Capitalismos políticos: la Guerra de los Cuarenta Años

Aunque la Guerra Fría se utiliza, habitualmente, como vara medidora para juzgar el grado de deterioro de las relaciones entre Estados Unidos y China ¹, no es el único punto de comparación ni, siquiera, necesariamente, el más pertinente. El nivel de interdependencia entre las dos potencias, la fuerza de las tensiones comerciales, la importancia de las tecnologías emergentes en la competencia: todos estos factores nos llevan a fijarnos en otro episodio de tensión, el que enfrentó a Estados Unidos y Japón desde los años 80 hasta mediados de los 90. En un artículo anterior, abordamos este periodo estudiando la ansiedad que se apoderó de la sociedad americana, que temía perder su hegemonía económica y tecnológica. Hoy, trataremos de mostrar que, frente a China, Estados Unidos se encontró ante un problema similar: ¿cómo puede comerciar libremente con una economía que no respeta las reglas de la economía de mercado tal como se concibe en Washington? ¿A Estados Unidos le interesa seguir comerciando libre y tecnológicamente con una potencia que amenaza con superarlo? Frente a comportamientos considerados desleales e injustos, Estados Unidos ha intentado utilizar su peso económico y político para constreñir a sus competidores. Los instrumentos que se utilizan hoy para constreñir a China y para frenar el desarrollo de sectores críticos se crearon, probaron o reforzaron, en los años 80 y 90, para garantizar el mantenimiento de la preeminencia económica y tecnológica de Estados Unidos frente al desafío que nació en las fábricas, laboratorios y salas comerciales de Tokio, Osaka y Yokohama. Las dos situaciones difieren, sin embargo, en que el ascenso de China ha suscitado grandes preocupaciones en materia de seguridad y de derechos humanos y en que ha llevado a un mayor uso de la coerción. 

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La lucha entre el sistema de libre mercado y el Estado desarrollista

Libre empresa, mercado libre, competencia. Hay que escuchar a Jimmy Carter en 1978; éstos son los pilares de la economía estadounidense ². Y esto era antes de la revolución de Reagan, que dio lugar a lo que Fred Block denomina «fundamentalismo de mercado», que rechaza la intervención pública por inútil e ineficaz ³. Por el contrario, las políticas públicas de algunos socios de Estados Unidos se guiaban por un severo escepticismo ante la idea de que el mercado, por sí solo, a merced de sus propias fuerzas, pudiera conducir a la prosperidad. En su famoso libro sobre el Ministerio de Comercio Internacional y de Industria (MITI) de Japón, Chalmers Johnson contrasta el sistema socioeconómico americano, basado en la racionalidad de mercado, con el japonés, basado en la racionalidad de planificación y de desarrollo ⁴. La República Popular de China también favorece la definición estatal de prioridades estratégicas. Hoy en día, el Estado-Partido aún es un actor clave de la economía gracias, sobre todo, a las numerosas empresas estatales y al férreo control que ejerce sobre el sistema bancario. 

Los instrumentos que se utilizan hoy para constreñir a China y para frenar el desarrollo de sectores críticos se crearon, probaron o reforzaron, en los años 80 y 90, para garantizar el mantenimiento de la preeminencia económica y tecnológica de Estados Unidos frente al desafío que nació en las fábricas, laboratorios y salas comerciales de Tokio, Osaka y Yokohama.

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Con Japón y, luego, China, el sistema americano de libre mercado se encontró, así, frente a dos ejemplos especialmente exitosos de Estados desarrollistas, es decir, según Ziya Öniş, «Estados poderosos y autónomos que impulsan y dirigen las fuerzas del mercado» ⁵. En Washington, Nueva York o San Francisco, muchos responsables políticos, financieros y empresarios juzgan con gran dureza estos sistemas socioeconómicos. No siguen las reglas del juego. En particular, la letra y el espíritu del derecho comercial internacional, el del GATT y el de la OMC, serían esquivados por parte de estos Estados. La competencia sería desleal y la igualdad de condiciones, tan importante en la doctrina económica americana, no existiría. La acusación de deslealtad e injusticia se utilizó, con frecuencia, en la cobertura mediática de Japón y del déficit bilateral en la década de 1980 ⁶. Desde la década del 2000, también, se ha instado, regularmente, a China a «jugar según las reglas» económicas y comerciales globales ⁷. 

En los informes oficiales, los discursos políticos y los estudios de expertos, se hace hincapié en la estrecha relación entre el Estado y las empresas, tanto en Japón como en China. Mientras que los empresarios americanos tienen que demostrar sus capacidades y la calidad de sus ideas para conseguir fondos y crecer, sus competidores asiáticos siguen una lógica diferente en lo que se refiere al desarrollo. En Japón, hasta los años 80, y en China, aún hoy, el Estado define los sectores que considera estratégicos y que quiere ver crecer en el futuro. Los sectores así seleccionados son los destinatarios del apoyo público: se les da instrucciones a los bancos para que orienten sus créditos a su favor y se conceden créditos fiscales.

En Japón, el MITI crea consorcios de investigación, incluso, cuando ello supone obtener excepciones a la política de competencia ⁸. En China, se han creado múltiples fondos de inversión con el apoyo de las autoridades públicas locales. Más allá de esto, los analistas americanos se sorprenden del alto nivel de interpenetración entre los sectores público y privado. La red de consejos consultivos sectoriales creada por el MITI, la práctica informal de orientación administrativa y la presencia de numerosos antiguos altos funcionarios del ministerio en la dirección de las grandes empresas han llevado a algunos a hablar de Japan Inc., a pesar de la realidad, a veces, más compleja, y del alto nivel de competencia entre grupos rivales ⁹. En China, además de las empresas estatales, que producen entre el 25 % y el 40 % del PIB ¹⁰, el Estado-Partido extiende su control sobre toda la economía, gracias, más que nada, a las células del partido, cuyo desarrollo, en el seno de las empresas privadas, ha recibido un nuevo impulso desde la llegada al poder de Xi Jinping ¹¹. 

Desde la década del 2000, también, se ha instado, regularmente, a China a «jugar según las reglas» económicas y comerciales globales.

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El apoyo público que Japón y, luego, China les han brindado a sectores estratégicos se considera una amenaza para la prosperidad de ciertas industrias americanas. La política industrial del MITI se identificó como un factor del crecimiento de los sectores automovilístico, de los semiconductores y de la biotecnología ¹², en los que Japón se convirtió en un importante exportador en la década de 1980, a veces, en detrimento de los fabricantes americanos. Cuando la asociación de la industria de semiconductores presentó una petición, en 1985, acusó a los competidores japoneses de dumping ¹³. En la actualidad, la oficina del representante de Comercio de EEUU cree que el exceso de capacidad china en acero y cemento está relacionado con las subvenciones gubernamentales y con la garantía implícita otorgada a las empresas estatales ¹⁴. Este exceso de capacidad deprime los precios del acero y repercute negativamente en la producción americana.      

El cierre a las exportaciones es otro punto de discordia en Estados Unidos. Las prácticas denunciadas son muy similares: infravaloración de la moneda, barreras no arancelarias y falta de apertura de los mercados públicos. Hasta los acuerdos del Plaza de 1985, la revalorización del yen era un tema central en las discusiones económicas y comerciales entre funcionarios americanos y japoneses. Desde principios de la década del 2000, la misma cuestión se plantea en relación con el renminbi. Ya incluida en la agenda bajo la administración de Bush, perseguida bajo la de Obama con cierto éxito e incluida en las prioridades del equipo de Trump, la cuestión no se ha vuelto obsoleta, ya que la República Popular fue designada, oficialmente, como manipulador de divisas por parte del Departamento del Tesoro, en 2019 ¹⁵, antes de ser retirada de la lista 6 meses más tarde, previo al acuerdo comercial negociado por el presidente Trump ¹⁶. En cuanto a las barreras no arancelarias, el representante de Comercio de Estados Unidos, William E. Brock, en un memorando sobre el comercio con Japón dirigido al presidente Reagan, enumeraba los contingentes de importación, la complejidad de los procedimientos aduaneros, el carácter cerrado de la normalización japonesa y las licencias de importación. Existen grandes similitudes con los incumplimientos de los compromisos de China con la OMC identificados por el USTR 40 años después ¹⁷.

Estrechas relaciones entre actores públicos y privados, fuerte apoyo público para sectores estratégicos, cierre a las importaciones: en sus periodos de fuerte crecimiento bajo la dirección de un Estado desarrollista, las economías políticas de Japón y China presentan ciertas similitudes. Para algunos expertos americanos, incluso en el seno de las instituciones, estas dos sociedades están dominadas por intereses industriales y burocráticos, en detrimento de los consumidores. Esto se refleja en las políticas públicas: se critican las estrictas regulaciones bancarias que limitan el crecimiento del crédito al consumo, los mecanismos que reducen el crecimiento de los salarios (Hukou en China y debilidad de los sindicatos) y las largas jornadas laborales. A lo largo de los años 80, Estados Unidos intentó utilizar su influencia para apoyar el desarrollo de una sociedad de ocio y consumo en Japón, con el fin de reequilibrar la balanza comercial bilateral, muy deficitaria en aquella época. Esto llevó al primer ministro Nakasone a encargarle un informe al exgobernador del Banco de Japón, Haruo Maekawa. Publicado en 1986, el informe proponía aumentar el gasto en infraestructuras, reducir los impuestos, limitar la semana laboral a cinco días y crear incentivos fiscales para la construcción de viviendas ¹⁸, todo ello con el fin de reducir el exceso de ahorro sobre la inversión. La necesidad de reequilibrar la economía china acelerando el crecimiento de los ingresos, para seguir el ritmo del aumento de la productividad y para reducir, así, la persistente brecha entre producción y consumo, se repite una y otra vez en los informes anuales de la Comisión Sinoamericana de Economía y Seguridad. 

A lo largo de los años 80, Estados Unidos intentó utilizar su influencia para apoyar el desarrollo de una sociedad de ocio y consumo en Japón, con el fin de reequilibrar la balanza comercial bilateral, muy deficitaria en aquella época.

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Al socavar la igualdad de condiciones, los dos grandes Estados desarrollistas de Asia Oriental hacen que los americanos teman la pérdida de su supremacía económica y tecnológica. Como su modelo de crecimiento va acompañado de un ahorro muy elevado, Japón y China dedican una pequeña proporción de su ingreso nacional al consumo. En consecuencia, acumulan superávits comerciales, sobre todo, con Estados Unidos. Durante el primer mandato de Reagan, el déficit comercial creció rápidamente. Se convirtió en una gran preocupación política y económica por el temor a su impacto en términos de desindustrialización. Los grupos de presión exigieron medidas para salvaguardar las industrias amenazadas, en particular, la textil, la automovilística ¹⁹ y la siderúrgica ²⁰. En la década del 2000, se plantearon nuevas demandas en respuesta a la creciente oleada de exportaciones chinas ²¹. Donald Trump hizo del déficit comercial con China un punto clave de su mensaje político y llegó a compararlo con una «violación» o a describirlo como el «mayor robo de la historia del mundo», causa de la destrucción de muchos empleos industriales y de la ruina de Estados Unidos ²².

China y Japón ponen en entredicho el monopolio americano de la frontera tecnológica entre Estados, que se ha considerado clave de la prosperidad y del poder de Estados Unidos, al menos, desde el final de la Segunda Guerra Mundial y de los trabajos de Vannevar Bush sobre la «frontera infinita».

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Más allá del déficit comercial, preocupa, en especial, la pérdida de hegemonía en sectores emergentes y críticos. En efecto, tras un periodo inicial de recuperación económica, durante el cual tanto Japón como China fueron vistos como países poco innovadores, cuyos sistemas educativos, de investigación e industriales se centraban en integrar o, incluso, «copiar» las tecnologías occidentales, estos dos países acabaron por invertir en sectores de alta tecnología. La competencia se está trasladando al campo de los semiconductores, de las biotecnologías, de la aeronáutica y de la inteligencia artificial ²³. Para competir con Estados Unidos, estos países han transformado sus sistemas tecnocientíficos, tanto cualitativa como cuantitativamente: la proporción de la riqueza nacional dedicada a I+D aumenta, junto con el PIB, lo que provoca una explosión del gasto; el nivel de educación de la población aumenta y se crean nuevas universidades o centros de investigación siguiendo el modelo occidental. De este modo, ponen en entredicho el monopolio americano de la frontera tecnológica entre Estados, que se ha considerado clave de la prosperidad y del poder de Estados Unidos, al menos, desde el final de la Segunda Guerra Mundial y de los trabajos de Vannevar Bush sobre la «frontera infinita» ²⁴. 

Herramientas estadounidenses en la competencia con China: un aire de los años 80

Esta similitud entre las críticas de los americanos hacia Japón, en los años 80, y hacia China, en la actualidad, sugiere una continuidad en las herramientas utilizadas para hacerle frente a esta competencia económica y tecnológica. 

En ambos casos, en consonancia con el compromiso americano con el sistema multilateral de comercio, Estados Unidos insta diplomáticamente a su competidor a respetar sus compromisos internacionales, en el marco del GATT, en el caso de Japón, y de la OMC, en el de China, en especial, en cuestiones de apertura de mercados y de protección de la propiedad intelectual.

En estas negociaciones, tanto con Tokio como con Pekín, Estados Unidos dispone de un poderoso argumento: la amenaza de imponer sanciones comerciales al otro utilizando la Sección 301 del Trade Act de 1974 ²⁵. La Sección 301 autoriza (de hecho, obliga) al presidente estadounidense a responder ante «prácticas desleales de comercio exterior» mediante la imposición de sanciones. Esta autoridad, que se amplió y reforzó en 1988 (sobre todo, en relación con la propiedad intelectual, Special 301, y las telecomunicaciones, Telecommunications 301) en respuesta a la preocupación de EEUU por Japón, fue blandida por Washington durante las negociaciones con Tokio ²⁶. Incluso en ausencia de represalias arancelarias, la amenaza de estas sanciones pesó mucho en la conclusión de acuerdos entre ambos países, como el de los superordenadores, en marzo de 1990, o el de los satélites, en junio de 1990. Desde 1995 y desde la creación de un mecanismo de solución de diferencias en la OMC, Estados Unidos ha reducido, en gran medida, su recurso unilateral a la Sección 301, pero la administración de Trump ha utilizado esta misma herramienta legal contra China, esta vez, hasta el final ²⁷. Tras una investigación del representante de Comercio de Estados Unidos (USTR) sobre las prácticas y políticas chinas relacionadas con las transferencias de tecnología, con la propiedad intelectual y con la innovación ²⁸, la administración de Trump impuso fuertes barreras aduaneras sobre las importaciones chinas en virtud de la Sección 301, lo que le permitió concluir un acuerdo con China en enero de 2020 ²⁹.

Para proteger a las empresas americanas en un contexto de competencia tecnológica y económica con China, las autoridades americanas también han reutilizado y reforzado las herramientas de control de inversiones extranjeras creadas en los años 80 para responder a la amenaza japonesa. El Comité de Inversiones Extranjeras en Estados Unidos (CFIUS) se creó unos años antes, pero, en 1988, en respuesta a la preocupación del Congreso por la adquisición de determinadas empresas americanas por empresas japonesas, se le encomendó la tarea de examinar y, en caso necesario, bloquear fusiones, adquisiciones o tomas de control que amenazaran la seguridad nacional ³⁰. Treinta años después, preocupado, esta vez, por el crecimiento de las inversiones chinas en Estados Unidos, sobre todo, en tecnologías e infraestructuras críticas, el Congreso amplió los poderes de este mismo comité con la Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) ³¹. Aunque este comité está atrayendo, actualmente, la atención por su investigación sobre TikTok, que podría llevar a la venta forzosa de la aplicación por parte de su matriz china, Bytedance, sus orígenes se remontan a los escándalos de los años 80 relacionados con adquisiciones japonesas de empresas estratégicas americanas, en particular, con el intento de Fujitsu de comprar Fairchild Semiconductor en 1988 ³².

Además de estos instrumentos de protección, en los años 80, como hoy, la preocupación de la industria y de los políticos americanos por esta presión competitiva llevó a querer identificar y apoyar a los sectores más críticos. A finales de los años 80, surgió un «movimiento de tecnologías críticas», con iniciativas académicas e industriales, propuestas legislativas y reorganizaciones burocráticas destinadas a elaborar listas de tecnologías críticas ³³. Los intentos de elaborar listas de tecnologías «críticas», «emergentes» o «fundamentales» realizados, en los últimos años, por diversos organismos gubernamentales (como el Departamento de Comercio ³⁴, el Departamento de Defensa ³⁵ o el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de la Casa Blanca ³⁶) son una continuación de este movimiento. Aunque la definición de los puntos de «criticidad» y de los objetivos de estas listas no dejan de ser, con frecuencia, poco claros, en general, se utilizan para orientar decisiones sobre control de los resultados de las industrias (americanas y extranjeras), sobre protección reforzada de la propiedad intelectual, sobre control de las exportaciones y las inversiones y sobre asignación de ayudas financieras.

Un sector en particular, en el centro de los debates en los años 80 y en la actualidad, ofrece una buena ilustración de la multiplicidad y continuidad de las herramientas desplegadas por Estados Unidos para hacerle frente a la fuerte competencia extranjera: la industria de los semiconductores. Durante los años 80, el carácter estratégico de los chips electrónicos se hizo cada vez más evidente, a la luz del fuerte ascenso de Japón al poder en este mercado y del lobbying de empresas y grupos de interés creados para la ocasión, como la Semiconductor Industry Association, que aún es influyente hoy en día ³⁷. Esta dimensión estratégica de la industria americana de semiconductores, cuyo liderazgo e, incluso, supervivencia se veían amenazados por lo que se consideraba competencia desleal japonesa, llevó al Congreso y al Ejecutivo a adoptar una serie de medidas a su favor. En 1984, por ejemplo, el Congreso aprobó la Semiconductor Chip Protection Act, que reforzaba la protección de la propiedad intelectual utilizada en la producción de chips, liberalizaba la normativa financiera para facilitar el acceso de la industria al capital y reducía determinados impuestos ³⁸. Ante el continuo crecimiento de la cuota de mercado japonesa y las quejas de las empresas americanas de que el gobierno japonés subvencionaba sus empresas, el Congreso fue aún más lejos. Ayudó a financiar y a coordinar la I+D de la industria creando el consorcio público-privado Sematech, financiado a medias por el Pentágono (con 500 millones de dólares en 5 años) ³⁹. Además, como ya se mencionó, a propuesta del senador Exon y del representante Florio, el Congreso aprobó una enmienda que reforzaba los poderes del CFIUS tras la polémica suscitada por el intento de adquisición del fabricante americano de semiconductores Fairchild por la japonesa Fujitsu ⁴⁰. Por su parte, la administración de Reagan, a pesar de su orientación liberal, impuso importantes barreras aduaneras sobre las importaciones japonesas hasta que se llegó a un acuerdo (en 1986) y se aplicó, por el que Tokio se comprometía a limitar sus exportaciones de chips a Estados Unidos y a abrir más su propio mercado ⁴¹.

La dimensión estratégica de la industria americana de semiconductores, cuyo liderazgo e, incluso, supervivencia se veían amenazados por lo que se consideraba competencia desleal japonesa, llevó al Congreso y al Ejecutivo a adoptar una serie de medidas a su favor.

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La atención política prestada a los semiconductores y los incentivos y restricciones desplegados por Washington en los últimos años para hacerle frente a las prácticas chinas consideradas depredadoras y desleales están, pues, removilizando un conjunto de elementos ya desplegados en otro contexto competitivo en los años 80. Hoy en día, el sector sigue considerándose altamente estratégico y se menciona en todas las listas americanas de tecnologías «críticas» o «emergentes» antes presentadas. El descenso, en los últimos veinte años, de la cuota americana en la producción de semiconductores se presenta como «una amenaza para la seguridad nacional», en especial, a la luz de las crecientes ambiciones y capacidades de China en este mercado ⁴². Como ocurrió con Japón hace unas décadas, Washington ha respondido a esta amenaza desplegando medidas tanto protectoras como incentivadoras. Por ejemplo, las autoridades americanas han endurecido los controles sobre la inversión en tecnologías críticas, incluidos los semiconductores ⁴³. En respuesta a las subvenciones concedidas por el gobierno chino a sus fabricantes de chips y para compensar el descenso de la producción americana, Washington también ha optado por fomentar la innovación y apoyar a sus empresas, desde finales de los años Obama ⁴⁴. Esta estrategia se concretó, el verano pasado, con la Chips and Science Act, una ley que asigna más de 40000 millones de dólares para la industria americana de semiconductores. 

Sin embargo, el estudio del caso de los semiconductores arroja luz sobre una importante diferencia en la estrategia americana hacia Japón, en ese entonces, y hacia China, ahora. Una de las principales herramientas empleadas por las administraciones de Trump y de Biden en la competencia contra China (en especial, en el sector de los semiconductores avanzados, como demuestran las restricciones del 7 de octubre) es el control de las exportaciones, con el fin de impedir que China adquiera estas tecnologías ⁴⁵. En la actual retórica americana que justifica el uso de esta herramienta, podemos detectar ciertas similitudes con el debate sobre Japón, en particular, la necesidad de proteger la propiedad intelectual americana y el temor a que el desarrollo tecnológico del otro acabe por alimentar su desarrollo militar ⁴⁶. 

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Sin embargo, el contexto es, por supuesto, fundamentalmente diferente: Japón, en la década de 1980, era un aliado de Estados Unidos que no era una potencia militar ni pretendía serlo. Incluso, limitó (a pesar de la insistencia americana) su presupuesto de defensa al 1 % de su PIB ⁴⁷. Esto contrasta mucho con la República Popular de China, que no es un aliado de Estados Unidos, sino un «competidor estratégico», y que, desde hace varias décadas, sigue una estrategia de modernización militar y de «fusión militar-civil» fomentando las transferencias de tecnología entre las industrias civil y de defensa. Estas diferencias explican por qué, en los años 80, Washington no utilizó el control de las exportaciones como herramienta para frenar el desarrollo tecnológico japonés. 

Por el contrario, Estados Unidos busca abrir el mercado japonés para aumentar las exportaciones americanas a Japón, incluidas las de tecnologías consideradas estratégicas, como los semiconductores (como ilustra el acuerdo de 1986). Este objetivo choca, claramente, con la dinámica de las administraciones de Trump y de Biden,  aunque los semiconductores no hayan dejado de ser el segundo producto más exportado a China en 2021 ⁴⁸. De hecho, han abandonado explícitamente el objetivo de los años Obama de «facilitar el comercio de alta tecnología» y restringen cada vez más las transferencias a China de semiconductores avanzados y equipos de producción utilizando todo un arsenal jurídico, económico y político ⁴⁹.

Además, en el contexto de la Guerra Fría, en lugar de reducir las exportaciones tecnológicas a Japón, Estados Unidos trató de persuadir a este último (al igual que a sus demás aliados, sobre todo, en Europa) para que reforzara sus propios controles con el fin de impedir la transferencia de determinadas tecnologías a los adversarios de Estados Unidos, principalmente, la URSS. Tanto Estados Unidos como Japón forman parte del mismo régimen multilateral de control de las exportaciones (el Comité Coordinador para el Control Multilateral de las Exportaciones o COCOM), creado a inicios de la Guerra Fría para imponer un amplio embargo sobre las transferencias de bienes estratégicos a los países comunistas. La revelación, en 1987, de que la empresa japonesa Toshiba Machine y la noruega Kongsberg habían vendido a la URSS, en violación contra el COCOM, máquinas y programas informáticos (no americanos) que habían mejorado considerablemente el sigilo de los submarinos soviéticos provocó un escándalo y fuertes críticas de la Casa Blanca y el Congreso ⁵⁰. Tras el escándalo, los gobiernos americano y japonés les impusieron sanciones a las empresas implicadas y Tokio, bajo la presión de Washington, reformó su régimen de control de exportaciones ⁵¹.

Aunque las tecnologías a las que se apunta hoy son de naturaleza menos directamente militar, Estados Unidos justifica las restricciones sobre la exportación impuestas a sus aliados utilizando el mismo argumento de seguridad nacional que durante la Guerra Fría.

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El paralelismo con la actual política americana hacia los aliados de Washington es evidente: en los últimos años, las administraciones de Trump y de Biden también han animado a sus socios a adoptar nuevas restricciones sobre la exportación de determinadas tecnologías a China ⁵². Al igual que durante la Guerra Fría, Estados Unidos intenta evitar estas transferencias trabajando en el seno de los organismos multilaterales de control de exportaciones (el COCOM, entonces; el Arreglo de Wassenaar, ahora), así como mediante negociaciones bilaterales. A principios de 2023, la administración de Biden convenció a Japón y a los Países Bajos para que impusieran nuevas restricciones sobre las exportaciones de equipos avanzados de fabricación de semiconductores a China. Aunque las tecnologías a las que se apunta hoy son de naturaleza menos directamente militar, Estados Unidos justifica las restricciones sobre la exportación impuestas a sus aliados utilizando el mismo argumento de seguridad nacional que durante la Guerra Fría: que estas tecnologías aumentarían las capacidades militares del adversario. Por lo tanto, incluso en el momento álgido de la competencia tecnológica entre Washington y Tokio, la herramienta del control de exportaciones no se utiliza contra Japón para frenar su desarrollo en sectores clave, sino en cooperación con tal para frenar la modernización de un adversario en materia de seguridad. 

¿Obligar o cumplir?

En el Grand Continent Branko Milanovic sostiene que la competencia entre China y Estados Unidos es entre el «capitalismo político» y el «capitalismo liberal meritocrático». Esta idea está en consonancia con la literatura sobre las variedades del capitalismo y con la literatura sobre los Estados desarrollistas, que hacen hincapié en la diversidad de sistemas socioeconómicos y en la multiplicidad de formas posibles de articulación entre el mercado y el Estado. Cuatro décadas antes, también, se había escrito mucho para destacar la diferencia entre la sociedad japonesa y la de Estados Unidos. Como acabamos de ver, estas diferencias eran percibidas por muchos responsables políticos, industriales y analistas americanos como una ruptura de la equidad. Los esfuerzos de coordinación entre los sectores público y privado, las ayudas públicas y las barreras no arancelarias ponen en tela de juicio la igualdad de condiciones que sustenta la economía mundial tal como la concibió y configuró Estados Unidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial. 

Ante la amenaza que representan, para la prosperidad y la preeminencia tecnológica de Estados Unidos, los grandes actores considerados desleales, Washington no duda en utilizar su influencia, su poder y su ley para proteger y coaccionar. Dadas las similitudes entre las amenazas económicas y tecnológicas que plantean Japón y China, los responsables americanos recurren, ahora, al repertorio de instrumentos probados y desarrollados en los años 80 para contrarrestar la rápida expansión del competidor japonés: control de la inversión extranjera, investigaciones del USTR, aranceles aduaneros excepcionales y apoyo específico para las tecnologías críticas y emergentes. Sin embargo, la naturaleza diferente de las relaciones políticas y diplomáticas entre China y Japón ha llevado a la reciente imposición de medidas de control sobre las exportaciones, cuando Estados Unidos pretendía abrir el mercado del archipiélago a sus productos. 

En Japón y luego en China, los esfuerzos de coordinación entre los sectores público y privado, las ayudas públicas y las barreras no arancelarias ponen en tela de juicio la igualdad de condiciones que sustenta la economía mundial tal como la concibió y configuró Estados Unidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial. 

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La magnitud del desafío chino –¿o se debe al agotamiento del reaganismo?– ha dado lugar a una segunda gran diferencia en la respuesta americana: el renacimiento de un Estado desarrollista americano. En los discursos de los principales responsables económicos y políticos de la administración de Biden, el Estado federal y la «estrategia industrial» se han convertido en los pilares de la prosperidad y del crecimiento. Con la Chips and Science Act y la Inflation Reduction Act, se han destinado cientos de miles de millones de dólares de dinero público a sectores considerados críticos. Y nada de eso respeta el espíritu, si no la letra, de la legislación de la OMC. Se está redefiniendo la relación entre los sectores público y privado y está surgiendo el capitalismo político americano.