La estrategia tecnológica de Xi

A lo largo de la historia, los conocimientos técnicos han sido una fuente de poder para los Estados¹. La competencia por el liderazgo tecnológico está estrechamente vinculada con la rivalidad por el poder. El poder, definido como la capacidad de obligar o persuadir a otros a seguir un curso de acción que, de otro modo, no habrían elegido, depende de los recursos y capacidades nacionales. El progreso tecnológico puede aumentar el poder económico, las capacidades militares o la influencia política. Esto no quiere decir que la tecnología avanzada confiera poder automáticamente. Hay muchas variables que influyen, desde la estrategia política hasta la estructura organizativa, el poder de mercado o las capacidades de liderazgo². Sin embargo, en la medida en que la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías (y su aplicación) generan beneficios económicos reales y aumentan las capacidades militares, la innovación está correlacionada con el poder estatal.

Esto es cierto hoy en día, cuando la transformación digital penetra en todas las esferas de la vida política, militar, económica y social. Las tecnologías digitales y la conectividad, combinadas con una nueva revolución industrial, están impulsando profundas transformaciones sociales. El progreso tecnológico no es sólo una cuestión de competitividad económica, sino que está en el centro de la rivalidad de poder emergente entre Estados Unidos y la República Popular de China. En un momento en el que la Unión Europea depende, en general, del software estadounidense y del hardware de Asia Oriental, incluida China, es probable que la explotación de las dependencias tecnológicas con fines de poder político limite la capacidad de la Unión para actuar de forma soberana y autónoma. En otras palabras, la evolución de la rivalidad tecnológica está llamada a tener un impacto significativo en la libertad de acción de la Unión³.

La Unión debe aprender rápidamente a navegar por estas nuevas aguas. Para ello, será necesario comprender a China y adoptar una estrategia con respecto a ella. China tiene un peso importante y en rápido crecimiento en tecnologías digitales. A diferencia de Estados Unidos, no es un aliado de la Unión ni de sus Estados miembros. Además, los ecosistemas tecnológicos digitales europeo y chino están conformados por sistemas económicos y políticos fundamentalmente diferentes.

En este contexto, este documento examina el avance tecnológico de China y su relevancia para la soberanía estratégica europea. La siguiente sección analiza, en términos generales, los paradigmas cambiantes y cómo están reconfigurando un concepto clave en este contexto: la interdependencia. A continuación, el artículo aborda la capacidad innovadora de China y explica cómo ha pasado de ser un candidato improbable para la innovación digital a convertirse en una potencia innovadora y por qué su éxito futuro es incierto. La siguiente sección, que presenta una heurística cuatridimensional, explora cómo el liderazgo tecnológico de China se traduce en poder internacional. El documento concluye con una amplia agenda de investigación necesaria para comprender la futura trayectoria tecnológica de China. Esto será un requisito para el desarrollo de políticas comunitarias adecuadas y eficaces que garanticen que la Unión conserva su libertad de acción en los asuntos mundiales.

¿La interdependencia es una reliquia de una era pasada de globalización?

Los días en los que la interdependencia y la globalización se interpretaban como irreversibles y «niveladores» del mundo han pasado a la historia⁴. La militarización de las interdependencias, tal y como la describen Farrell y Newman, es el núcleo de la política china. China se esfuerza por extender su influencia a esferas que tradicionalmente no han estado sujetas a la competencia entre grandes potencias⁵. La guerra comercial entre Estados Unidos y China es un ejemplo, al igual que las dependencias resultantes de la gran iniciativa china de infraestructuras en Asia, África y Europa y la Iniciativa del Cinturón y la Ruta.

Estados Unidos y China aspiran a reducir su dependencia mutua en áreas clave. Este objetivo de «disociación» se refleja en la estrategia de «doble circulación» del presidente Xi Jinping⁶. Más recientemente, los dirigentes chinos han dejado claro que la autosuficiencia es la fuerza motriz del desarrollo institucional del sector científico y tecnológico de la RPC, incluida la creación de la Comisión Central de Ciencia y Tecnología y de una Oficina Nacional de Datos⁷.

El sector de la alta tecnología desempeña un papel particularmente importante al respecto. La disociación y la competencia en este ámbito se manifiestan, por ejemplo, en la exclusión del gigante tecnológico chino Huawei de las redes 5G occidentales o en los drásticos controles sobre la exportación de semiconductores⁸. En una sesión de debate de la Asamblea Popular Nacional de este año, el presidente Xi describió el régimen de control de las exportaciones de semiconductores como una parte clave de la estrategia liderada por Estados Unidos para contener a China.

La presencia de China en las tecnologías digitales se solapa con las prioridades, intereses y preocupaciones europeas. El creciente papel de China en las redes 5G ha suscitado dudas en todo el continente sobre la seguridad de la cadena de suministro y el posible espionaje⁹. El espionaje económico patrocinado por el Estado y las operaciones de influencia han pasado a ocupar igualmente un lugar destacado en la agenda política europea¹⁰. El creciente uso de tecnologías de vigilancia a nivel nacional, en especial, en Xinjiang, pone a China en contradicción con la visión europea de los valores fundamentales¹¹. La Ruta de la Seda Digital, el ambicioso proyecto chino para desarrollar la conectividad y la tecnología digital en el sur, choca con el proyecto Global Gateway de la Unión.

Las ambiciones declaradas de China en ámbitos como la inteligencia artificial (IA) y los macrodatos plantean la cuestión del impacto que los planteamientos chinos podrían tener en la aparición de una estructura económica y política mundial impulsada por los datos. La creciente presencia de actores chinos en los organismos de normalización técnica ha suscitado la preocupación de que China esté estableciendo las reglas para las futuras vías de desarrollo tecnológico con el fin de anclar su modelo político en las normas técnicas¹². Las elevadas barreras de China para acceder a su mercado y su alto nivel de ayudas estatales para sus empresas digitales han inclinado la balanza en contra de las empresas europeas¹³.

A pesar de todas estas preocupaciones bien fundamentadas, la disociación tecnológica y el cese de toda cooperación con la República Popular de China en el ámbito de las tecnologías digitales no es ni deseable ni factible. Incluso sin tomar en cuenta el impacto que tal decisión podría tener en otros ámbitos de la relación Europa-China, las consecuencias serían graves. La mayoría de los ecosistemas tecnológicos están conformados por un alto grado de interdependencia. La autosuficiencia es un objetivo abstracto que puede parecer razonable a la luz de las crecientes tensiones geopolíticas. Sin embargo, la autosuficiencia tecnológica no deja de ser un objetivo inalcanzable en un futuro previsible, a menos que todos los actores estén dispuestos a aceptar enormes costos en términos de bienestar y progreso tecnológico.

Los consumidores y proveedores de infraestructuras europeos dependen de la capacidad de producción china para la gran mayoría de los dispositivos digitales que compran. Trasladar estas líneas de producción fuera de China consumiría mucho tiempo y recursos. La tecnología también se ha integrado en productos tradicionales como los automóviles, para los que China sigue siendo uno de los mayores mercados del mundo (y de más rápido crecimiento) y en el que Europa tiene una posición fuerte. También, vale la pena reflexionar sobre la cambiante percepción de la interdependencia mutua. No hace mucho, se consideraba una fuente de seguridad y estabilidad; hoy, se ve principalmente como un riesgo y una amenaza. Por supuesto, es ambas cosas, pero es importante considerar los efectos desestabilizadores de una mayor desvinculación, ya que cada vez son menos las partes interesadas en mantener relaciones, al menos, cordiales.

Tomemos el ejemplo de una posible guerra por Taiwán. Hasta ahora, la confianza de la RPC en el avanzado ecosistema de semiconductores de Taiwán ha contribuido, junto con la disuasión militar, a evitar una invasión. A pesar de todo el alboroto por el endurecimiento de los controles sobre la exportación, alrededor del 40 % de las exportaciones de semiconductores de Taiwán siguen destinadas a China. No obstante, ni siquiera una invasión militar exitosa le permitiría a la República Popular hacerse del control de la producción de chips avanzados de Taiwán, sino que implicaría la destrucción del ecosistema único de Taiwán. De hecho, la fuerza de Taiwán reside en los conocimientos técnicos internacionales, en la experiencia estadounidense en el diseño de chips y en la litografía de Holanda y Japón. Taiwán, controlado por China, perdería el acceso a todas estas capacidades. Por lo tanto, los nuevos controles de las exportaciones podrían alterar los cálculos de Pekín, ya que una invasión de Taiwán es menos costosa para la República Popular si se ve, efectivamente, aislada de la fabricación de semiconductores avanzados de Taiwán. La interdependencia, si bien hace vulnerables a Occidente y a sus aliados, también sigue limitando a Pekín.

Además, la escasez de talento es uno de los principales cuellos de botella del desarrollo digital. Tanto Europa como China se han beneficiado considerablemente de la colaboración en investigación y desarrollo entre universidades y empresas. Esta colaboración podría correr peligro si se produce una disociación grave. 

Una guerra entre grandes potencias por Taiwán podría cambiar estas consideraciones. Sin embargo, por el momento, la gestión de la interdependencia debería ser el centro de atención de los responsables políticos de China, la Unión y Estados Unidos. Para ello, es esencial no sólo abordar las dependencias estratégicas de los competidores geopolíticos, sino, también, preservar las propias fortalezas para seguir siendo indispensables.

China: una potencia digital improbable; ¿está condenada al fracaso?

La emergencia de China como potencia tecnológica enfrenta a la Unión a una realidad que no esperaba. Durante décadas, los europeos le han atribuido la proeza digital de Occidente a la beneficiosa combinación de democracia liberal y economía de mercado. Se suponía que esta combinación, por sí sola, proporcionaba el entorno para la investigación, la apertura y el espíritu empresarial que se consideraban necesarios para el éxito tecnológico. Parecía claro, por lo tanto, que, como Estado no democrático y sin economía de mercado, China sería incapaz de emular este éxito. Todavía en 2014, una revista como Harvard Business Review podía publicar un artículo titulado «¿Por qué China no puede innovar?»¹⁴.

Esta opinión ha demostrado ser errónea. No sólo las capacidades chinas rivalizan, ahora, con las de la Unión y las de Estados Unidos, sino que, también, hemos subestimado la base de competencias que China ha desarrollado rápidamente como fabricante de productos electrónicos diseñados o desarrollados en otros lugares. Desde hace al menos una década, China se ha convertido en un actor insustituible en el ecosistema digital mundial, con considerables ventajas competitivas propias. Por lo tanto, tenemos que desarrollar nuevas ideas y conceptos que reflejen la competencia tecnológica de China y, más en general, su creciente huella mundial. Esto puede resultar difícil, ya que va en contra de una narrativa occidental fundamental para la autopercepción de los Estados y las sociedades. Sin embargo, como China ya ha remodelado profundamente el orden digital mundial, mientras menos tiempo pasemos asumiendo las consecuencias, mejor.

Hoy en día, casi nadie piensa que China no es una potencia innovadora. Al contrario, muchos observadores creen que China está, inevitablemente, en el camino del éxito. De hecho, es probable que la RPC no esté ni en el camino del éxito inevitable ni condenada al fracaso. Para hacer una evaluación adecuada, hay que examinar las condiciones que han configurado la capacidad innovadora de la RPC. 

En primer lugar, la protección parcial de sus mercados de tecnologías básicas y emergentes le ha permitido a China absorber las nuevas tendencias de Occidente mientras protegía a las empresas chinas. El ejemplo más llamativo es la Gran Muralla que protege la Internet china. Considerada principalmente una herramienta de censura y control de la libertad de expresión, la Gran Muralla también tiene una función económica al proteger selectivamente a las empresas chinas de Internet de la competencia extranjera. Aunque el Internet no es de libre acceso, la Gran Muralla se puede sortear fácilmente a través de redes privadas virtuales (VPN). En otras palabras, la Gran Muralla es lo suficientemente porosa como para permitir la innovación sin exponer el sector chino de Internet a la competencia mundial.

En segundo lugar, aprender de los ecosistemas occidentales ha desempeñado un enorme papel en la innovación en China. A través de medios como el programa «Mil talentos», China ha intentado atraer sistemáticamente a personas con talento de ascendencia china a universidades y empresas innovadoras occidentales para que regresen a China. Estas personas le han aportado a China conocimientos específicos sobre una determinada tecnología, pero también experiencia sobre cómo funcionan los ecosistemas de innovación en Occidente.

En tercer lugar, la adquisición selectiva de conocimientos técnicos ha sido importante para compensar la falta inicial de capacidad de innovación china. La RPC ha utilizado medios legales e ilegales para conseguirlo. Las prácticas chinas van desde la transferencia de conocimientos como condición para acceder al mercado y la adquisición de empresas de alta tecnología por parte de empresas chinas hasta el robo de propiedad intelectual mediante operaciones de espionaje. 

En cuarto lugar, los consumidores chinos son exigentes y están sedientos de innovación, y la fidelidad de los clientes es menor que en la mayoría de las empresas occidentales. En un mercado altamente competitivo, esto hace que la carrera por la innovación sea decisiva para el éxito empresarial. La profunda fusión de la política y la empresa en China no conduce por tanto a una menor competencia. Al contrario, los diferentes actores de una economía política muy entrelazada compiten en innovación.

En quinto lugar, el partido ha podido utilizar algunos mecanismos del pasado de China como economía socialista, sin reproducir la planificación detallada. Por ejemplo, los planes quinquenales abren ciclos de planificación que sirven para señalar las prioridades del partido a una serie de actores. El sector financiero, dominado por el Estado, libera enormes recursos al servicio de las prioridades políticas de la dirección central. Del mismo modo, el Estado se siente alentado a permitir la experimentación en áreas tecnológicas prioritarias, incluso permitiendo una desregulación selectiva que promueva la innovación.

La orientación del partido-estado central se combina, así, con la competencia comercial entre empresas. China no es, pues, un actor monolítico. La brecha entre los sectores público y privado merece especial atención. Aunque existe un grado considerable de cercanía entre las empresas chinas y el partido-estado, la reciente oleada de regulación dirigida al sector digital demuestra que es un error considerar las empresas chinas como una mera manifestación de los intereses del Partido Comunista de China. Esto significa que algunos de los múltiples actores en China estarán más cerca de los intereses europeos que otros, aunque ninguno llegue a estar totalmente alineado. Incluso dentro del gobierno, los órganos de seguridad y los militares tienen intereses diferentes de los de la burocracia tecnológica. Una política orientada a la consecución de objetivos europeos debe estar consciente de que pueden encontrarse modos de cooperación con algunos actores chinos, pero no con otros.

Estos cinco ingredientes han convertido a la RPC en una potencia innovadora que no compite en eficiencia, sino en escala. Como resultado, China ocupa una posición fuerte en las cadenas de suministro de tecnologías emergentes y fundamentales y, en este sentido, algunos sostienen que puede haber superado ya a Occidente¹⁵.

Sin embargo, al considerar acontecimientos más recientes, las cuatro condiciones que sustentan la capacidad innovadora de China parecen estar en entredicho. Las nuevas normativas sobre datos introducen controles más estrictos en el semiprotegido mercado nacional. Aprender de Occidente se hace más difícil, ya que los controles sobre la exportación apuntan, ahora, explícitamente, a la cooperación en investigación y desarrollo. Del mismo modo, el control de las inversiones dificulta la adquisición de empresas extranjeras. Hoy, a medida que el mercado chino se cierra y las tasas de crecimiento disminuyen, el acceso al mercado se convierte en una herramienta menos eficaz para fomentar la transferencia de tecnología. Por último, instituciones de reciente creación, como la Comisión Central de Ciencia y Tecnología, sugieren que el partido-estado está avanzando hacia una supervisión más estricta. La confianza de los empresarios privados también se ha visto afectada por las medidas enérgicas adoptadas en los últimos años contra empresas como Alibaba.

A pesar de estas condiciones adversas para la capacidad innovadora de China, el país no está pensando en ninguna falla. Sólo el tiempo dirá hasta qué punto las condiciones cambiantes repercuten negativamente en la capacidad de innovación de China. Además, no hay que subestimar la capacidad de adaptación de China.

¿Por qué es importante? El reto cuatridimensional de China para la Unión

La Unión Europea, en XXX de 2019, calificó a XX. Hoy en día, la rivalidad sistémica es la que requiere más atención no porque deba predominar sobre otros papeles, sino porque la coexistencia de asociación y competencia es una situación común en la elaboración de la política exterior, lo que no ocurre con la rivalidad sistémica. En el ámbito de las tecnologías digitales, la Unión se enfrenta a un «desafío chino» cuatridimensional con características económicas, políticas, de seguridad e ideológicas que se solapan.

Desde el punto de vista económico, la desigualdad de condiciones favorece a las empresas tecnológicas chinas, que se benefician de un trato preferente y de normas menos estrictas en materia de protección de datos y medio ambiente. Esta situación pone en peligro la competitividad de la industria digital de la Unión. Además, la disociación tecnológica tiene un enorme potencial de beneficios económicos para la Unión.

Políticamente, China puede obtener concesiones políticas de terceros países (excesivamente) dependientes de la tecnología, incluidos los Estados miembros de la Unión. China también participa activamente en la gobernanza digital mundial para reescribir los procesos institucionales y aumentar su poder. 

En el ámbito de la seguridad, existen múltiples preocupaciones sobre China, que van desde el espionaje sobre las operaciones de influencia basadas en las redes sociales hasta cuestiones de seguridad relacionadas con los proveedores de equipos o las cadenas de fabricación con sede en China. Ningún entendimiento común en materia de seguridad o cooperación formal alivia estas preocupaciones. Además, la incorporación de equipos digitales chinos podría ir acompañada de amenazas cibernéticas que permitieran el espionaje y el sabotaje por parte de un Estado con el que la Unión no mantiene una alianza de seguridad.

Desde el punto de vista ideológico, la absorción tecnológica de China desafía los principios de gobernanza de las tecnologías digitales que impregnan cada vez más sociedades enteras y reflejan valores liberales y democráticos. Las normas técnicas, la gobernanza de los datos y la protección eficaz del medio ambiente son algunos de los ámbitos ideológicos en los que más difieren Europa y China.

No se puede esperar que los Estados miembros de la Unión afronten estos retos solos: es esencial un planteamiento unificado de la Unión. Aun así, la Unión tendrá que cooperar estrechamente con socios afines si quiere enfrentar el desafío cuatridimensional de China. Aunque la cooperación transatlántica vuelve a reforzarse bajo la administración de Biden, los intereses y estrategias de la Unión aún no coinciden plenamente con los de Estados Unidos. Por ello, la Unión sigue debatiendo, con razón, su propia «autonomía estratégica abierta», que requiere un conocimiento europeo independiente de las ambiciones digitales de China y el desarrollo de una posición europea bien fundamentada sobre estos acontecimientos. 

¿Cómo entender las capacidades tecnológicas de China en un futuro próximo?

Para entender las ambiciones tecnológicas digitales de China, es necesario comprender lo mejor que se pueda el planteamiento de la República Popular a través del prisma chino. Explicar no es lo mismo que justificar: la Unión no debe ser ingenua sobre las ambiciones de China y el papel de los avances tecnológicos digitales ni tachar nada de peligroso por el mero hecho de proceder de China.

Con frecuencia, las decisiones políticas chinas se explican simplemente por referencia al presunto deseo del PCCh de ejercer el control, pero que China sea un Estado autoritario no significa que todo lo que haga contenga elementos autoritarios. El tipo de régimen es importante, pero no puede explicarlo todo. Es importante examinar detenidamente si una determinada política promueve el autoritarismo. Por ejemplo, los intentos de China de ampliar la presencia mundial de sus empresas tecnológicas pueden tener el objetivo de facilitar la implantación de la ideología del PCCh a escala mundial, pero, sin duda, también pueden explicarse por una simple motivación económica y financiera. China busca, en efecto, nuevas fuentes de crecimiento económico y de ingresos por exportaciones¹⁶. Por lo tanto, es necesario hacer un análisis independiente que investigue casos concretos antes de sacar conclusiones.

Muchas veces, se le echa la culpa, no sin fundamento, a la naturaleza secreta del sistema leninista chino como origen de nuestra falta de comprensión¹⁷. El gobierno chino es menos transparente que la Unión y sus esfuerzos por gestionar la disponibilidad de información son bien conocidos. Sin embargo, la Unión debe comprender que la RPC también comparte muchos objetivos e intereses políticos con países de todo el mundo y tiene tendencias similares. El nuevo régimen chino de protección de datos personales, el régimen antimonopolio para las plataformas en línea y la normativa de protección del consumidor en línea, aunque no son idénticos, tienen similitudes con la legislación general de protección de datos y las leyes sobre mercados y servicios digitales de la Unión¹⁸. Para obtener el mejor análisis posible, es necesario conocer el país en toda su complejidad y matices.

Para explorar las implicaciones de la creciente influencia de China a través de sus tecnologías digitales, hay que reunir al menos tres elementos: una comprensión de las ambiciones chinas, una evaluación de la relevancia de las políticas digitales de China y un examen de la viabilidad de la agenda digital china. 

China publica regularmente información de libre acceso sobre sus políticas y ambiciones digitales. Los más importantes son los documentos legales y reglamentarios, los planes de acción, los discursos de altos funcionarios y las publicaciones de ministerios y grupos de reflexión afiliados. Las autoridades locales siguen actuando como laboratorio experimental de ideas políticas que luego pueden adoptarse a nivel nacional. Además de estos documentos políticos, fuentes técnicas como las normas técnicas, las especificaciones técnicas y las estrategias de las principales empresas tecnológicas también contribuyen a nuestro conocimiento. Los científicos sociales e ingenieros chinos también debaten mucho sobre el futuro desarrollo del país y el papel de la tecnología. El principal reto para la Unión no es la falta de información disponible, sino identificar lo que es importante en la enorme cantidad de fuentes que normalmente solo están disponibles en chino mandarín. El aprendizaje automático y la IA podrían ser útiles como herramientas de búsqueda, pero no pueden sustituir los actos de interpretación por parte de técnicos y expertos chinos.

Las ambiciones de China en materia de tecnología digital también deben considerarse en su contexto. En el fondo, reflejan las preocupaciones y aspiraciones nacionales de China. Pekín ha llegado a considerar la tecnología como una solución mágica a los eternos problemas políticos que han asolado al PCCh durante décadas y como un acelerador del crecimiento económico. China ha reconocido que su modelo de crecimiento basado en las exportaciones y la manufactura de bajo valor añadido se ha agotado y ha identificado las industrias digitales como parte crucial de una nueva estrategia para alcanzar los niveles de riqueza del mundo desarrollado antes de que aparezcan los vientos demográficos en contra o la trampa de los ingresos promedio.

Comprender las ambiciones tecnológicas chinas y situarlas en el contexto de la agenda política de la RPC no explica, ni siquiera predice, las repercusiones reales. Para ello, la Unión necesita evaluar hasta qué punto estas opiniones o ambiciones chinas reflejan posibilidades tecnológicas. Una cosa es explicar la motivación del PCCh para buscar la autosuficiencia en la fabricación de semiconductores o las ambiciones de China en inteligencia artificial y otra muy distinta evaluar si alguna de estas ambiciones es factible y en qué condiciones. Del mismo modo, una evaluación de la calidad de las contribuciones de Huawei a la 5G, las herramientas técnicas desplegadas por el equipo de respuesta a emergencias informáticas de China o el funcionamiento de la nueva red de servicios de moneda digital y blockchain de China requiere la colaboración de expertos técnicos y nacionales.

Sólo una política basada en una agenda de investigación que respete estas tres características puede evitar que Europa pase por alto tendencias importantes, como cuando Occidente pensó que la RPC era incapaz de innovar.