La vía latinoamericana de Europa

El acervo de las relaciones y las paradojas del presente

El vínculo entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe está hoy atravesado por varias paradojas¹. Durante la mayor parte del siglo XX la conexión política euro-latinoamericana fue muy tenue y, sobre todo, no cuestionó la presencia hegemónica de Estados Unidos. Pero en las últimas décadas de la guerra fría, fuerzas políticas y gobiernos, desde Europa o desde América Latina, invirtieron mucho esfuerzo para establecer esa relación, en paralelo a Estados Unidos, y frecuentemente en su contra. Ha sido, por tanto, una relación de elección, alimentada de manera consciente y deliberada, que ha tratado de aproximar regiones que, aun cercanas por su sustrato cultural y visión del mundo, estaban alejadas por la geopolítica y la economía. Como resultado, hoy la relación entre Latinoamérica y la Unión Europea cuenta con un gran acervo acumulado de diálogo político, cooperación y vínculos económicos. Sin embargo ⎯y esta es otra visible paradoja⎯ desde 2015 esas relaciones han estado estancadas, a pesar de que ambas regiones enfrentan un sistema internacional en el que las crisis se acumulan y se agravan, y exigen cambios en las estrategias de desarrollo y las políticas exteriores ante los que es vital contar con vínculos diversificados y socios confiables.  

Una nota sobre ese acervo, para ilustrar su alcance: en 2024 se cumplirán 50 años del inicio del diálogo político euro-latinoamericano, que se inició entre parlamentarios, con el impulso de las internacionales políticas. En julio de 1974 se celebró la I conferencia entre el Parlatino y el Parlamento Europeo con el objetivo de hacer frente a las dictaduras militares y las violaciones de derechos humanos de los “regímenes de seguridad nacional” de esa época. Diez años después, ante los conflictos centroamericanos, entrarían en juego los gobiernos, con el llamado Diálogo de San José y el posterior diálogo UE-Grupo de Río. La solidaridad con los movimientos revolucionarios en Centroamérica y los perseguidos políticos en toda la región motivaron ese acercamiento, pero también se trataba de atemperar las tensiones de la segunda Guerra Fría, pues la escalada de las guerras de Centroamérica podía terminar afectando a la seguridad europea. Así, Europa apoyó tanto los procesos de paz de Contadora y Esquipulas como la transición y consolidación democrática en toda la región. En la posguerra fría, a esas motivaciones se sumó el interés europeo de impulsar el comercio y las inversiones ante el rápido crecimiento de la región y sus nuevos procesos de integración, que entonces parecían prometedores. 

Esas décadas de guerra y posguerra fría dejaron aprendizajes que ahora vuelven a ser relevantes: que la relación permite ampliar los márgenes de autonomía de ambas regiones, frente a la bipolaridad de entonces, y la pretensión de levantar una nueva bipolaridad de ahora; respecto a la importancia del regionalismo y la integración regional y su contribución al multilateralismo; sobre la importancia de una cooperación al desarrollo con objetivos políticos en torno a la democracia, la paz o la lucha contra la desigualdad, frente a enfoques tecnocráticos o economicistas; o sobre el significado geopolítico de los acuerdos comerciales. Ya en los años noventa, en el escenario de competencia económica de la posguerra fría, los Acuerdos de Asociación fueron una estrategia de diversificación de relaciones y de protección de cuotas comerciales y de flujos inversión frente al proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (el ALCA) y, cuando ese proyecto encalló, frente a tratados de libre comercio bilaterales, versiones de pequeña escala del ALCA, que Washington firmó con países o grupos concretos. Ese mismo papel habrían de cumplir ahora los acuerdos entre la Unión Europea y América Latina frente a la competencia económica y tecnológica entre China y Estados Unidos. Finalmente, el interregionalismo entre la Unión y América Latina ha podido responder a intereses “duros” de política exterior y a equilibrios de poder, como la diversificación de relaciones o el acceso a mercados. Pero también expresa una visión normativa presente en ambas regiones, que ve a los grupos regionales como componentes (building blocks) de la cooperación multilateral y la gobernanza global a partir de afinidades ideacionales y políticas.

[Si encuentra nuestro trabajo útil y quiere que el GC siga siendo una publicación abierta, puede suscribirse aquí.]

En ese contexto, que el diálogo político entre la Unión Europea y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) haya estado interrumpido desde 2015 es un hecho anómalo. Las causas son conocidas: en primera instancia, responde a las fracturas políticas que ha vivido América Latina. En 2017 la Cumbre prevista entre ambos grupos fue suspendida a petición de un grupo de países latinoamericanos con gobiernos de derechas y un visible alineamiento con la política latinoamericana de la administración Trump ⎯el Grupo de Lima⎯, que objetaron la presencia de Venezuela ante su deriva autoritaria. El interregionalismo exige un mínimo de cohesión y agencia en cada uno de los grupos regionales implicados. Esos mínimos, como ilustra la aparición del Grupo de Lima, no se han dado a causa de las fracturas políticas entre el “bloque bolivariano” y los gobiernos liberal-conservadores y de derechas, y de la contestación de estos últimos, también muy ideologizada, a CELAC y a otras organizaciones regionales como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Un factor clave fue la decisión del gobierno de Jair Bolsonaro por la que Brasil se ausentó de CELAC. A esa crisis autoinfligida de las organizaciones regionales se suma el retraimiento o ausencia de México o Brasil, tradicionales líderes regionales. Todo ello redujo la capacidad de interlocución de la región con actores externos, y, quizás más importante, su propia capacidad de actuación ante hechos como la pandemia o la invasión de Ucrania. En ambos casos, la concertación y la cooperación regional no estuvo presente, y tampoco se la esperaba.

Pero el estancamiento de las relaciones también puede imputarse, en buena medida, a la falta de atención europea y a evidentes errores de política. Con la Estrategia Global y de Seguridad de la Unión Europea, adoptada en 2016 a instancias de la entonces alta representante, Federica Mogherini, la Unión dejó claro el lugar periférico y marginal que adjudicaba a América Latina y el Caribe en su jerarquía de prioridades de política exterior. La cooperación de la Unión Europea también se estancó, debido a la desacertada idea de que la mayor parte de los países debían ser “graduados” como receptores de ayuda y de las ventajas comerciales del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG). Las negociaciones comerciales siguieron su curso, pero el “acuerdo de principio” sobre comercio alcanzado en junio de 2019 entre la Unión Europea y Mercosur, tras la euforia inicial, pronto quedó paralizado. Ello se explica en buena medida por el rechazo europeo a la nefasta política ambiental del gobierno de Jair Bolsonaro en Brasil, y la aparición en Francia y otros Estados miembros de la Unión de una amalgama, a menudo confusa, de intereses proteccionistas no siempre explicitados, y de legítimas preocupaciones ambientales.   

Tres razones para una relación renovada

En cualquier momento la falta de diálogo político entre la Unión Europea y CELAC habría supuesto costes, pero ahora son mayores. El sistema internacional está atravesando una etapa histórica de interregno caracterizado por la crisis de la globalización y del orden internacional, ante las que la ausencia de cooperación no es una opción. Ahí inciden la pandemia del COVID-19 y la guerra de Ucrania, que reclaman a ambas regiones cambios en sus políticas y en sus vínculos internacionales. 

Aunque el impacto es diferente, la pandemia y la guerra de Ucrania han expuesto la vulnerabilidad de ambas regiones ante crisis sanitarias y la irrupción de la geopolítica en las cadenas de suministros, ahora sometidas a lógicas de seguridad y al riesgo de uso coercitivo o weaponisation. Las estrategias de desarrollo se securitizan, favoreciendo la seguridad y la resiliencia a expensas de la eficiencia². Ese el caso de Estados Unidos, con las políticas de empleo, reindustrialización y descarbonización de la “política exterior para la clase media” y el “nuevo consenso de Washington” anunciados por la secretaria del Tesoro o el consejero de Seguridad Nacional. En la Unión, NextGenerationEU o REPowerEU combinan objetivos sociales, productivos y de competitividad y empleo, de sostenibilidad y también de seguridad³. Por su parte, América Latina, tras el golpe de la pandemia, se enfrenta a disrupciones de suministro y alta inflación con un espacio fiscal reducido y mayor endeudamiento, y la necesidad de repensar sus estrategias de desarrollo e inserción internacional en un mundo que ya no es el de la anterior etapa de globalización. Además, es una región de “sociedades enojadas”⁴, con altos niveles de descontento e insatisfacción con la desigualdad y la exclusión y con el funcionamiento de la democracia y las políticas públicas, en la que, como en la Unión Europea o en Estados Unidos, no será posible revitalizar la democracia y su legitimidad sin abordar las fuentes socioeconómicas del descontento. 

Ese escenario interpela a la racionalidad y objetivos de la relación. Como premisa básica, sin dejar de reconocer las asimetrías de partida de responsabilidades y capacidades de ambas regiones, se trata de retos compartidos que exigen una relación más horizontal, dejando atrás la lógica vertical Norte-Sur de épocas anteriores. Pueden identificarse varias posibles ideas fuerza que impulsan su relanzamiento, pero en cada una de ellas hay límites y dilemas que es necesario reconocer para evitar propuestas irrealizables y frustrar expectativas. Es importante recordar también que entre 2022 y 2023 se ha abierto una ventana de oportunidad, quizás única, para ese relanzamiento, aunque ello también plantea riesgos que no se pueden obviar. El retorno de Brasil a la CELAC y una etapa más prometedora en el regionalismo latinoamericano son un factor positivo, pero suponen una actitud más reivindicativa ante la Unión Europea. Las complementariedades económicas entre ambas regiones, que la guerra de Ucrania ha resaltado, también pueden ayudar, pero como se señalará más adelante, traen consigo nuevas objeciones y obstáculos a los Acuerdos de Asociación o las propuestas de cooperación europea. 

En primer lugar, las relaciones pueden servir para ampliar conjuntamente la autonomía y la resiliencia de ambas regiones ante un mundo incierto y de creciente rivalidad geopolítica, pero aún necesitado de gobernanza, reglas y certidumbre. Sobre esta cuestión la Unión discute sobre autonomía o soberanía estratégica, y América Latina se debate entre la búsqueda de autonomía regional y el “no alineamiento activo”⁵. En este ámbito ambas regiones pueden tener agendas convergentes, que no implican un repliegue defensivo, sino la construcción de asociaciones entre socios confiables, que amplíen sus márgenes de maniobra y al tiempo refuerzan la gobernanza global. 

En segundo lugar, esa asociación puede ser útil para fortalecer la democracia y las sociedades abiertas en un momento, también en ambas regiones, de gran desconfianza ciudadana y ascenso de fuerzas iliberales, autoritarias y de extrema derecha. No se trata solo de asegurar la integridad de los procesos electorales, las libertades políticas, el estado de derecho, el espacio cívico o una esfera pública abierta y que haga frente a la desinformación, sino de atajar las razones profundas de la desafección, como las expectativas de progreso que no se cumplen, los Estados que no garantizan mínimos de seguridad de las personas, y las sociedades segmentadas por la desigualdad y la discriminación. Por todo ello, hablar de democracia también implica hablar de desarrollo, de políticas públicas eficaces, y de la renovación del contrato social. 

Así, en tercer lugar, la relación birregional debiera definir estrategias novedosas de asociación económica y comercial y de cooperación para relanzar el desarrollo, tras el golpe de la pandemia, con una “triple transición” societal: digital, verde y, también, social que tanto la Unión Europea como América Latina han de abordar. Han de ser transiciones justas, o no serán. Esta afirmación tiene presente que la Comisión Europea y particularmente su división de Asociaciones Internacionales, encargada de la política de cooperación para el desarrollo, hoy solo hablan de transición verde y digital “justa”, sin mención al componente social. Con ello, paradójicamente, se puede debilitar la cooperación europea, hasta ahora muy relevante, en materia de cohesión social. Esta última se ha orientado a fortalecer la política social encargada de la acción predistributiva o redistributiva para hacer frente a desigualdades arraigadas en la región, de renta, género o etnia. Estas desigualdades, hay que subrayarlo, son anteriores y distintas ⎯y que a su vez condicionan de origen⎯ las que puedan generarse con una transición ecológica o digital que, sin intervenciones correctoras, puede generar nuevas desigualdades. También es importante precisar que la terminología aplicada en los documentos de la Comisión en inglés es “fair transitions” frente a las “transiciones justas” de su traducción al español, lo que no debe interpretarse en términos de una visión que, poniendo énfasis en la igualdad de oportunidad, descuida el componente igualitario o redistributivo de ese concepto⁶. 

[Si encuentra nuestro trabajo útil y quiere que el GC siga siendo una publicación abierta, puede suscribirse aquí.]

Según el Latinobarómetro y otras encuestas independientes hechas a instancias de la propia Unión Europea, en materia social y ambiental, y en cuanto a derechos humanos o igualdad de género, la Unión sigue siendo vista por las sociedades latinoamericanas como el socio más cercano y favorable⁷. Quizás esos datos puedan ser matizados a causa del comportamiento europeo en materia de vacunas, dominado por el acaparamiento y la renuencia a activar las excepciones previstas en la Organización Mundial del Comercio (OMC) para el levantamiento temporal y extraordinario de la protección de patentes ante emergencias sanitarias. Fueron China y Rusia quienes acudieron en primer lugar suministrando las vacunas para el inicio de campañas de inmunización. Esta diplomacia de vacunas ha dejado una favorable impresión en la región, algo que no ha podido contrarrestar la Unión Europea a pesar de que permitió exportar vacunas en la fase crítica de la pandemia, a diferencia de Estados Unidos, siendo el mayor exportador y el segundo donante mundial de vacunas, y el primero vía el mecanismo multilateral COVAX⁸. 

Diálogo político, autonomía estratégica y la cuestión de Ucrania 

Recuperar el diálogo y establecer un vínculo político más fuerte entre América Latina y la Unión es hoy un imperativo para promover la autonomía estratégica de ambas regiones frente a un doble riesgo: quedar atrapados por la crisis de la globalización, y por la competencia geopolítica entre Estados Unidos y China. Parte de ese escenario es el mayor riesgo de conflictos sistémicos, como ilustra la guerra en Ucrania o la creciente tensión en Taiwán. Como señaló el presidente de Francia, Emmanuel Macron, en su polémica entrevista en Les Echos en abril de 2023⁹, un incremento de la tensión en torno a Taiwán, inducido por la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, sería para Europa una amenaza directa para Europa en el plano económico y no solo político. Pero algo similar puede decirse de una América Latina y especialmente una América del sur con un elevado nivel de interdependencia con China, a partir de su matriz exportadora de materias primas. Una nueva Guerra Fría, económica o política, con mayor tensión y riesgo de confrontación política y militar no responde a los intereses ni de Latinoamérica ni de la Unión Europea, pues supone riesgos económicos de gran magnitud, y si estos no se materializan, igualmente las sitúa en una posición de subordinación estratégica, cuestiona su agencia al tratar de posicionarlas como actores subalternos, y desalienta el compromiso hacia las instituciones y normas regionales y multilaterales y la cooperación internacional. Además, esa narrativa de competencia estratégica, fuertemente securitaria, altera la agenda y pierden importancia la democracia, los derechos humanos, la igualdad de género, el medio ambiente, la cohesión económica, social o territorial, o el desarrollo sostenible global. 

América latina y la Unión Europea, en suma, tienen un interés estratégico común en evitar que se materialice un escenario de bipolaridad y de tensión que obstaculice su necesaria autonomía, pero los vínculos, materiales e ideacionales de una y otra región tanto con Estados Unidos como con China se alzan contra el reconocimiento mutuo de ese imperativo estratégico. Una visión subalterna del atlantismo, en el caso europeo, o el alineamiento acrítico de América Latina con China y la narrativa contrahegemónica del Sur global puede actuar en esa dirección. En ese contexto cabe ubicar la actitud de Schadenfreude que a veces se observa en América Latina con relación a las dificultades de la Unión Europea con la guerra de Ucrania y la difícil redefinición de sus relaciones con China: el ascenso de China es innegable y ofrece oportunidades económicas y políticas para Latinoamérica, pero si ese ascenso se celebra porque debilita a la Unión Europea como parte del “Occidente colectivo”, debe considerarse que ello traerá costes para América Latina: también reduce su autonomía y márgenes de maniobra y su capacidad de afrontar retos globales. En esa lógica, en el escenario global menos Europa también significa menos América Latina. 

Ante la Cumbre de Bruselas de julio de 2023, los límites al diálogo político estarán en buena medida marcados por las diferencias sobre la guerra de Ucrania. Ambas regiones coinciden en lo esencial, y así lo han expresado con su voto en las resoluciones adoptadas en la Asamblea General de Naciones Unidas, condenando la invasión rusa, que se califica claramente como acto de agresión, y en el reclamo de una paz justa que implica el cese el fuego y la retirada de Rusia del territorio ucraniano de manera inmediata, total e incondicional como punto de partida para una paz justa. Aunque algunos países latinoamericanos se han abstenido o no han ejercido su voto en ese organismo, la región asume de forma mayoritaria que la invasión es una violación de las disposiciones de la carta de Naciones Unidas sobre la prohibición del uso de la fuerza; que vulnera principios básicos como la soberanía e integridad territorial y la no intervención; y que no es aceptable una guerra de conquista para redibujar fronteras. Justamente, América Latina ha tenido un papel clave en la gestación de esos principios, hoy plenamente integrados en el derecho internacional y en la carta de Naciones Unidas¹⁰. La región también se ha alzado históricamente contra la amenaza o uso de armas nucleares, como ilustra el Tratado de Tlatelolco y la creación, con ello, de la primera Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN) del mundo, como modelo que después de difundió a otras latitudes.  

Ese apego a principios básicos del derecho internacional, unido a su experiencia histórica de colonialismo e imperialismo, explica también que América Latina no acepte sanciones que no tengan legitimación multilateral y se hayan adoptado en Naciones Unidas. Pero no solo se trata de razones de principio. También se han sopesado los costes económicos que suponen para quien las impone. En nombre de la neutralidad, países como Brasil o Colombia han rechazado las peticiones de líderes europeos para transferir armamento o municiones a Ucrania¹¹. Por esas razones, la Unión Europea no debiera insistir en pedir el alineamiento latinoamericano ni en armas ni en sanciones. Tampoco es adecuado situar la guerra de Ucrania en el eje “democracia-autoritarismo”, como hace Estados Unidos, pero lo que es irrenunciable es reafirmar los principios constitutivos del orden internacional, antes mencionados, que ambas regiones dicen compartir. 

En América Latina, como en Europa, hay voces, tanto en la extrema derecha como en segmentos de la izquierda que asumen el relato de Rusia y China sobre la responsabilidad de la OTAN en la invasión, y cuestionan el apoyo militar que se ha prestado a Ucrania para que pueda ejercer su derecho a la legítima defensa, evitar ser arrollada militarmente, y que se le imponga “la paz de los vencidos”. Ello responde, en buena medida, a la tradición antiimperialista de las izquierdas de la región, pero también a la influencia de medios como Russia Today o Sputnik, que, en América Latina se presentan como medios progresistas, en un marcado contraste con su línea editorial en Rusia, tan ultraconservadora como la del gobierno del que dependen. 

El alcance de esas discrepancias se manifestó con la visita a Brasil del ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, Serguéi Lavrov. El presidente Lula se alineó en parte con la narrativa rusa sobre el origen de la guerra en el supuesto “cerco” a Rusia provocado por la expansión oriental de la Alianza Atlántica. También hizo corresponsable a Ucrania de la invasión, y culpó a la ayuda militar europea y de Estados Unidos de prolongar la guerra, a pesar de que ésta ha sido muy medida y cautelosa, precisamente para evitar una escalada militar o convertirse en beligerantes. Brasil, frente a lo que considera una actitud belicista de Occidente, se erigió en posible mediador y defensor de la paz. Sin embargo, Lula no tenía un verdadero “plan” de paz, y al igual que la propuesta de China, lo que planteó era más de una declaración de principios y de intenciones que una propuesta concreta desde la que proponer una mediación. Brasil, por otro lado, era probablemente tan consciente como la Unión de que aún no se daban las condiciones para una negociación, como ya había reconocido Celso Amorim, consejero de política exterior de Lula, tras reunirse con Vladimir Putin en Moscú¹². También lo constató en fechas cercanas en esas fechas el propio secretario general de Naciones Unidas, António Guterres¹³, así como el enviado especial del gobierno chino, Li Hui¹⁴. Con su propuesta, Brasil contradijo su propia posición en Naciones Unidas, y ha debilitado sus aspiraciones de mediador, al definir de antemano cuestiones como la posible cesión de Crimea en contrapartida a la paz. Tampoco parece creíble una mediación que parece ser parte de una estrategia más amplia de los BRICS o de China en la que la paz en Ucrania parece ser un medio para cuestionar a Occidente y promover un orden multipolar. Finalmente, tras la enérgica y oportuna respuesta de Estados Unidos y de la Unión Europea, hubo una clara rectificación pública por parte del gobierno brasileiro, aprovechando las visitas de Lula a Portugal y España en abril de 2023¹⁵. Quizás por haber tomado conciencia de que su propuesta de mediación era inviable en ese momento, a partir de junio de ese año Brasil parece haberla dejado en suspenso. 

Como se indicó, las diferentes ópticas y posiciones de la Unión Europea y de los países latinoamericanos sobre Ucrania están marcando los límites del diálogo político en la Cumbre de Bruselas. La propuesta europea de texto de la declaración final, con un posicionamiento conjunto sobre esa cuestión basado en lo ya aprobado en Naciones Unidas se ha encontrado con el abierto rechazo de CELAC, que también ha rechazado que se invite al presidente Volodímir Zelenski a la reunión, como pretendía la parte europea. Que no se pueda dialogar sobre esta cuestión, y que la cumbre de lugar a un texto sin sustancia, o que por este motivo se renuncie a acordar una declaración, sería un notorio fracaso tras ocho años sin reuniones de ese tipo. No es ese, además, el único motivo de controversia que puede limitar los resultados de ese encuentro¹⁶. Sin embargo, más allá de la Cumbre, ese desencuentro no es irresoluble. No hay que descartar que Brasil y otros países de América Latina o del Sur global, como China, puedan hacer una aportación relevante a una paz justa en Ucrania, si se dan las condiciones adecuadas, lo que exigirá, por parte de la Unión Europea, actitud de diálogo, sin renunciar a la firmeza, y eventualmente de respaldo. La posibilidad de una negociación ⎯y ello es algo que ya parecen reconocer tanto los apoyos occidentales de Ucrania, como los países del Sur global, más ambivalentes o cercanos a Rusia⎯, estará condicionada por lo que ocurra en los campos de batalla en el verano de 2023, y dependerá del éxito o fracaso de la contraofensiva ucraniana y de la defensa rusa del territorio ocupado. Esas operaciones militares pueden dar lugar a un aguerra larga y enquistada, o bien abrir escenarios más favorables a una negociación, sobre las bases que tanto la Unión como la mayoría de los países latinoamericanos han asumido a través de su voto en Naciones Unidas. En tal caso, las posiciones de Brasil, México y otros países latinoamericanos y de la Unión Europea pueden converger: no hay que descartar una mediación desde países del Sur global, incluyendo China o Brasil, para un alto el fuego y para unas negociaciones de paz que implicarán mucho más que un mero armisticio, y que interesan mucho a la Unión Europea: implicarán negociar garantías creíbles de seguridad para Ucrania, fuera de la Alianza Atlántica, y ello no pueden separarse de la tarea, más amplia y de largo plazo, de (re)construir la arquitectura de seguridad europea.

El difícil diálogo birregional sobre democracia

La retórica sobre los valores comunes que generalmente se invoca en las relaciones euro-latinoamericanas suele poner énfasis en el mutuo compromiso con la democracia y los derechos humanos. Pero la renovación del diálogo político sobre esta cuestión debería partir de varias premisas básicas. En primer lugar, hay que asumir que no existe ya el “consenso liberal” de la posguerra fría respecto a la democracia, ni a escala global ni en la relación birregional. En segundo lugar, la Unión Europea debiera dejar atrás la actitud condescendiente con la que se contempla a la región, más propia de otra época, cuando América Latina acudía a la Unión Europea en busca de apoyo y de respuestas para su etapa de transiciones y consolidación democrática. Hoy la erosión de la democracia y su cuestionamiento por actores iliberales es una problemática compartida por ambas regiones y, también, por otros actores, como Estados Unidos. Así lo han mostrado, de manera dramática, las imágenes insólitas de las turbas “ultras” asaltando el Capitolio en Estados Unidos o la plaza de los Tres Poderes en Brasilia, en ambos casos azuzadas por los presidentes salientes. En la Unión Europea es también un problema el cuestionamiento del Estado de derecho en Centroeuropa y el ascenso y creciente influencia de la ultraderecha.

Es muy difícil, si no imposible, que se pueda dialogar sobre esta cuestión en la cumbre de jefes de Estado y de gobierno, en otros diálogos políticos de alto nivel y a través canales político-diplomáticos formales precisamente por tratarse de un problema compartido. Los gobiernos serán reacios a tratarlo debido a la elevada fragmentación y polarización política entre gobiernos, pues a diferencia de la Cumbre de las Américas, la lógica inclusiva de las Cumbres UE-CELAC supone que no se cierra el paso a ningún país. En caso de que se abordara, es improbable que en un marco intergubernamental se acepte una mayor exigencia mutua en materia de democracia y derechos humanos. Por ello, se deberá optar por otro tipo de geometrías, más flexibles y transversales, con los gobiernos más dispuestos y el concurso de la sociedad civil. En el escenario birregional vuelve a ser relevante, en este ámbito, la cooperación para la preservación del espacio cívico, la libertad de prensa y la lucha contra la desinformación; la integridad electoral, y el respaldo a las ONG de derechos humanos y a defensores/as del territorio. 

Una agenda del desarrollo renovada: cooperación e inversiones para la transición social, digital y ecológica 

Como en otras etapas, comercio, inversiones y cooperación al desarrollo ocupan un lugar central en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. En un difícil interregno caracterizado por la crisis de la globalización y la incertidumbre geopolítica, ambas regiones pueden conformar una fuerte asociación económica que refuerce su autonomía y su resiliencia, y permita relanzar el desarrollo y la inclusión social a través de una “triple transición” justa, en los ámbitos social, ecológica y digital.   

Para abordar conjuntamente esa triple transición hay que reconocer que el desarrollo es un reto compartido, y no Norte-Sur. Para ello hay que establecer un espacio común de diálogo de políticas, de convergencia regulatoria y de transformación productiva. Es una agenda común, aunque haya distintos puntos de partida, que asume la idea central de la Agenda 2030 de que el desarrollo es un propósito universal. Cuando el Consenso de Washington ha quedado atrás, y el ordoliberalismo europeo, tras la crisis del euro, ha mostrado sus límites, es necesario asumir que, frente a esos retos, no existe ahora un libreto o guión preestablecido. En ambas regiones, en las estrategias de desarrollo ⎯en política macroeconómica, monetaria, fiscal e industrial, entre otras⎯, y en la economía política internacional se vive un momento experimentación y aprendizaje, donde muchas de las certezas anteriores ya no sirven. De nuevo, hay que tener presentes las asimetrías de partida en capacidades y responsabilidades. Pero como muestra el Pacto Verde Europeo, ante la emergencia climática o la reconstrucción del contrato social Europa también es ahora una región de “países en desarrollo”. 

Para esa cooperación renovada es clave el enfoque de “desarrollo en transición” impulsado por el Centro de Desarrollo de OCDE y por CEPAL, con el apoyo de la Comisión Europea, al menos hasta fecha reciente. No todos los países han adoptado formalmente este enfoque, tanto en la Unión Europea como América Latina. Pero no hay que perderse en una discusión ontológica. Lo que reivindica este enfoque es, en primer lugar, dejar atrás métricas del desarrollo y de la cooperación internacional basadas en la renta per cápita, que son obsoletas y también dañinas, en favor de medidas multidimensionales. También reclama unas relaciones y una arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo más horizontal e inclusiva, frente a la lógica Norte-Sur de la institucionalidad albergada por la OCDE y su Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). Que reconozca el aporte de la cooperación Sur-Sur. Que sea más abierta al aprendizaje conjunto y el intercambio de experiencias innovadoras en la regulación y las políticas públicas; que, más allá de la ayuda, sea capaz de atraer inversión productiva y cooperación técnica; y que respalde políticas activas de largo plazo, y reformas en favor de pactos sociales y políticos más inclusivos¹⁷. 

¿Cómo se relaciona el desarrollo en transición con la triple transición? Desarrollo en transición asume que existen cuatro trampas de progreso que afectan a los países mal llamados de renta media: una trampa de productividad, a la que responde la tecnología digital; una trampa de desigualdad, que ha de enfrentarse con la transición social; una trampa ambiental, que demanda una transición verde. Existe también una trampa institucional, referida a la debilidad o ausencia de instituciones eficaces y legítimas. La triple transición es una tarea de todos: de los países más pobres y los más avanzados para alcanzar la Agenda 2030: Desarrollo en transición alude a una categoría específica de países: aquellos que habiendo sido “graduados” por la OCDE como como receptores de ayuda, que aún necesitan cooperación y, a la vez, también pueden aportarla.    

Para el desarrollo en transición, la Unión Europea ha de desplegar una cooperación más avanzada, más horizontal, que, sin renunciar a la ayuda oficial al desarrollo, deje atrás la “graduación” de los países de mayor renta. Ha de estar abierta a todos los países con enfoques “a medida”. Hay que incorporar la cooperación horizontal, como se ha hecho con programas como Euroclima o Eurosocial, para promover diálogos sobre políticas públicas, la innovación y el intercambio de conocimiento. Exige un mayor compromiso europeo con la cooperación Sur-Sur y triangular. El programa “Adelante” de cooperación triangular de la Unión Europea es una experiencia valiosa, pero limitada, y se configura como un “compartimento estanco” ajeno a otros programas de la Unión. 

Todo esto demanda una agenda amplia de financiación del desarrollo, para que América Latina, y en particular los países más vulnerables, dispongan de espacio fiscal para la inversión que requiere esa “triple transición”, o que, al menos, se evite el riesgo de nuevos ciclos de austeridad o crisis de deuda. En un contexto de débil crecimiento económico, hay que evitar el riesgo de una nueva “década perdida” para el desarrollo, como lo fue la del decenio de los ochenta. Como alertó el secretario ejecutivo de la CEPAL, José Manuel Salazar Xirinachs, en 2023 se cerrará la segunda, y no hay que permitir una tercera¹⁸. 

En este contexto, la Unión Europea quiere alentar la inversión a través del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible plus (FEDS+). Con ese instrumento, se ha lanzado la “Pasarela Mundial” (Global Gateway) como iniciativa emblemática para la Cumbre de Bruselas. Este programa pretende utilizar fondos públicos de la Unión para apalancar capital adicional, público y privado, para las transiciones digital y verde. Responde así a brechas de inversión que no pueden cubrir la ayuda tradicional, pero es también la respuesta europea al imperativo geopolítico que supone China en su creciente papel en la financiación del desarrollo. En la gira de junio de 2023 de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en Brasil, Argentina, Chile y México se presentó de forma expresa la Pasarela Mundial como el contrapeso europeo al incremento de la presencia de China y su proyecto global de la “Nueva Ruta de la Seda”.

Este instrumento es oportuno y valioso, pero su despliegue ya ha hecho saltar varias alertas, tanto en Europa como en América Latina: responde a una lógica de de-risking que puede defraudar expectativas sobredimensionadas de movilización de recursos privados¹⁹; y no debe sustituir o eclipsar a otras líneas de trabajo de la cooperación europea, como la cooperación técnica, educativa, en derechos humanos, igualdad de género, o apoyo a la sociedad civil, y, sobre todo, la orientada a promover la inclusión social²⁰. De igual manera, ha de asegurarse una adecuada gobernanza de la Pasarela Mundial, y que sus proyectos insignia responden realmente a demandas y necesidades de desarrollo de los países latinoamericanos²¹. Deben impulsar la energía solar fotovoltaica, la eólica, el hidrógeno verde o la conectividad digital, pero también han de asegurar la transferencia de tecnología que permita desarrollar cadenas de valor y procesos de reindustrialización y transformen el mix energético en Latinoamérica. Y que atiendan a las brechas de educación digital o en materia de género. Finalmente, deben situarse en el marco del diálogo de políticas y de las políticas nacionales de desarrollo, más que venir inducidos desde la oferta europea, especialmente por las necesidades de materias primas que requiere la transición verde, evitando que se impulse con ello un nuevo ciclo extractivista. Y con ello, es importante alertar sobre la reaparición, con las urgencias de la invasión de Ucrania, de esa tradicional visión europea de América Latina como un “Eldorado”. 

Estas consideraciones responden también al enfoque de la cooperación que la Comisión ha introducido en la estrategia para relanzar las relaciones aprobada en mayo, que pone el acento en la promoción de la inversión privada europea en materia digital y verde, a través de la Pasarela Mundial. En síntesis, se espera que esa iniciativa genere crecimiento y empleo, en una reedición verde y digital del enfoque de la economía del “derrame”, al aportar, como valor añadido, transferencia de tecnología y estándares más elevados en materia laboral y ambiental. Sin embargo, como se indicó, esa estrategia no contempla como prioridades la cooperación en materia de servicios sociales, la economía del cuidado, o el apoyo a las reformas fiscales.  

Más allá de la Pasarela Mundial, las necesidades en materia de financiación del desarrollo son ingentes. Serán claves cuestiones como el tratamiento de la deuda, promoviendo, por ejemplo, operaciones de conversión de deuda por acción climática. Será necesario seguir impulsando mecanismos innovadores, como los bonos verdes, o la movilización de derechos especiales de giro (DEG) no utilizados por los países ricos, para nutrir una suerte de NextGeneration latinoamericano con fondos de inversión verde y digital. A ello han de sumarse las necesarias reformas fiscales para mejorar la cobertura y progresividad de sus sistemas tributarios y movilizar recursos nacionales. 

El Acuerdo de Asociación Unión Europea-Mercosur: pulsiones proteccionistas y exigencias del Pacto Verde Europeo 

Los Acuerdos de Asociación y su componente comercial debieran verse también como elemento del desarrollo en transición. No deberían ser vistos como meros tratados de libre comercio. Deben ser un espacio común de diálogo y convergencia regulatoria en materia social, digital y ambiental para promover modelos de producción y consumo sostenibles y justos, y no solo como un instrumento para reducir aranceles. Las nuevas normas ambientales o sociales, como las taxonomías ESG (social, ambiental y de gobernanza corporativa) que se están elaborando en ambas regiones debieran converger y/o ser interoperables para evitar que den lugar a un nuevo proteccionismo “verde”, que ya está siendo impugnado, con razón, como un intento de imponer unilateralmente al resto del mundo los principios y reglas europeas²². También puede considerarse la flexibilización de algunas de las disposiciones de estos acuerdos, para que haya más espacio para el desarrollo productivo y las nuevas políticas industriales presentes hoy en ambas regiones. Un ejemplo de ello son las disposiciones sobre el litio de la modernización del Acuerdo de Asociación Unión Europea-Chile, que son funcionales a la política chilena para promover cadenas de valor a partir de ese mineral²³. 

[Si encuentra nuestro trabajo útil y quiere que el GC siga siendo una publicación abierta, puede suscribirse aquí.]

Tras más de 20 años de negociaciones entre la Unión Europea y Mercosur, en junio de 2019 se alcanzó un “Acuerdo en Principio” en materia comercial. Sin embargo, desde entonces está pendiente de firma y hay dudas crecientes sobre su ratificación. Inicialmente reaparecieron las objeciones de los tradicionales intereses agropecuarios de la Unión. En un segundo momento, esa agenda proteccionista se cruzó con reclamos medioambientales, particularmente audibles en el caso de Francia, contra las políticas ambientales y el aumento de la deforestación en Brasil con el gobierno Jair Bolsonaro. Así lo planteó también el Parlamento Europeo en 2020, reclamando como condición previa a su aprobación medidas efectivas de protección ambiental consistentes con el Acuerdo de París de 2015²⁴. Desde la Comisión Europea se ha respondido a ese requerimiento proponiendo un instrumento jurídico adicional al acuerdo, de carácter interpretativo, ya que tanto la Unión Europea como Mercosur son reacias a reabrir el texto que tanto costó acordar. Por su parte, algunos países de Mercosur, en particular Uruguay, abogaron por una política de apertura y flexibilización de ese grupo, que podía llegar a suponer el abandono del arancel externo común para permitir la firma de un acuerdo de libre comercio con China, lo que supondría una dificultad adicional en la relación con la Unión. 

El retorno de Lula da Silva a la presidencia de Brasil en enero de 2023 ha supuesto un renovado compromiso de Brasil con el Acuerdo UE-Mercosur, pero no es incondicional. Ahora Brasil reclama la exclusión del capítulo que liberaliza las compras gubernamentales, para hacer posible una nueva política industrial y dar espacio a las pequeñas y medianas empresas²⁵. Brasil también ha cuestionado nuevas normas adoptadas por la Unión Europea, vinculadas al Pacto Verde Europeo, como el Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) o el nuevo Reglamento contra la Deforestación, como expresiones de ese nuevo proteccionismo verde unilateral, y ha mostrado reservas al instrumento adicional propuesto por Bruselas²⁶. Con todo ello, la firma definitiva y ratificación del pilar comercial del Acuerdo UE-Mercosur no parece inmediata, como tampoco lo es, por razones distintas, el cierre de la modernización del Acuerdo UE-México. En vísperas de la Cumbre de Bruselas, el único país con el que se ha finalizado la negociación para la modernización de su Acuerdo de Asociación es Chile. 

La Cumbre de Bruselas y las paradojas de una renovada relación euro-latinoamericana 

La Cumbre Unión Europea-CELAC del 17 y 18 de julio en Bruselas puede verse como una palestra tanto para las motivaciones y potencial de una relación euro-latinoamericana renovada, como para los desencuentros y limitaciones que aún existen. En términos geopolíticos, las distintas posiciones sobre Ucrania y, a través de esa guerra, sobre los alineamientos con el Sur global y China, y sobre Estados Unidos y el “Occidente colectivo” son un importante condicionante para reconocer los intereses que ambas regiones tienen en una agenda común de autonomía estratégica abierta. En materia de comercio, se cuenta con una herramienta de los años noventa, los acuerdos de asociación, pero estos necesitan adaptarse a las transiciones social, digital y ecológica, que comportan una nueva agenda regulatoria y una relación económica que, manteniendo la apertura económica, ha de ser compatible con la exigencia de estándares más exigentes, así como de las nuevas políticas industriales y de seguridad económica y resiliencia societal que tanto América Latina como la Unión Europea están ahora necesitadas de desarrollar. En materia de cooperación al desarrollo e inclusión social ⎯una cuestión clave para la renovación del contrato social y la revitalización de la democracia⎯ el nuevo énfasis de la Unión Europea en las inversiones en infraestructura no debe eclipsar la necesaria colaboración en políticas sociales y reformas estructurales en el ámbito laboral, de las políticas sociales, o en la reforma fiscal. 

Muchas de estas cuestiones requieren de diálogo y cooperación más allá de la Cumbre Unión Europea-CELAC de Bruselas y de los resultados, más o menos modestos, derivados de esa reunión. La Cumbre, en todo caso, debe verse como punto de partida y no de llegada. Que se recupere el diálogo político birregional, por limitados que sean los resultados inmediatos, es en sí mismo un importante avance. Es importante, por ello, que se alcance un acuerdo para dotar a ese diálogo político de una pauta regular, como ambas partes han adelantado, con un mecanismo de seguimiento de altos funcionarios y un plan de trabajo preestablecido. En un mundo que atraviesa una peligrosa etapa de interregno y crisis múltiples, la relación euro-latinoamericana es clave para contar con socios confiables para unas difíciles transiciones que apenas se han iniciado y para hacer posible la renovación del contrato social.