La comunidad política europea: el futuro de una intuición

Dentro de unos días se celebrará en Chisinau, en Moldavia, la segunda cumbre de la Comunidad Política Europea, propuesta por el presidente francés Emmanuel Macron el 9 de mayo de 2022. Esta reunión es una oportunidad para volver a la génesis de este proyecto y esbozar algunas perspectivas para su evolución.

Una mirada retrospectiva sobre una génesis

En su discurso del 9 de mayo de 2022, la propuesta del Presidente francés, basada en el cuestionamiento y la intuición, se asemeja a la propuesta de Mitterrand de una confederación europea. El cuestionamiento era sencillo: «¿Cómo podemos estructurar políticamente nuestra Europa?». La similitud intuitiva era que, como treinta años antes, Europa «buscaba un foro en el que todos los Estados que la componen puedan entablar un diálogo permanente y organizado en condiciones de igual dignidad»¹. Esta necesidad no estaba impulsada, como en 1989, por un contexto de paz y liberación, por una ambición arquitectónica de reunir a dos Europas separadas durante décadas, sino por la urgencia de las dramáticas circunstancias de la agresión rusa contra Ucrania, por el retorno de la guerra y la geopolítica. 

Sin embargo, dar respuesta a esa pregunta se había convertido de nuevo en un imperativo. No sólo porque, si bien era urgente forjar y demostrar la unidad de los europeos en apoyo de Ucrania, también se era consciente de que el proceso de Ucrania, Moldavia y Georgia, que acababan de presentar sus solicitudes de adhesión a la Unión Europea, podía llevar mucho tiempo, aunque sólo fueran unos pocos años². Pero también y sobre todo, y esta es la intuición, en el conocimiento del carácter profundamente asimétrico de la relación entre la Unión y los países que aspiran a ingresar en ella mientras dure el proceso. 

Las cumbres UE-Balcanes nos han enseñado que, lejos de brindar la oportunidad de debatir la variedad de intereses comunes independientemente del proceso de ampliación, como se pretende, siempre se centran únicamente en esta cuestión y a menudo no son más que una oportunidad para que la Unión repita una y otra vez la promesa de la futura adhesión, y para que los países de los Balcanes Occidentales reiteren sus quejas y frustraciones. Debido a la centralidad de la Unión y a la posición en la que se sitúan los candidatos a la adhesión, tampoco ofrecen un marco para el diálogo en condiciones de igual dignidad.

Así pues, en este momento concreto de la historia europea, a pesar de que Europa es el continente más rico en organizaciones regionales, existía un vacío de gobernanza que había que llenar.

Pero el legado del proyecto de confederación europea termina ahí. 

Tanto más cuanto que se han aprendido las lecciones de las razones de su fracaso, ampliamente documentadas³: la inclusión de la Unión Soviética, por supuesto, pero también las reticencias estadounidenses, el tímido apoyo de la Comisión Delors, las dudas sobre el vínculo con la CSCE y el Consejo de Europa, la sospecha de una confederación vista como una sala de espera o incluso como una alternativa a la pertenencia a las Comunidades, razón esta última que sigue influyendo en los temores de algunos de nuestros socios con respecto a la comunidad política europea. 

El replanteamiento de la cuestión de la organización de Europa en mayo de 2022 no prejuzgó la respuesta de los 27 a las candidaturas de Ucrania, Moldavia y Georgia, y sobre todo, aunque la sospecha era generalizada, la respuesta francesa, como lo demuestra el compromiso de la Presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea de conceder el estatuto de candidato a Ucrania y Moldavia, formalizado por la decisión del Consejo Europeo de junio de 2022, o sus esfuerzos de mediación para levantar el veto búlgaro a la apertura de negociaciones de adhesión con Macedonia del Norte. Y Francia lleva un año protestando hasta la saciedad: la comunidad política europea no es una alternativa a la ampliación⁴. Al contrario, la propuesta francesa era una mano tendida. Una mano que consiste en crear rápidamente, en un momento de ruptura histórica, el espacio político indispensable para identificar y expresar la comunidad de intereses de todos los Estados europeos, en pie de igualdad y con la misma dignidad⁵.

Tampoco hay que subestimar, en esta génesis, la cuestión, igualmente esencial, de la reintegración en la familia europea de un Reino Unido salido de la Unión. Esto puede sorprender, dado que las disputas franco-británicas de los últimos años han sido tan agrias como publicitadas en los medios de comunicación. Pero detrás de la espuma de este periodo, lleno de ruido y furia, siempre ha habido una conciencia por parte del presidente francés de la necesidad de volver a comprometerse con ese socio europeo indispensable que es el Reino Unido, lo que se puso de manifiesto ya en 2019 en su propuesta de crear un Consejo Europeo de Seguridad en el que participe el Reino Unido, y la cumbre franco-británica de marzo de 2023 representó, a nivel bilateral, la primera huella de ello. Una vez más, se mostró convencido de que la relación entre la Unión Europea y el Reino Unido, que seguiría marcada por la renegociación constante de sus parámetros⁶, ofrecía un marco demasiado estrecho e inadecuado. El Primer Ministro británico así lo entendió, proponiendo acoger la cumbre de la CPE en el primer semestre de 2024.

Por último, la génesis de la CPE fue el deseo de pensar Europa más allá de la Unión Europea, de pensar Europa en sus distintas partes como una comunidad única que conciliara sus geografías políticas, culturales y económicas. Una comunidad de intereses (paz y seguridad, interconexiones, abastecimiento energético y transición, seguridad alimentaria, gestión de las migraciones y organización de la movilidad, en nuestros espacios comunes –los mares Negro, Báltico y del Norte– y en nuestras relaciones con China y el «Sur global») más que una comunidad de destino.

No se trata de pensar la comunidad política europea en oposición a la Unión Europea, sino, por una parte, de reconocer que, incluso ampliada a los actuales candidatos a la adhesión, Europa no puede reducirse a la Unión, y que algunos Estados europeos nunca han pensado en adherirse a ella, otros han renunciado (Noruega, Islandia), otros han decidido adherirse. En segundo lugar, no se puede disociar una comunidad política del complejo entramado de acuerdos que vinculan a la Unión con los países de su entorno, ya sea el acuerdo con el Reino Unido, el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, los acuerdos con Suiza o los acuerdos de asociación.

Tampoco se trata de pretender sustituir el Consejo de Europa por la Comunidad Política Europea, como podían temer sus órganos, temor que el éxito de la reciente cumbre de Reykiavik demostró infundado. Aunque los miembros de la comunidad política europea están casi de acuerdo, no es su vocación dedicarse a un trabajo convencional –la labor del Consejo de Europa sigue siendo tan fértil como siempre, como demuestran sus trabajos sobre la inteligencia artificial– ni crear un mecanismo que garantice los derechos y libertades, en particular los derechos y libertades individuales. Hay al menos dos razones concretas para ello: la preocupación por preservar la autonomía de decisión de la Unión en los ámbitos de su competencia y la experiencia de quince años de intentos infructuosos de vincular los ordenamientos jurídicos de la Unión y del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

Por último, no se trata de reproducir la OSCE, cuyo objetivo ha sido organizar la coexistencia con Rusia, donde la comunidad política europea es un instrumento para reforzar la resistencia del continente europeo frente a las amenazas, tanto rusas como de otro tipo.

Perspectivas para un futuro

Tuvieron que pasar algunos meses, desde el discurso del 9 de mayo hasta la cumbre de Praga del 6 de octubre, para darse cuenta de que la CPE no era una alternativa a la ampliación, ni una duplicación de las organizaciones existentes ni el anuncio de una nueva organización, ni una alianza que ofreciera garantías de seguridad, ni una réplica de la Unión Europea con vínculos más laxos.

La apropiación de este proyecto por algunos de sus miembros -sobre todo Ucrania y Moldavia– y por numerosos think tanks permitió definir, en la cumbre de Praga, la comunidad política europea como lo que es: la estructuración política de una comunidad de Estados europeos, basada en un principio de igual dignidad, para dialogar sobre cuestiones estratégicas a escala del continente y reforzar su seguridad, estabilidad y prosperidad.

Resulta un tanto inútil tratar de predecir cómo se desarrollará la CPE más allá de lo que ya es, para satisfacción de sus miembros. No existe una partitura escrita.

Pero de las reflexiones anteriores sobre su génesis y el éxito de la cumbre de Praga se desprenden una serie de puntos clave para el futuro de la CPE.

En primer lugar, hay que resistirse a la tentación de institucionalizar. A veces se subestima el valor de las reuniones semestrales de los Jefes de Estado y de Gobierno y sus colaboradores más próximos con sus homólogos europeos, así como, a veces en asuntos diplomáticos, el hecho de que la deliberación prevalezca sobre la toma de decisiones⁷. La flexibilidad del formato, la adaptabilidad del orden del día y la informalidad de los debates favorecen la creación de confianza, así como el sentido y la conciencia de la comunidad de intereses. Por otra parte, sería ventajoso estructurar la preparación de las cumbres y garantizar una forma de continuidad de una a otra 1/ creando un «cuarteto» de presidencias, de miembros y no miembros de la Unión, según el principio de rotación ya en vigor (España y luego el Reino Unido acogerán las próximas cumbres, después de Moldavia) y 2/ adelantando los trabajos preparatorios de las distintas mesas redondas temáticas. 

La segunda tentación sería juzgar el éxito de las cumbres de la CPE únicamente en función de sus «resultados», es decir, de las decisiones sobre cooperación concreta entre sus miembros o algunos de sus miembros, como para justificar su necesidad. Sin negar la utilidad, en particular para los países anfitriones, de que esa cooperación se formalice en las cumbres, en términos de conectividad o ciberseguridad por ejemplo, y en formatos flexibles, la dimensión estratégica de la ambición que presidió la creación de la CPE requiere igualmente demostrar su valor añadido, más allá del indispensable simbólico de la unidad de la familia europea frente a Rusia, a través de tres objetivos:

1. La definición de objetivos estratégicos comunes: sin pretender necesariamente alinear posiciones, las cumbres de la CPE deben permitir a los 47 Jefes de Estado y de Gobierno identificar prioridades estratégicas comunes sobre la variedad de intereses antes mencionada. 

Para poner en práctica el impulso político y las orientaciones así identificadas, y en particular para financiarlas, la CPE debería apoyarse en las organizaciones existentes, basándose en el modelo del G7, empezando por las instituciones financieras regionales y los bancos de desarrollo (BEI, BERD, BCE)⁸, y por supuesto la Comisión Europea.

2. La resolución de las disputas regionales: si «la historia de Europa es la historia de sus fronteras»⁹, la agresión rusa contra Ucrania no es la única manifestación de que esta historia sigue activa. Las disputas entre Serbia y Kosovo, Turquía y Grecia, Chipre en el Mediterráneo oriental o entre Armenia y Azerbaiyán, que socavan la unidad del continente, deberán abordarse en las cumbres o al margen de ellas. Como la reunión de Praga entre el presidente de Azerbaiyán y el primer ministro de Armenia, con la mediación del presidente de Francia y el presidente del Consejo Europeo, un formato que ya está previsto repetir, con el canciller alemán y quizá en el futuro con el primer ministro británico, en las cumbres de Chisinau y Granada. 

3. Meter coherencia en las iniciativas regionales: la CPE llena un vacío de gobernanza en la arquitectura europea. No se trata de construir un edificio neoclásico cuya bóveda ya ha sido colocada, sino al menos de salir de un cuadro de Escher mejorando la coordinación y la claridad de las iniciativas existentes y de sus objetivos y medios. Dos posibles ilustraciones: 

Las iniciativas para fomentar el desarrollo económico, la integración regional y el estrechamiento de los lazos europeos en los Balcanes Occidentales son legión. Las Cumbres UE-Balcanes, el Proceso de Berlín, el Proceso Brdo-Brijuni, el Proceso de Cooperación de Europa Sudoriental (SEECP), el Consejo de Cooperación Regional (CCR), la Iniciativa de Cooperación del Sudeste (SECI), la Iniciativa Centroeuropea (CEI), la iniciativa «Balcanes Abiertos», etc. La CPE no pretende sustituirlas pero, en aras de una mejor coordinación y comprensión, las presidencias anuales de estas diversas iniciativas y procesos podrían presentar sus objetivos y resultados en cada cumbre con el fin de identificar prioridades comunes para el futuro. 

Del mismo modo, la reconstrucción de Ucrania es rica en iniciativas, y aunque es de esperar que la Unión Europea esté en el centro de este esfuerzo, no sólo por su capacidad financiera sino también con vistas a la adhesión de Ucrania, la CPE podría constituir un foro de coordinación con otros proveedores europeos, especialmente el Reino Unido, Noruega y Suiza.

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La cumbre de Chisinau ya es un éxito. Afirmará el anclaje europeo, el apoyo y la solidaridad de sus pares a un país amenazado por Rusia y que aspira a ingresar en la Unión. También cabe esperar que determine un poco más la forma y los objetivos que se darán a la CPE, el futuro de una intuición.