¿Un nuevo consenso sin una nueva política exterior?

Los líderes necesitan discípulos. El mes pasado, el Consejero de Seguridad Nacional estadounidense, Jake Sullivan, pronunció un discurso en el que describió la política económica internacional de la administración Biden en la Brookings Institution de Washington. El «Nuevo Consenso de Washington» no estaba dirigido al público, sino a las capitales extranjeras. Al atacar el auge del trumpismo global, el discurso de Jake Sullivan abordó una cuestión que se plantean los socialdemócratas de todo el mundo: ¿por qué ya no se sostiene el centro? En su opinión, la erosión de la legitimidad está en el corazón del problema. Ante la acumulación de crisis –el estancamiento económico, la polarización política y la emergencia climática– es necesario un nuevo programa de reconstrucción.

Pero hegemonía no significa dominación. Más bien, la hegemonía se refiere a la voluntad de los demás de seguir –bajo coacción– informados por la capacidad de dictar la agenda. El discurso de Jake Sullivan presenta una comunidad de problemas a los que se enfrentan los países proponiendo un programa de soluciones: pleno empleo, requisitos de producción nacional, subvenciones a los fabricantes, garantías de préstamos, incentivos locales, disposiciones favorables a los trabajadores, investigación y desarrollo financiados con fondos públicos, gravar a los ricos para que otros puedan adaptarse creativamente a sus economías políticas nacionales, etc.

Se han olvidado los shibboleths de anteriores administraciones estadounidenses que abogaban por el libre comercio, la apertura de los flujos de capital y la disciplina fiscal. Está surgiendo una forma de intervencionismo estatal «sin riesgos», a escala mundial. La Secretaria del Tesoro, Janet Yellen, ha expuesto su lógica para la «economía moderna de la oferta», mientras que el antiguo asesor económico jefe de Joe Biden, Brian Deese, ha declarado que la administración no aceptará «que las decisiones individuales de quienes sólo piensan en su cuenta de resultados personal nos hagan quedarnos atrás en áreas clave». Dado que ni el clima, ni la desigualdad, ni el auge de China pueden ser abordados por el mercado, añadió, «el Estado debe intervenir».

El 19 de mayo, los líderes del G7 se reunieron en Hiroshima. Un año después de la entrada en vigor en Estados Unidos de la Ley de Inversión en Infraestructuras y Empleo, la Ley CHIPS y Ciencia y la Ley de Reducción de la Inflación, las normas que rigen la elegibilidad para los créditos fiscales están siendo objeto de una enérgica disputa, mientras las empresas aprovechan ampliamente estas subvenciones. La Casa Blanca anunció el mes pasado que ya se habían asegurado vastas inversiones, entre ellas más de 225.000 millones de dólares en energías limpias y vehículos eléctricos, 200.000 millones en microchips y unos 15.000 millones en biomanufactura. Ha habido numerosos informes de empresas europeas y del este asiático que persiguen estas subvenciones trasladando sus instalaciones a Estados Unidos. Washington ha aprendido las lecciones de las sanciones contra Rusia: en un mundo roto, Estados Unidos se coordina con Japón y otros aliados para «des-riesgar» su relación con China negociando controles a la exportación de chips y diversificando las cadenas de suministro sensibles, por ejemplo para los minerales de transición.

Aunque este nuevo consenso de Washington da carta blanca a los aliados sobre las herramientas económicas intervencionistas que pretenden aplicar a nivel nacional, les corresponde a ellos atraer la inversión privada y encontrar margen de maniobra fiscal. De este modo, la estrategia industrial verde de Biden prioriza la solución de las desigualdades nacionales sobre las globales. Su prioridad es utilizar el poder del Estado para dirigir activamente unos mercados que se han mostrado incapaces de proporcionar bienes públicos y un crecimiento generalizado.

La «política exterior para las clases medias» sigue siendo el ancla de la agenda del Presidente estadounidense. La base de este encuadre procede de un informe de 2020 basado en un proyecto de dos años llevado a cabo por la Fundación Carnegie para la Paz, que entrevistó a estadounidenses de Colorado, Nebraska y Ohio. Cuando se publicó el informe, Jake Sullivan y varios de sus coautores, entre ellos Jennifer Harris, Salman Ahmad y William Burns, ya se habían convertido en altos funcionarios de la Casa Blanca bajo la administración Biden.

El Informe Carnegie cuestionaba un supuesto tenaz en la burbuja de Washington: la idea de que la política exterior y la política interior deben estar perfectamente separadas. Por el contrario, sugería que ambas áreas pueden reforzarse mutuamente. Para «afirmar con credibilidad su liderazgo mundial», Estados Unidos debe «poner orden en su propia casa».

El informe se aleja del laissez-faire en el comercio, la liberalización y la globalización, al tiempo que insiste en que no se trata de un retroceso en el sentido que defendía Trump con su lema «América primero». El comercio en sí no es el problema, argumentaron Sullivan y sus coautores. Más bien, el escollo es la ruptura del contrato social entre empresas, gobiernos y trabajadores para mitigar los efectos de un mundo configurado por corporaciones globales y tecnologías que ahorran mano de obra. Su apuesta era básicamente ésta: es poco probable que las clases medias del país simpaticen con «restaurar la primacía de Estados Unidos en un mundo unipolar», pero podrían apoyar más el fortalecimiento de alianzas extranjeras que aborden una serie de problemas «desde pandemias y ciberataques hasta armas de destrucción masiva no protegidas y el cambio climático, que podrían poner en peligro la seguridad y la prosperidad de la clase media».

¿Es demasiado costoso?

Los líderes europeos han reaccionado con indignación ante la Ley de Reducción de la Inflación, sugiriendo que la ley provocaría una carrera a la baja en materia de subvenciones. Y es que a la Unión le preocupa sobre todo la estabilidad europea y la competitividad entre Europa y Estados Unidos. En este contexto, el riesgo de ruptura transatlántica es real. La flexibilización de las normas fiscales y de ayudas estatales podría conducir a un aumento de las subvenciones concedidas a las empresas francesas y alemanas, con una perspectiva deletérea: la reindustrialización concomitante del centro y la desindustrialización continua de los países del sur de la Unión podrían fragmentar el mercado único.

Estados Unidos se encuentra en una posición atípica. Como principal emisor de moneda de reserva, tiene déficit exterior, a diferencia de muchos otros países. Por tanto, puede permitirse conceder grandes subvenciones, aunque el gobierno estadounidense se muestre implacable con la cuestión de la deuda. También cuenta con un enorme mercado de consumo interno y está menos atado a las cadenas de suministro chinas que algunos países asiáticos; entre los países del G7, a Estados Unidos le ha ido relativamente bien en las últimas décadas de globalización.

Las políticas estadounidenses no se alejan radicalmente de las de otros países ricos en los últimos años. En el Reino Unido, el programa de «nivelación por arriba» del gobierno conservador, aunque a una escala mucho menor, deja entrever rastros de Bidenomics. Los laboristas proponen 280.000 millones de libras para un «plan de prosperidad verde» de una década de duración, que incluye una empresa estatal de energías renovables, Great British Energy, y un banco nacional de inversiones coordinado con el Banco de Inglaterra y el Tesoro.

La Unión, por su parte, empezó a desarrollar su propio programa de «pacto verde» incluso antes de la pandemia del Covid-19. En los últimos tres años se han concedido exenciones para permitir la emisión de deuda común y el apoyo estatal a las empresas nacionales. Estas derogaciones supusieron un cambio en las normas fundamentales de la Unión, que garantizan que los Estados miembros estén en pie de igualdad. Emmanuel Macron ha anunciado una estrategia industrial verde francesa, afirmando que su gobierno aprovecharía las mismas herramientas utilizadas por «socios y rivales»: créditos fiscales para subvencionar la inversión en tecnologías limpias, normas de contenido local para vehículos eléctricos y baterías, además de una subvención de 7.000 euros para los usuarios de vehículos eléctricos.

Ningún consenso de Washington para las economías en desarrollo

India y otros grandes países de renta media se encuentran en una posición muy diferente. Tras negarse a apoyar las sanciones occidentales contra Rusia, muchos de ellos son reacios a alinearse con Estados Unidos de un modo que amenazaría sus relaciones económicas con China. La elección de Lula en Brasil ha hecho resurgir las redes de solidaridad Sur-Sur. El auge de los vehículos eléctricos ha dado lugar a la idea de una «OPEP del litio», y Chile propone ahora nacionalizar su industria del litio. Indonesia lleva años exigiendo que empresas extranjeras refinen su níquel en el país para las baterías de los vehículos eléctricos.

En cuanto a la cuestión de qué podría ofrecer el G7 para cebar a los países del Sur, los detalles de la oferta siguen sin estar claros. El pasado mes de septiembre, expusimos en estas páginas lo que quieren los países que coquetean con un nuevo no alineamiento:

1. Tecnologías básicas para alimentar el crecimiento futuro;

2. Equipamiento militar de vanguardia para reforzar la seguridad;

3. Ventaja en las negociaciones comerciales con Europa, Estados Unidos y el nuevo bloque Rusia-China;

4. La capacidad de comprar productos básicos esenciales como alimentos, energía, metales y fertilizantes al nuevo bloque Rusia-China;

5. Mejores condiciones para reestructurar su deuda con los acreedores occidentales en el contexto de una crisis mundial de la deuda en dólares que amenaza su soberanía.

Japón ha hecho de la «apertura al Sur» uno de los objetivos de su presidencia del G7 para 2023, y se observan algunos esfuerzos, aunque desiguales, en este sentido. La reunión de ministros de Finanzas en Niigata produjo un comunicado de 26 puntos que incluye varias referencias a los mercados emergentes y las economías en desarrollo. Destaca la importancia de la reestructuración de la deuda, las reformas de los bancos multilaterales de desarrollo y la mejora de la calidad de la inversión extranjera directa.

Dicho esto, a pesar de los debates sobre el «apartheid de las vacunas» que han salpicado los últimos años, no se ha abordado la cuestión de la transferencia de tecnología, ni la de la seguridad de los suministros esenciales, como los alimentos y la energía, en un contexto de perturbaciones geopolíticas en los mercados de materias primas.

Sin embargo, los ministros de Finanzas del G7 mencionaron una nueva colaboración con el Banco Mundial para «ayudar a los países en desarrollo a ascender en la cadena de suministro» de vehículos eléctricos, paneles solares y sistemas de almacenamiento. Los plazos son imprecisos, pero las directrices políticas fomentan la investigación y el desarrollo conjuntos y se comprometen a prestar un apoyo no especificado a los países de renta baja y media. Mencionan el uso de herramientas como «incentivos fiscales, subvenciones, garantías, préstamos e inversión pública», exactamente las que adoptan actualmente los países ricos.

A falta de amplias reformas de las instituciones de Bretton Woods y de otras dimensiones del sistema monetario internacional, la mayoría de los países en desarrollo siguen dependiendo de costosas e inconstantes fuentes de capital de inversión extranjero, al tiempo que permanecen expuestos a un FMI que les impone medidas de austeridad y recargos punitivos cada vez que tropiezan.

En su discurso, Jake Sullivan asegura a la audiencia que Estados Unidos se compromete inequívocamente a «no dejar a sus amigos al margen». Aunque Estados Unidos «seguirá sin reservas su estrategia industrial en casa», declaró, «queremos que se unan a nosotros». Pero no hay indicios de cómo los países en desarrollo –y en proceso de desindustrialización…– podrían unirse a Estados Unidos o a sus homólogos del G7, cuyos líderes están preocupados por endurecer las sanciones contra Rusia cuando se reúnan en Hiroshima. Josep Borrell declaró al Financial Times que Europa no podía dar por sentado que los países en desarrollo estaban de su parte, y que tenía que demostrar que apoyaba sus necesidades de desarrollo, en lugar de obligarles a elegir bando.

A pesar del discurso de Jake Sullivan, todavía no existe un equivalente al informe Carnegie 2020 que sugiera un camino a seguir para reconciliar las tensiones entre seguridad y economía política interna en el Sur global, y allanar el camino para un cambio sustantivo. El G7 no ha hecho nada para hacer frente a la dolorosa carga de la deuda africana. Su iniciativa de infraestructuras, el PGII, vista como un intento de contrarrestar las Nuevas Rutas de la Seda de China, carece de recursos suficientes. Las reformas de las cuotas de Bretton Woods se han ralentizado y los derechos especiales de giro no se están canalizando lo suficiente.

Después del G7, la próxima vez que el Sur estará en el orden del día será en la Cumbre para unas Nuevas Finanzas Mundiales, que se celebrará en París en junio. Esta cumbre se inspira en la Iniciativa de Bridgetown, elaborada por Barbados, que propone medidas concretas para mejorar el acceso de los países en desarrollo a la financiación para el desarrollo y el clima. Tras cierta confusión sobre el orden del día, el Elíseo ha prometido que la cumbre permitirá «construir un nuevo contrato con el Norte y el Sur» –aunque explícitamente libre de compromisos–.