¿Un salto adelante? El informe Draghi y el futuro geopolítico de Europa

Este artículo también está disponible en inglés en el sitio web del Groupe d’études géopolitiques

Con la publicación del informe Draghi, que el Grand Continent acompañó en las distintas lenguas de la revista, la Unión se prepara para entrar en una nueva fase. A partir de hoy, damos la palabra a investigadores, economistas, ministros e industriales para que reaccionen ante una de las propuestas más ambiciosas de transformación de la Unión. Si aprecias nuestro trabajo y dispones de los medios para hacerlo, considera la posibilidad de suscribirte al Grand Continent

Antes que nada, es preciso agradecer a Mario Draghi y a su equipo la calidad y exhaustividad del informe. La información que han recopilado ofrece una vívida imagen del salto cualitativo que la Unión necesita dar con urgencia para superar los numerosos retos a los que se enfrenta.

El diagnóstico es claro: Europa se enfrenta a importantes retrasos tecnológicos en un contexto geopolítico que se ha deteriorado considerablemente. Y la solución tiene que pasar, en parte, por un aumento masivo y prolongado de las inversiones en estos sectores. Era esencial explicar sin engaños esta situación a los ciudadanos europeos y a sus dirigentes , presentando al mismo tiempo soluciones para hacerle frente. 

El informe Draghi destaca tres grandes retos para Europa: acelerar la innovación encontrando nuevos motores de crecimiento; bajar los precios de la energía sin dejar de descarbonizar nuestra economía y responder a un mundo más inestable en el que Europa ya no puede depender de otros para garantizar su seguridad.

Estos dos últimos retos se han vuelto particularmente importantes con la invasión rusa de Ucrania. Pero sabemos desde hace tiempo que tenemos un déficit de innovación. Ya en el año 2000, la Estrategia de Lisboa pretendía convertir a la Unión en «la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo», poniéndose como fecha objetivo el 2010. A pesar de este objetivo ambicioso, un cuarto de siglo después la brecha con Estados Unidos no ha dejado de crecer, y ahora ocurre lo mismo con China.

En 2010, el informe Monti sobre el mercado único también subrayaba la necesidad de simplificar las normativas europeas para crear un marco más claro y menos restrictivo para las empresas.Quince años después, el informe Draghi demuestra que la situación no ha mejorado. 

Mario Draghi no se anduvo con rodeos al presentar su informe: «Básicamente, hemos hecho todo lo posible para mantener la innovación en un nivel bajo». Este retraso nos obliga a actuar ya.

Para hacer frente tales retos, tendremos que romper nuevos tabúes, como hicimos cuando tomamos prestados conjuntamente 750.000 millones de euros para hacer frente a la epidemia de COVID-19 y cuando prestamos apoyo militar a una Ucrania en guerra por su supervivencia. 

En particular, será necesaria una mayor integración a nivel europeo en ámbitos clave como la fiscalidad, sobre todo para financiar el presupuesto de la Unión y apoyar sus emisiones de deuda, la política exterior y la defensa.  Esto nos obligará a plantear una modificación de los Tratados. 

Integrar estos tres ámbitos en las competencias comunitarias será especialmente complejo, ya que constituyen el núcleo de la soberanía nacional, pero cuando se aprobó el Tratado actual a principios de la década de 2000, la situación del mundo era muy distinta de la actual.

Modificar los Tratados puede parecer poco realista. Pero no hacerlo también lo sería. Será muy difícil que la Unión sobreviva si se ciñe únicamente a los Tratados tal y como existen hoy, como ha subrayado Mario Draghi en varias ocasiones. 

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Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.

Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.

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Hasta ahora, el debate en torno a este informe se ha centrado sobre todo en la cuestión de si los Estados miembros de la Unión deben emitir o no deuda conjunta para financiar el aumento masivo de las inversiones que Draghi recomienda. Como era de esperar, esta propuesta se ha topado con una fuerte resistencia al poco tiempo de ser publicada. Algunos incluso se han apresurado en dar por muerto el informe Draghi nada más nacer porque la idea había sido rechazada por líderes en Alemania y otros países, así como por la Presidenta de la Comisión. 

A Mario Draghi no debieron sorprenderle estas reacciones. Su informe afirmaba con cautela que la propuesta de emitir deuda común sólo debía llevarse a cabo «en la medida en que lo permitan las condiciones políticas e institucionales». Efectivamente, no podría ser de otro modo.

A pesar de ello, creo que este informe tendrá un impacto duradero en la agenda de la Unión. Por eso necesitamos un debate en profundidad sobre las numerosas propuestas que contiene, para identificar las más urgentes y la forma de aplicarlas eficazmente. Pero también para poner de relieve las que aún están poco desarrolladas, considerándolas un punto de partida para discusiones más profundas.

Como Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, me gustaría contribuir a este debate sobre dos temas específicos: la dimensión geoeconómica de la política exterior de la Unión y el marco institucional para vincular la Política Común de Seguridad y Defensa y el apoyo a la industria de la defensa. 

Invirtamos más en Europa y protejamos mejor nuestra economía, pero no olvidemos al resto del mundo 

En un mundo en el que todas las interdependencias se han convertido en armas, weaponisation of dependecies como decimos en nuestra jerga, la cuestión de la «seguridad económica» ha pasado a ser un elemento central de toda política exterior. En su informe, Mario Draghi subraya la necesidad de que la Unión desarrolle una auténtica «política económica exterior» y coordine «acuerdos comerciales preferenciales e inversiones directas con los países ricos en recursos, la constitución de reservas en determinados ámbitos críticos y la creación de asociaciones industriales para garantizar la cadena de suministro de recursos clave». 

Estoy de acuerdo: la visión compartimentada que intenta disociar la política comercial de la Unión Europea de su política exterior y de seguridad se ha vuelto totalmente obsoleta para el contexto geopolítico en el que nos encontramos ahora. 

Más allá de la expresión «política económica exterior» (la Presidenta de la Comisión también utiliza una expresión similar), el informe Draghi no presenta, sin embargo, propuestas concretas para superar la dualidad que a menudo nos ha paralizado en este ámbito. 

Antes del informe Draghi, el Tratado de Lisboa ya había intentado resolver este problema. Distingue dos ámbitos: las relaciones económicas internacionales, como el comercio y la ayuda al desarrollo, son competencia de la Unión (se dice que es exclusiva para el comercio, aunque requiera el acuerdo de una mayoría cualificada de los Estados), mientras que los demás ámbitos de la acción exterior son competencia intergubernamental de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que tiene sus propios actores y procedimientos específicos. 

En virtud del Tratado de Lisboa, el ARVP debía desempeñar un papel clave en la integración de estas dos dimensiones de la política exterior. Además de presidir el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa y Ayuda al Desarrollo, también debía presidir el Consejo de Ministros responsable del comercio exterior de la Unión. Pero desde hace varios años esta disposición ya no se aplica. 

En junio de 2023 aprobamos una comunicación conjunta del AR/VP y la Comisión sobre seguridad económica¹. Fue un primer paso para afrontar los retos que plantea este nuevo escenario global. Pero nuestro talón de Aquiles como Unión sigue siendo la gobernanza, la clarificación de quién debe hacer qué y cómo, siempre a caballo entre la dimensión intergubernamental de la política exterior y las competencias e instrumentos comunitarios. 

El Tratado de Lisboa preveía la coordinación interinstitucional que reclama Mario Draghi al confiar al AR/VP la función de vincular las acciones del Consejo y las de la Comisión en materia de política económica exterior. El nuevo contexto geopolítico haría aún más necesaria esa coordinación, pero me temo que vamos en dirección contraria. 

El informe Draghi confirma también que hemos sido demasiado ingenuos en el pasado al confiar demasiado en el libre comercio y en la apertura de la Unión a las mercancías y los capitales. Esta observación es compartida desde hace varios años en el seno de la Unión. Durante esta legislatura, se han tomado medidas importantes para corregir la situación, ya sea en la lucha contra el dumping² y las subvenciones públicas excesivas³ por parte de países extranjeros o en el control de las inversiones extranjeras⁴ que llegan a Europa. 

El informe Draghi propone ir mucho más lejos en materia de política industrial, de apoyo a la innovación europea y de protección de los productores europeos, dotándonos de nuevos instrumentos y dedicándoles muchos recursos financieros adicionales. 

Es cierto que las medidas que ya hemos tomado siguen siendo insuficientes, habida cuenta de nuestro retraso en muchos ámbitos clave y de las prácticas cada vez más agresivas de algunos de nuestros competidores, no sólo China. Pero debemos velar por que las medidas que tomemos en materia de seguridad económica y política industrial no tengan efectos geopolíticos no deseados e indeseables. 

Después de que la Unión haya ido demasiado lejos en la apertura de su economía, existe el riesgo de que la opinión pública y los líderes europeos sientan la tentación de dejar que el péndulo oscile demasiado en la dirección del proteccionismo. Y de que nos alejemos de socios con los que debemos estrechar lazos. Esto se aplica en particular a nuestros vecinos del Mediterráneo, a los países del África subsahariana, pero también a los de América Latina y Asia meridional y sudoriental. 

Este riesgo es muy real. En 2023, por ejemplo, adoptamos una directiva contra la deforestación importada⁵. Por supuesto, comparto el espíritu y los objetivos de este texto. Pero debemos reconocer que ha suscitado importantes dificultades en nuestras relaciones con socios clave como Brasil, Indonesia y los países de África Occidental. Es importante que todas las medidas que tomemos en materia de diplomacia económica se calibren con precisión, se discutan previamente con nuestros socios y se apliquen gradualmente para permitirles adaptarse a estos cambios. 

Sería un gran riesgo geopolítico para la Unión que los países de lo que hoy se conoce como el Sur Global nos dieran la espalda. Este riesgo se ha acentuado por lo que se ha percibido por terceros países como un «doble rasero» entre nuestra reacción a la agresión rusa contra Ucrania y la guerra de Gaza. Ya hemos visto, en particular, los efectos potencialmente desastrosos que esto tiene en el Sahel. Nuestro legítimo deseo de reforzar nuestra política industrial y garantizar mejor nuestra seguridad económica no debe llevarnos a un mayor aislamiento geopolítico.

Además, la conclusión más importante del informe Draghi es que, para ponerse al día tecnológicamente, Europa necesitaría invertir 800.000 millones de euros adicionales cada año en dinero privado y público, es decir, el 5% del PIB europeo, un objetivo ambicioso que va a ser muy difícil de alcanzar. 

El informe subraya que esto sólo será posible si hay suficiente dinero público para desencadenar una dinámica de inversión privada. Pero liberar los fondos públicos correspondientes a nivel europeo significa aumentar las contribuciones nacionales o los recursos propios de la Unión. Otra opción sería la ya mencionada emisión de deuda conjunta. Si no hay acuerdo al respecto, se corre el riesgo de que se reorienten los fondos que ya tenemos hacia prioridades internas en detrimento de nuestra agenda exterior, lo que minaría significativamente nuestra posición geopolítica. 

Por ejemplo, no cabe duda de que la Unión debe poner de su parte para hacer frente al cambio climático. Y es de esperar que la nueva Comisión aplique plenamente el Pacto Verde. Pero la cuestión clave aquí no es Europa, sino los países emergentes y en desarrollo. Y estos países sólo se comprometerán plenamente con la transición verde y la adaptación al cambio climático si los países desarrollados, responsables históricos del fenómeno, les ayudan lo suficiente. Nos lo dicen una y otra vez en cada COP. 

Si no podemos aumentar la contribución de Europa a la financiación mundial de la lucha contra el cambio climático⁶, corremos el riesgo de poner en peligro el ya frágil proceso del Acuerdo de París y de alejarnos de muchos de los países más amenazados por este fenómeno. El propio cambio climático es una de nuestras principales amenazas geopolíticas en términos de inestabilidad en nuestras fronteras. 

Del mismo modo, debido al Covid-19 y a la guerra en Ucrania, muchos países del Sur, principalmente del África subsahariana⁷, vuelven a sufrir graves problemas de endeudamiento excesivo. Aunque esto concierne hoy más a menudo a China, Europa no podría negarse a aportar su contribución para resolverlo. 

China ha desarrollado poderosamente su posición geopolítica, en particular en África y América Latina, aportando un apoyo financiero masivo a la construcción de infraestructuras a través de las «Nuevas Rutas de la Seda»⁸. En 2021, decidimos responder con la iniciativa Global Gateway⁹, pero la financiación adicional que realmente podemos movilizar sigue siendo muy limitada. No podemos descuidar estas cuestiones en nuestras relaciones con esos países.

Por último, el informe Draghi nos recuerda que debemos reducir nuestra excesiva dependencia de determinados socios comerciales. Pero al mismo tiempo debemos desarrollar nuestros vínculos económicos con otras regiones del mundo. Esto es esencial si queremos acceder a las materias primas críticas necesarias para las transiciones energética y digital. 

Es esencial que no volvamos a situarnos en una lógica «extractivista». Tenemos que establecer asociaciones equilibradas con nuestros socios, que les ayuden a construir auténticos sectores industriales para añadir valor a las materias primas que tienen en sus territorios.

En otras palabras, recuperar nuestro retraso tecnológico, reforzar nuestra autonomía en los ámbitos de la tecnología digital y las energías renovables y mantener vivo nuestro modelo social significa no sólo invertir más en Europa, sino también implicarnos más en el exterior si queremos limitar de verdad el cambio climático y si no queremos dejar el vía libre a China y Rusia para incrementar su influencia en los países del «Sur Global». 

Reforzar nuestras capacidades militares y nuestra industria de defensa requiere un marco institucional adecuado 

Comparto ampliamente el diagnóstico del informe Draghi sobre los problemas de la industria de defensa. Pero tengo dudas sobre la idoneidad de algunas de las recomendaciones por razones políticas e institucionales.

En un contexto geopolítico marcado por la guerra lanzada por Rusia cerca de nuestras fronteras, por otros focos de tensión en nuestro entorno y por una gran incertidumbre sobre el futuro compromiso estadounidense con la seguridad europea, debemos dar prioridad, dentro del esfuerzo inversor masivo que Mario Draghi recomienda, al refuerzo de nuestras capacidades de defensa y a la industria de defensa. 

A pesar de un aumento significativo, especialmente desde febrero de 2022, nuestra inversión en estos ámbitos sigue siendo demasiado baja, ineficaz y fragmentada. Aún nos queda un largo camino por recorrer si queremos reponer las existencias de nuestras fuerzas armadas, apoyar a Ucrania al nivel que necesita y prepararnos para el futuro diseñando y desarrollando los equipos del mañana.

Nuestra industria de defensa es incapaz de seguir el ritmo de nuestro propio aumento de gasto militar: según el informe, desde el inicio de la guerra contra Ucrania, el 78% del material utilizado por los ejércitos europeos se ha comprado fuera de la Unión. Ahora mismo cooperamos muy poco en este ámbito: sólo el 18% de los pedidos para nuestras fuerzas armadas se hacen de forma coordinada en Europa.

Esta situación compromete la capacidad de Europa para hacerse valer como potencia en la escena internacional. En los últimos cinco años, hemos lanzado numerosas advertencias al respecto, en particular en la Brújula Estratégica¹⁰, una especie de guía general sobre la defensa europea, publicado en marzo de 2022, y en los informes anuales de la Agencia Europea de Defensa¹¹.

Es innegable que necesitamos una política europea industrial de defensa mucho más activa. Esto también daría un fuerte impulso a la innovación made in Europe en los sectores industriales del futuro, como la microelectrónica, la inteligencia artificial, etc., como Estados Unidos nos viene demostrando desde hace décadas.

El informe Draghi insiste especialmente en la necesidad de consolidación entre las empresas del sector de la defensa. Y tiene razón: Europa sólo podrá construir una industria de defensa suficientemente potente si conseguimos superar la fragmentación que existe actualmente. 

Sin embargo, esto es mucho más fácil de decir que de hacer, ya que las sensibilidades nacionales siguen siendo fuertes. En mi opinión, el informe Draghi no ha tenido suficientemente en cuenta la naturaleza única del mercado de los equipamientos militares. Nunca podremos alcanzar el verdadero mercado único para estos equipos hasta que tengamos una unión política mucho más fuerte. 

Para desarrollar la Europa de la Defensa, primero tenemos que aclarar las funciones de la Comisión y de los Estados miembros. Según el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea¹², los Estados miembros siguen siendo los únicos responsables de su seguridad nacional. Pero el Tratado también establece que pueden actuar conjuntamente a través de la Política Común de Seguridad y Defensa.

Para ello, el Tratado prevé, en particular, la creación de una Agencia Europea de Defensa¹³, institución que sólo se menciona al margen en el informe Draghi, aunque su papel, ya de por sí importante, podría incrementarse para desarrollar más proyectos de investigación militar, animar a las empresas a unir sus fuerzas y coordinar mejor las compras de equipos por parte de los ejércitos europeos. A veces ocurre que pedimos la creación de nuevas organizaciones olvidando las que ya existen…

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La otra manera de construir la Europa de la defensa es utilizar las competencias de la Comisión y el presupuesto europeo con el Fondo Europeo de Defensa¹⁴ y los demás instrumentos de política industrial desarrollados durante esta legislatura. Esta será la tarea, en particular, del nuevo Comisario de Defensa, que de hecho no es un verdadero Comisario de Defensa en el pleno sentido del término, sino más bien un Comisario encargado de la industria de defensa, como lo fue anteriormente el Comisario Breton en su cartera más amplia. 

Si queremos tener éxito, debemos vincular estrechamente estos dos enfoques, ambos esenciales: respetar la soberanía de los Estados miembros animándoles al mismo tiempo a cooperar más sobre una base intergubernamental en el marco de la PESCO¹⁵ creada por el Tratado de Lisboa y utilizar de manera paralela los recursos del presupuesto europeo para apoyar a la industria europea de defensa y animarla a reagruparse. Al mismo tiempo, es necesaria una mayor coordinación de la demanda por parte de las fuerzas armadas y un mayor apoyo a la oferta por parte de la industria. 

Esta estrecha coordinación entre los niveles comunitario e intergubernamental es esencial si queremos construir la Unión de Defensa de la que empezó a hablar el presidente Juncker¹⁶ en 2017 y que la presidenta von der Leyen quiere convertir en uno de sus objetivos prioritarios¹⁷. 

¿Dónde está la frontera entre la política industrial en el sector de la defensa y la política de defensa? ¿Podrían financiarse las capacidades militares de los ejércitos europeos en parte por el presupuesto comunitario? ¿Podría la Unión Europea comprar y poseer equipos militares, como se prevé con el nuevo Mecanismo de Venta de Equipos Militares¹⁸ propuesto en el marco del EDIP¹⁹ siguiendo el modelo del US Foreign Military Sales program? ¿O podría desarrollar capacidades de defensa a través de un proyecto de «Unión Europea de Defensa» para hacer frente a las amenazas comunes y transfronterizas a la seguridad de la Unión, como sugiere el proyecto de Escudo Aéreo Europeo? ¿El centro de gravedad de tal proyecto es la política de defensa o la política industrial? ¿Cuál es el papel de los actuales instrumentos intergubernamentales de cooperación en materia de defensa, como PESCO²⁰? 

¿Puede activarse por el método comunitario el régimen de seguridad de abastecimiento descrito en la propuesta EDIP²¹, que permitiría a la Comisión ordenar a las empresas que den prioridad a los suministros de defensa sobre los civiles en tiempos de crisis? En el estado actual de los Tratados, todo esto parece difícilmente realizable. 

Sin embargo, me parece que estas cuestiones institucionales y jurídicas cruciales no se han abordado lo suficiente en el informe Draghi, a diferencia, por ejemplo, de las propuestas radicales y precisas formuladas en el ámbito de la política de competencia. No digo que no haya que adoptar medidas como las mencionadas, pero parece difícil considerar que puedan inscribirse únicamente en el marco de la «política industrial», que es la única forma que prevén actualmente los Tratados para que la Comisión desempeñe un papel en materia de defensa. 

El AR/VP, responsable de asuntos exteriores y de seguridad, podría y debería desempeñar un papel importante en este proceso, ya que no habrá una verdadera unión en el ámbito de la defensa a menos que los Estados miembros estén fuertemente implicados. La industria, punto de entrada de la Comisión en términos de experiencia en el vasto campo de la defensa europea, es por supuesto importante, pero está lejos de ser todo lo que hace falta. La industria de defensa es una herramienta al servicio de la política de seguridad de la Unión. 

La segunda cuestión es el tamaño de los actores industriales. El informe Draghi hace numerosas referencias a la necesidad de una nueva política de competencia que ya no impida a Europa construir actores de talla mundial. La defensa es uno de los primeros sectores en los que podría aplicarse tal filosofía, dado su especial interés para la seguridad de la Unión. 

La tercera cuestión se refiere a la financiación de las inversiones en la industria de defensa. El informe Draghi señala necesidades de financiación muy importantes, pero no arroja mucha luz sobre los medios para satisfacerlas, tanto en el sector de la defensa como en otros. 

En materia de defensa, la primera prioridad es eliminar los obstáculos reglamentarios a la financiación privada de estas industrias. Pero esta financiación privada no será suficiente. ¿Debemos esperar a que se adopte el próximo Marco Financiero Plurianual²² y a que la Unión se dote de nuevos recursos propios²³ para apoyar la industria de defensa a escala europea? ¿O debemos anticipar este esfuerzo emitiendo deuda europea ahora, como hicimos en 2020 ante la pandemia del COVID-19? 

Si el imperialismo agresivo de la Rusia de Vladimir Putin se percibiera realmente como un riesgo existencial para la Unión, como en el caso del COVID-19, la elección se haría rápidamente. Sería legítimo y conforme al Tratado recurrir a una emisión de deuda común para financiar un esfuerzo militar adicional masivo en favor de Ucrania con el fin de obligar a Putin a sentarse a la mesa de negociaciones. Es de temer que la ausencia de esa financiación europea masiva y rápida nos lleve a quedar irremediablemente rezagados frente al desarrollo de la maquinaria bélica rusa, combinada con la de Irán y Corea del Norte… 

Por otra parte, cuando se trata de equipar a los ejércitos de los Estados miembros que hasta la fecha se han esforzado poco por desarrollar sus capacidades de defensa, la emisión de deuda común para compensar este retraso plantearía un problema de riesgo moral. Muchos Estados miembros probablemente no aceptarían asumir una deuda colectiva de este tipo. 

En conclusión, el debate público europeo necesitaba la franqueza al decir la verdad del informe Draghi. Ahora sólo queda garantizar que el mensaje se escuche realmente, aclarar ciertas recomendaciones y asegurarse de que los nuevos dirigentes de la Unión las traduzcan en decisiones a la altura de los retos.