Ampliación: el espectro de 2004, una conversación con Iván Berend

¿Qué importancia tiene la ampliación de 2004 en la historia contemporánea de Europa?

Fue un paso histórico hacia una verdadera Unión Europea, ya que permitió la integración de los países menos desarrollados económicamente de Europa Central y Oriental, marcados por la experiencia comunista y la dominación soviética. Desde ese punto de vista, fue un momento clave. Pero después de dos décadas, los principales errores de esta ampliación se han hecho evidentes. La adhesión fue demasiado precipitada. Para la Unión, la era era simple: validaba una transformación formal y concedía la plena adhesión si se producían cambios jurídicos básicos, pero sin prestar suficiente atención al resto. Para mí, la lección es clara: es mejor multiplicar las etapas de aceptación; permitir un periodo de solicitud más largo, a la espera de cambios sociales más profundos, que favorezcan una mejor integración en la Unión Europea.

¿En qué se diferencia esta ampliación de las anteriores, tanto en escala como en implicaciones?

Más que las ampliaciones anteriores, exigió la «europeización» económica de los nuevos miembros, lo que constituía un objetivo y una tarea totalmente nuevos para la Unión. El marco jurídico de los países que aspiraban a ingresar debía seguir el modelo occidental, lo que se consideró un buen ajuste. Como la Unión no podía medir la transformación cultural de las sociedades de Europa Central y Oriental, se contentó con evaluar la evolución de su marco jurídico e institucional.

Por desgracia, me temo que esta europeización no ha sido más que una ilusión, es decir, la creación de un marco democrático formal, sin ninguna transformación en profundidad de las sociedades. Los casos húngaro y polaco demuestran que de esta nueva estructura institucional aún podrían surgir regímenes autocráticos de nuevo tipo.

¿Cuáles fueron las motivaciones iniciales del proceso y cuándo empezó a ganar terreno esta idea en Europa Occidental?

La ampliación de 2004 estuvo muy influida por un optimismo que a veces rozaba la ingenuidad. Tras el espectacular colapso de la Unión Soviética y del bloque soviético entre 1989 y 1990, hubo cierto entusiasmo por la creación de una nueva Europa más unida. Este periodo generó una ola de optimismo, y muchos actores políticos y civiles vieron una oportunidad histórica para reunificar el continente tras décadas de división. Me parece que, en aquel momento, los países de Europa Occidental pecaron de optimismo. Interpretaron las transformaciones jurídicas e institucionales de estos países como señales de que ya estaban alineados con las normas y valores occidentales. De este modo, se convencieron a sí mismos de que estos países estaban preparados para la adhesión inmediata a la Unión. En retrospectiva, un periodo más largo de observación y evaluación, quizás de diez a veinte años, habría sido beneficioso para comprender mejor y anticiparse a los retos que se avecinaban.

¿Cuál era el contexto social y político en el que los países de Europa Central y Oriental se adhirieron a la Unión Europea? 

Por supuesto, el bloque soviético se había derrumbado quince años antes, pero en contra de la creencia ingenua, eso no lo cambió todo de golpe, ni mucho menos. Algunos países de la región tenían problemas sociopolíticos más profundos que no desaparecieron con el cambio de régimen. Estos problemas estaban tan arraigados que la caída de la URSS hizo poco por cambiarlos. Para darse cuenta de ello, basta con observar lo sucedido en Rusia: las tensiones y la violencia que se manifiestan en la sociedad rusa ya existían bajo los zares, y persistieron durante el periodo soviético y luego bajo Vladimir Putin, encarnándose de diferentes maneras.

Algunos países de Europa Central y Oriental, como Polonia y Hungría, están profundamente marcados por una tradición de hostilidad a la democracia y de tentación autocrática. No es fácil desprenderse del siglo XX y de las diversas dictaduras que sufrieron. El principal hilo conductor es el nacionalismo. Se trata de un auténtico desastre nacional para países como Polonia y Hungría.

¿Por qué está tan extendido el nacionalismo en Polonia y Hungría? 

La tumultuosa historia de esos países está en el centro de esta cuestión. Hungría, por ejemplo: tras la Primera Guerra Mundial, perdió dos tercios de lo que consideraba su territorio histórico. Polonia, por su parte, estuvo dividida varias veces, desde finales del siglo XVIII hasta el XX. Tras obtener la independencia después de la Primera Guerra Mundial, fue de nuevo brutalmente ocupada durante la Segunda Guerra Mundial. Tras este conflicto, que la expuso de nuevo al peligro de los mundos ruso y germánico, perdió grandes extensiones de territorio (compensadas en parte por tierras que habían sido alemanas). El sentimiento de injusticia histórica ha seguido siendo muy intenso, y es una herramienta eficaz de movilización política. 

¿Cómo valora la transformación económica de estos países de Europa del Este en los años 1990, en vísperas de su adhesión a la Unión Europea en 2004?

Muy poco cambió durante esa década. Sobre todo, los pocos cambios económicos enmascararon las verdaderas dificultades políticas que atravesaban estos países. Pongamos un ejemplo muy concreto: a menudo se citaba a Hungría como el país «modelo», el mejor preparado para una rápida adhesión a la Unión. Pero, en realidad, conservaba todos los problemas sociopolíticos característicos del régimen autocrático y nacionalista de entreguerras del almirante Horthy. El ascenso político de Viktor Orban, apoyado por la mayoría de la población húngara, es consecuencia directa de estas distorsiones.

Se está abriendo una conversación decisiva.

El 4 de octubre, al margen de la Cumbre de la Comunidad Política Europea en Granada, organizamos un acto especial en la Universidad de Granada, en el Palacio de la Madraza, en el que participarán Olga Stefanishyna, Viceprimera Ministra ucraniana responsable de la Ampliación, los escritores Anna Bosch, Javier Cercas y Lea Ypi, y José Manuel Albares, Ministro español de Asuntos Exteriores.

→ Programa → Las incertidumbres de Javier Cercas → El Gran Tour de Lea Ypi

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Estos males sociopolíticos incluyen un nacionalismo obstinado, una larga tradición de antisemitismo y una desconfianza hacia los extranjeros: la llegada de inmigrantes ha provocado un notable resurgimiento de estos viejos prejuicios políticos. Si nos fijamos en Hungría, y en particular en las sucesivas victorias de Viktor Orban en unas elecciones relativamente libres, y en la popularidad de su retórica anti-Bruselas, queda claro que, aunque la pertenencia a la Unión es extremadamente ventajosa, no sintoniza del todo con los sentimientos de una mayoría de la población. En otras palabras, Hungría no tiene ningún problema con el crecimiento económico producido por la pertenencia al bloque; pero rechaza todo lo demás del proyecto político europeo. 

Cuando los países de Europa del Este se adhirieron a la Unión, ¿se inspiraron en precedentes históricos, como la adhesión de Portugal, España o Grecia, que eran económicamente frágiles y acababan de salir de un largo periodo de dictadura? 

En ambos casos, la adhesión a la Unión se percibió con gran entusiasmo, como un acto de «adhesión a Europa», que significaba también una ruptura definitiva con los regímenes autoritarios desaparecidos una década antes. Sin embargo, a diferencia de los países de Europa Central y Oriental –con la excepción de Grecia–, los países mediterráneos estaban más próximos económica y culturalmente a los países del noroeste de Europa. En particular, su madurez económica era mucho mayor: estaban más cerca de los estándares occidentales que los países de Europa Central y Oriental, que a su vez superaban a los países balcánicos.

¿En qué medida ha disminuido el entusiasmo de 2004? ¿Y por qué?

El entusiasmo se mantiene, sobre todo entre la población urbana y con estudios. Sin embargo, en las zonas rurales menos instruidas, la percepción de la Unión es diferente. Estas poblaciones parecen más inclinadas a seguir a un líder que aboga por la «independencia» respecto a Bruselas, a veces comparada con la opresión que existió durante el periodo de dominación soviética. Esta dinámica no es muy distinta de la que se observa en el Reino Unido, donde la población urbana es en general más favorable a la Unión, mientras que las zonas rurales se han adherido más a los movimientos euroescépticos que existen desde los años ochenta y que culminaron con el voto del Brexit.

Casi dos décadas después de la ampliación de 2004, ¿cómo cree que han evolucionado o se han reconfigurado los relatos históricos de las naciones de Europa Central y Oriental como consecuencia de su pertenencia a la Unión?

No hay una respuesta única a esta pregunta. En algunos países, como los Estados bálticos, el efecto ha sido milagroso; en otros, como Hungría y Polonia, no ha tenido ninguna repercusión positiva.

¿Puede distinguir entre estos diferentes casos e intentar explicar por qué algunos países se han transformado y otros no? 

Hay varios factores que podrían explicar estas diferencias. Algunos son históricos, otros podrían considerarse fortuitos. El éxito de los países bálticos, y de Estonia en particular, radica en sus vínculos con el mundo escandinavo y Finlandia: hoy, Estonia se considera más un país «nórdico» que una antigua república soviética.

Hungría y Polonia, en cambio, han sido tomadas por regímenes nacionalistas de extrema derecha. El gobierno de Orban, por ejemplo, se ha acercado a la Rusia de Putin y a la Turquía de Erdogan. Incluso ha cuestionado el reconocimiento, establecido desde hace tiempo por los académicos, de los orígenes y relaciones fino-úgricos de los húngaros, prefiriendo hacer hincapié en una conexión asiático-turca: a la manera de Putin o Erdogan, la lógica de reescribir la historia para adaptarla a su visión política es total. El principal problema radica en que estos regímenes nacionalistas de extrema derecha gozan de un apoyo mayoritario entre la población: por desgracia, no se trata de un fenómeno nuevo y, en mi opinión, hunde sus raíces en el periodo de entreguerras. 

¿Con la invasión a gran escala de Ucrania concluyó el proceso de ampliación de 2004? Polonia y los Estados bálticos desempeñan ahora un papel central en el debate europeo, y su contribución es reconocida por sus socios de Europa Occidental. 

La guerra en Ucrania ha eclipsado algunos de los problemas mencionados, pero no creo que haya cambiado realmente la situación. Es absolutamente necesario cambiar las reglas dentro de la Unión: abolir el derecho de veto e introducir la toma de decisiones por mayoría simple en todos los casos. A primera vista, estas reformas parecen inviables, pero la situación está cambiando.

El «Grupo de los 12» expertos franco-alemanes ha elaborado importantes planes de reforma para la Unión. Los Estados de Europa Occidental se han dado cuenta del peligro institucional de una Unión mal construida, y los futuros grandes planes de ampliación –que implican a los Balcanes Occidentales, Moldavia, Ucrania y Georgia– han demostrado que no pueden expandirse más sin introducir importantes cambios estructurales y jurídicos, como –entre otras cosas– la eliminación del derecho de veto. 

Las discusiones sobre una nueva ampliación están a punto de comenzar… 

Los nuevos países candidatos no están en absoluto preparados. Es crucial no repetir los errores de 2004. Hablar de una gran ampliación para 2030 es un error. En primer lugar, son necesarios cambios importantes en el funcionamiento de la Unión en su conjunto. La introducción de nuevas etapas de adhesión sería muy útil. Debería ser una cuestión prioritaria antes de cualquier negociación.

La introducción de la toma de decisiones por mayoría, a diferencia de la situación actual, evitaría políticas antieuropeas por parte de los países miembros. Por último, la eliminación del derecho de veto es absolutamente necesaria.

El reciente enfrentamiento entre Ucrania y Polonia demuestra que una posible ampliación podría provocar un debate muy acalorado desde el punto de vista económico. ¿Cuáles podrían ser los principales puntos de discordia entre el bloque de la Unión y los países candidatos?

Llevará mucho tiempo. Antes de la ampliación es necesario un desarrollo importante, incluso histórico, en los Balcanes Occidentales, Moldavia y Ucrania. Sería trágico precipitar las cosas sin que se produzcan verdaderos cambios históricos.

Una transformación sociocultural tan fundamental requiere tiempo. Históricamente, de cinco a ocho años es muy poco tiempo. También es necesario elevar el nivel educativo. La creación de un círculo periférico de adhesión ayudaría a medir la transformación y daría más tiempo antes de la adhesión total. Sería suicida aceptar a los países balcánicos, Moldavia e incluso Ucrania en una década. En mi opinión, deberían esperar en una «antesala», un círculo exterior de la Unión, antes de convertirse en miembros de pleno derecho.

En otro orden de cosas, ¿cree que una posible ampliación de la Unión podría ahondar las divisiones entre algunos Estados miembros?

Por supuesto que sí. Si se quiere la ampliación, también hay que considerar la exclusión de la Unión: algunos países fueron aceptados demasiado pronto.

¿Se refiere a una exclusión real? ¿No pondría eso en peligro toda la organización?

En mi opinión, la exclusión reforzaría la Unión en lugar de debilitarla. Si un país no desea respetar las leyes fundamentales, la «constitución» de la Unión, resulta desmoralizador para todos los demás Estados que pueda hacerlo sin restricciones. También puede inspirar a los imitadores, ya que no hay ningún coste en no respetar las reglas.

Por supuesto, ya hay herramientas disponibles, como la retirada de la ayuda financiera o la eliminación del derecho de voto. La Unión ya tendría que estar dispuesta a utilizarlas, salvo que durante mucho tiempo prefirió transigir antes que recurrir a ellas… Me parece que ahora hay indicios de un cambio en este sentido. Creo que esto podría fortalecer profundamente a la Unión.