategia de ampliación y la política de vecindad de la Unión si algunos Estados miembros bloquean la reforma del tratado. Entonces podrían negociar nuevas disposiciones de excepción, o incluso preferir un estatuto menos avanzado en términos de integración europea. En este caso, sería posible contemplar un estatuto especial de asociación con la Unión, o incluso la simple participación en la Comunidad Política Europea.

También es probable que la reforma de los tratados requiera una diferenciación: al Estado o Estados no cooperativos que no deseen participar en un nuevo tratado podrían ofrecérseles disposiciones derogatorias. Sin embargo, éstas sólo deberían ofrecerse cuando la revisión refuerce la integración, ya sea creando nuevas competencias o ampliando el voto por mayoría calificada. Y, una vez más, no se trata de derogar de este modo el acervo comunitario existente ni los valores fundamentales de la Unión.

En resumen, prevemos que no todos los Estados europeos querrán o podrán adherirse a la Unión en un futuro próximo, y que algunos Estados miembros actuales pueden preferir formas de integración de menor alcance. Por lo tanto, recomendamos que el futuro de la integración europea se vea en cuatro círculos concéntricos, cada uno con su propio equilibrio entre derechos y deberes:

• El círculo interior: las coaliciones de Estados voluntarios existentes (Schengen, Euro, cooperaciones reforzadas, Cooperación Estructurada Permanente en Defensa, etc.) podrían ampliarse a más ámbitos (clima, energía, fiscalidad, etc.) y dotarse de un presupuesto propio.
• La Unión Europea: debe ser el círculo de referencia. Todos sus Estados miembros están vinculados por los mismos objetivos políticos, deben respetar las disposiciones del artículo 2 del TUE y beneficiarse de los fondos de cohesión y de las políticas de redistribución. 
• Miembros asociados: un primer círculo fuera de la Unión permitiría racionalizar las distintas formas de asociación existentes con los países del Espacio Económico Europeo: Suiza, algunos microestados e incluso el Reino Unido. Los miembros asociados no estarían vinculados por el principio de una «unión cada vez más estrecha» y se integrarían principalmente en el mercado interior. No obstante, tendrían que respetar los principios y valores comunes de la Unión y la jurisdicción del TJUE. No estarían representados ni en el Parlamento ni en la Comisión, pero tendrían voz en el Consejo. 
• La CPE: un segundo círculo exterior no implicaría ninguna forma de integración y no ofrecería acceso al mercado único. Se centraría en la convergencia geopolítica y la cooperación política en ámbitos como la energía y el medio ambiente. Las bases institucionales de la CPE, recientemente establecidas, podrían mejorarse para garantizar una cooperación más estructurada. 

Aunque abiertos a cualquier país europeo, incluidos los candidatos a la adhesión, los dos círculos exteriores serían distintos del procedimiento de adhesión. Los Estados podrían adherirse voluntariamente a cualquiera de esos círculos si se retiran de la Unión, si no tienen intención de adherirse a ella o si desean establecer vínculos con ella a la espera de convertirse en miembros.

La urgente necesidad de preparar la próxima oleada de ampliación

Cuando se trata de ampliación, profundización o reforma institucional, la integración europea no es un proceso autónomo que dependa de la acción de las instituciones supranacionales o de alguna lógica irresistible. Todas estas decisiones requieren complejas negociaciones y están sujetas a la regla de la unanimidad de los Estados miembros. Incluso cuando existe un consenso sobre la vocación de la Unión de ampliarse o de reformar sus tratados, este proceso requiere la movilización de poderosos emprendedores políticos, capaces de presentar propuestas y de convencer a los ciudadanos, para generar el impulso necesario para el cambio.

El informe del Grupo de los Doce es una contribución, entre otras, al debate sobre los aspectos prácticos del proceso de ampliación y reforma de la Unión que ahora se inicia. No propone un proyecto coherente, sino más bien algunas pistas de reflexión y un método. Sin embargo, estamos convencidos de que los representantes de los 27 Estados miembros deben actuar sin más demora si quieren estar a la altura de los retos a los que se enfrenta hoy la Unión. La Unión debe dotarse de los medios necesarios para acoger a un primer grupo de países candidatos ya en 2030. Si bien es importante que la adhesión se base en el mérito y en el estricto cumplimiento de los criterios de Copenhague, la Unión debe dotarse de los medios para estar preparada en esa fecha, a fin de animar a los países candidatos a estarlo también. Para ello, algunas reformas pueden lanzarse mañana mismo y entrar en vigor antes de las elecciones europeas de junio de 2024. Las demás, en particular las que requieren modificaciones de los tratados, deberán emprenderse durante el próximo ciclo institucional (2024-2029). No cabe duda de que tras la primera ampliación será necesaria una nueva serie de reformas e iniciativas. 

El Tratado de Lisboa se diseñó a prueba de ampliaciones, pero, sin las reformas necesarias, la Unión no estará a la altura del reto. Si no logra transformarse y ampliarse, todo el continente europeo se enfrentará a graves peligros. A falta de un líder europeo capaz de comprometer por sí mismo el destino de Europa, como hizo Vladímir Putin el año pasado, debemos movilizar a los dirigentes de la Unión, de los Estados miembros y de los países candidatos, y alertar a la opinión pública y a las fuerzas políticas y sociales, así como a la sociedad civil, para generar un movimiento capaz de llevar a cabo estos cambios.