El siglo de la injerencia

A finales del siglo XX, un pequeño número de instituciones internacionales había llegado a ejercer una influencia considerable en las políticas económicas nacionales de muchos Estados del mundo. El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, en particular, han condicionado la ayuda a los Estados miembros a una amplia gama de reformas, a menudo con profundas consecuencias políticas y sociales. Desde África hasta América Latina y Asia, los préstamos estaban vinculados al equilibrio de los presupuestos públicos, la privatización de las industrias estatales, la eliminación de las regulaciones y la reducción de los aranceles. 

El FMI desarrolló estas capacidades durante dos décadas de agitación mundial, con la crisis de la deuda del Tercer Mundo de los años 1980 y 1990, el colapso de la Unión Soviética y la crisis financiera asiática de 1997-98. Al mismo tiempo, se enfrentó a una crisis de legitimidad. En todo el mundo, el FMI fue criticado por interferir en la política interna e imponer políticas neoliberales a los Estados del Sur y al antiguo bloque comunista. En la década de 2000, conscientes de la mala reputación de la institución, algunos funcionarios del Fondo dijeron que se pondrían menos condiciones a sus ayudas. Pero cuando las condiciones se hicieron más flexibles, normalmente fue porque el país que recibía los préstamos ya había emprendido tantas reformas de liberalización que sólo quedaban unas pocas medidas por aplicar. Y mientras que algunos miembros del FMI insisten cada vez más en que la institución ha abandonado su neoliberalismo doctrinario, sigue exigiendo las mismas medidas de austeridad generalizadas cuando los Estados piden ayuda, incluso en el momento más álgido de la pandemia de Covid-19.

En la actualidad, aunque el FMI sigue siendo la única institución financiera internacional con recursos para hacer frente a crisis financieras graves, sólo los Estados más desesperados suelen recurrir a él. Es probable que otros lo hagan en los próximos meses a medida que los bancos centrales, con la Reserva Federal de Estados Unidos a la cabeza, suban los tipos de interés, encareciendo mucho el servicio de la deuda soberana. Desde Sri Lanka hasta Pakistán o Ghana, muchos países se encuentran ahora en situación de extrema dificultad de endeudamiento, lo que apunta a una nueva ola de impagos de la deuda soberana mundial. Tras las últimas crisis mundiales de la deuda de los años ochenta y noventa, en las que el FMI se inmiscuyó en las políticas internas más delicadas de algunos de sus Estados miembros, se produjo una reacción generalizada contra lo que se consideraba una injerencia del FMI. Para evitar los rescates del FMI, varios Estados buscaron otras formas de protegerse de la inestabilidad financiera, como la acumulación de grandes cantidades de reservas de divisas. Este fue el caso no sólo de rivales estadounidenses como China y Rusia, sino también de muchos mercados emergentes y países en desarrollo de bajos ingresos, como Corea del Sur y Brasil.

Esta estrategia no ha sido ni mucho menos indolora: ha desviado dinero de la inversión pública y de los programas de reducción de la pobreza en los países de renta baja y ha canalizado el capital del Sur hacia la inversión en la deuda pública del Norte. Pero para algunos Estados, la alternativa -aceptar un préstamo condicionado de una institución dominada por el Tesoro estadounidense- podría parecer aún peor. 

A medida que aumenta la escala de los desafíos globales del siglo XXI, el ideal de una cooperación financiera internacional que no implique estas impopulares exigencias intervencionistas sobre las políticas nacionales no parece estar más cerca de realizarse que antes. Hasta ahora, no se ha encontrado ninguna forma estable y legítima de gobernanza económica mundial para navegar por una economía mundial inestable. 

¿Qué hay que hacer? La respuesta depende en parte de cómo contemos la historia de la crisis de gobernanza económica mundial. Una versión popular de la historia ve la crisis en términos del ascenso del neoliberalismo. Según este punto de vista, las instituciones de Bretton Woods, creadas en 1944 en el punto álgido del consenso keynesiano de mediados del siglo XX -incluyendo el FMI y el Banco Mundial- sólo se convirtieron en vehículos de injerencia a partir de la década de 1970. Después de que Nixon pusiera fin a la convertibilidad del dólar en oro en 1971, el FMI y el Banco Mundial perdieron sus mandatos originales y el Estado estadounidense los utilizó para supervisar una revolución del mercado mundial. Anteriormente, estas instituciones habían representado lo que el politólogo John Ruggie ha llamado «el compromiso del liberalismo incrustado» en el corazón del orden económico de la posguerra, un sistema que era a la vez multilateral y revolucionario, ya que daba a los Estados una mayor autonomía para llevar a cabo políticas económicas y sociales ambiciosas que la que habían tenido antes de los años 1930, cuando el patrón oro había limitado gravemente la gestión de sus economías nacionales.

La moraleja de esta historia es esencialmente nostálgica: si abandonáramos el neoliberalismo actual, estas instituciones podrían volver a funcionar como los vehículos legítimos de cooperación internacional que una vez fueron. El objetivo, en definitiva, debería ser recuperar una edad de oro perdida de la gobernanza económica mundial. 

Pero centrarse en el giro neoliberal de la posguerra, por muy importante que fuera, oscurece los defectos de las instituciones liberales de mediados del siglo XX, defectos que se hacen más evidentes cuando se retrocede en el tiempo. Los primeros esfuerzos internacionales para gobernar la economía global se remontan en realidad a décadas antes de la Segunda Guerra Mundial, cuando los imperios del siglo XIX se adaptaron a un orden mundial transformado por la Primera Guerra Mundial. Aunque exacerbado por la revolución neoliberal, el surgimiento de un FMI intervencionista tiene sus raíces en este proceso de más largo plazo de adaptación imperial a las nuevas formas de política de masas y al surgimiento de la autodeterminación a principios del siglo XX.

En otras palabras, la idea de una era estable de cooperación internacional a mediados del siglo XX que sólo habría que reactivar hoy es un mito. Desde su creación en 1918, las instituciones económicas internacionales siempre han sido acusadas de injerencia, y siempre han estado estrechamente vinculadas a las prerrogativas de los imperios. A diferencia de los organismos internacionales encargados de evitar que los ministerios de asuntos exteriores se declaren la guerra, su trabajo consistía en interferir en los asuntos nacionales conflictivos. Incluso cuando se pusieron límites a su poder, estas instituciones tendieron, con el tiempo, a ser más intervencionistas, ya que sus decisiones afectaban a muchos niveles de la vida política, social y económica de los Estados e imperios. Si se quieren construir hoy instituciones verdaderamente cooperativas para la gobernanza económica mundial, es esencial comprender y tener en cuenta este legado. 

El punto de inflexión en esta historia no fue la Segunda Guerra Mundial, sino la Primera. Fue entonces cuando las instituciones económicas internacionales -por primera vez en la historia- comenzaron a intervenir en las decisiones económicas nacionales más importantes de algunos de sus Estados miembros. Al hacerlo, estas instituciones supervisaron una importante transformación de la soberanía y el orden internacional, remodelando las viejas herramientas del imperialismo financiero para una nueva era de autodeterminación. Durante mucho tiempo se ha restado importancia a esta época de injerencia internacional en la elaboración de la política económica nacional, en gran medida porque las instituciones internacionales del periodo de entreguerras se consideraban un fracaso. En comparación con sus objetivos de salvar al mundo de la depresión y evitar el estallido de la guerra, no se puede sacar otra conclusión. Pero los historiadores han demostrado recientemente cómo los experimentos internacionalistas de estos años sentaron las bases del orden internacional posterior a 1945. Junto con los avances en la regulación internacional de la salud pública, la migración, la gestión de los refugiados y el contrabando, los esfuerzos para regular el capitalismo global se inauguraron en los tumultuosos años entre las dos guerras mundiales, no en la década de 1940.

Estas primeras instituciones económicas internacionales fueron concebidas para defender el capitalismo y estabilizar un orden internacional dominado por Europa que se había sumido en el caos de la Primera Guerra Mundial. Sus poderes fueron configurados por las prerrogativas de algunos gobiernos y bancos centrales europeos, principalmente los de las potencias aliadas vencedoras, aunque los intereses privados estadounidenses y a veces las autoridades públicas también desempeñaron un papel en su génesis. La más importante de estas instituciones fue la Sociedad de las Naciones, concebida en parte por el presidente estadounidense Woodrow Wilson y fundada en 1920, pero a la que nunca se adhirió Estados Unidos. Los 42 miembros fundadores de la Liga abarcaban desde el Imperio Británico y gran parte de Europa hasta Argentina, Cuba, China y Japón. El primer banco internacional del mundo, el Banco de Pagos Internacionales, se unió a la Sociedad en 1930, y pronto surgieron varios organismos intergubernamentales para facilitar la producción y el intercambio de materias primas y productos agrícolas como el estaño, el caucho y el trigo. A raíz de estos acontecimientos, la intervención internacional se convirtió en una rutina a medida que los mercados mundiales se insertaban en nuevos marcos legales e institucionales, apoyados por un puñado de Estados, imperios y grandes bancos.

Estas instituciones crearon poderes intervencionistas similares a los del actual FMI, Banco Mundial y otras organizaciones. Por ejemplo, la primera vez que una institución internacional condicionó los préstamos al compromiso de un gobierno con un programa de austeridad interna y a la independencia del banco central fue a principios de la década de 1920, cuando la Sociedad de las Naciones supervisó los programas de reconstrucción financiera en los antiguos territorios otomanos y de los Habsburgo, especialmente en Austria y Hungría. Los banqueros y funcionarios implicados en estos programas los consideraban esenciales para evitar el caos financiero en partes inestables de Europa, la marcha del bolchevismo hacia el oeste, el estallido de una nueva guerra o grandes cambios territoriales que hubieran socavado el frágil equilibrio de la posguerra. 

Asimismo, la primera vez que la inversión privada se destinó a un programa de desarrollo internacional fue en 1923-24, tras la crisis de los refugiados en Grecia después de la guerra con Turquía, cuando la Sociedad de las Naciones supervisó el gasto de un gran préstamo extranjero para un proyecto de desarrollo agrícola, de infraestructuras y de viviendas. Este proyecto implicaba una comisión dirigida por extranjeros, desvinculada del gobierno griego, que esencialmente controlaba los medios de vida económicos de un amplio y emergente sector de la población griega. En cuanto a la primera gran organización intergubernamental para controlar la producción y los precios de las materias primas, como hace hoy la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) con el petróleo, se creó a principios de la década de 1930 con otras dos materias primas -el estaño y el caucho- cuando los funcionarios coloniales británicos y holandeses trataban de contener las revueltas obreras en las colonias del sudeste asiático y satisfacer las exigencias de los lobbies comerciales. Lo que tenían en común estos esfuerzos eran las sustanciales exigencias que planteaban a las políticas económicas, los recursos y la información de las potencias soberanas, con el objetivo de estabilizar un sistema capitalista mundial que se había visto perturbado por la Primera Guerra Mundial y sus consecuencias. 

Por supuesto, los ministerios de asuntos exteriores, las empresas y los bancos llevaban mucho tiempo colaborando más allá de las fronteras nacionales, pero sin permitir que las instituciones internacionales tocaran los intereses económicos vitales de los Estados poderosos. Más allá de las fronteras de Europa, pocos Estados estuvieron aislados de las demandas externas; durante siglos, los imperios han codiciado violentamente la riqueza y los recursos del mundo no europeo. Incluso cuando sus incursiones no llegaron a la anexión colonial, las potencias imperiales, incluido Estados Unidos, obligaron a muchos países a abrir sus espacios internos a los actores extranjeros, ya sea en China, Oriente Medio, América Latina, el Caribe o la periferia de los Balcanes. De hecho, en el siglo XIX, los bancos y los imperios que los amparaban perfeccionaron el arte de inmiscuirse en los asuntos de otros países sin llegar a la colonización. Las primeras instituciones multilaterales de control financiero fueron, de hecho, comisiones de deuda creadas a instancias de los inversores europeos en el norte de África y Oriente Medio, a partir de la década de 1860. Estas herramientas del imperialismo financiero informal permitieron a los representantes de los bancos y gobiernos extranjeros ejercer amplios poderes sobre los ingresos y los presupuestos de los prestatarios soberanos considerados de alto riesgo de impago. Desde el final de la Primera Guerra Mundial, hay muchos precedentes de países fuertes que violan la soberanía de los débiles en nombre del poder y el beneficio.

Sin embargo, instituciones de posguerra como la Sociedad de las Naciones debían ser mecanismos de cooperación entre entidades formalmente soberanas, y no simplemente nuevas formas de coerción imperial. Una nueva era de autodeterminación estaba sobre nosotros. El colapso de antiguos imperios, como Rusia y Austria-Hungría, dio lugar a nuevos Estados que protegieron cuidadosamente su soberanía. Estas transformaciones en el orden mundial se producen en paralelo a los cambios ideológicos y políticos a nivel nacional. Muchos gobiernos se democratizan a medida que se eliminan las restricciones de clase y de género al derecho de voto y los partidos socialistas se afianzan en los parlamentos. Esto hace que sea más difícil que nunca para los gobiernos justificar la incursión de actores extranjeros en su política interna, aunque las poderosas élites nacionales reconocen a veces que esto puede ser útil para reducir la oposición interna a la austeridad u otras reformas controvertidas.

A principios del siglo XX, la noción de soberanía formal que protegía a los Estados de la influencia de actores extranjeros estaba profundamente arraigada en el derecho internacional. Esta concepción de la soberanía -como la protección de los espacios domésticos frente a las injerencias externas- se desarrolló primero en el contexto de las cuestiones religiosas a principios de la Edad Moderna, y luego se centró en si los cambios constitucionales, las revoluciones y las guerras civiles de algunos Estados podían ser anulados por otros. A finales del siglo XIX, se consideraba que el derecho de no injerencia se extendía también a las medidas económicas, incluso cuando afectaban al bienestar de otros países, como los aranceles, los impuestos, las monedas y el gasto público. 

Sin embargo, estos eran exactamente los ámbitos que parecían necesitar una intervención tras la Primera Guerra Mundial, ya que una serie de banqueros, funcionarios y tecnócratas internacionalistas occidentales (principalmente de las potencias aliadas vencedoras) instaron a los gobiernos a que se comprometieran con la restricción fiscal, limitaran las barreras comerciales y supervisaran una política monetaria sólida. A medida que las demandas de autodeterminación se convirtieron en una poderosa matriz ideológica, estos esfuerzos por gobernar la economía global plantearon un nuevo problema: ¿cómo obligar a los gobiernos de los Estados soberanos a renunciar a la plena autonomía sobre las políticas, los recursos y las instituciones nacionales sin que parezca que se insulta su orgullo nacional y sus demandas de autodeterminación?

Estas innovaciones en materia de gobernanza mundial fueron controvertidas precisamente porque parecían llevarse a cabo en la estela del imperialismo. En un orden mundial profundamente desigual, ¿cómo podría un Estado soberano exponer sus intereses internos a la intervención externa sin perder su poder y autonomía? ¿Cómo puede permitir que una institución que representa los intereses de gobiernos, bancos centrales o capitalistas rivales ejerza alguna influencia en su política interior? Participar en esa cooperación internacional iba más allá de la simple firma de tratados; implicaba otorgar a una institución el poder de emitir juicios sobre las cuestiones internas más delicadas de la economía política. Y, de hecho, cualquier intento de trascender la soberanía económica de los Estados se encontró con una feroz resistencia, por parte de las élites políticas, los banqueros, los trabajadores y las empresas. Mientras libraban sus propias batallas, estos actores se preguntaban si las nuevas instituciones ofrecían una forma de internacionalismo genuino o simplemente un método ingenioso para reciclar o justificar el imperio.

El ejemplo de los primeros préstamos condicionados concedidos por la Sociedad de las Naciones en la década de 1920 a las Potencias Centrales derrotadas, como Austria y Hungría, es esclarecedor. A diferencia de instituciones posteriores como el FMI y el Banco Mundial, la Sociedad no tenía acceso directo al capital que podía prestar. Lo que sí podía hacer -y hacía- era mediar entre los prestamistas extranjeros y los Estados miembros nombrando asesores a los gobiernos receptores para que supervisaran sus presupuestos. Los funcionarios de la SDN argumentaron que este mecanismo de supervisión mejoraría la solvencia de los países receptores y los haría menos propensos al impago al garantizar que se comprometieran con las políticas ampliamente consideradas como necesarias para la estabilización financiera: recortar el gasto público, aumentar los impuestos, poner fin a la impresión de dinero, retirar los bancos centrales del control político y volver al patrón oro. Esto supuso la adaptación de una forma de control financiero semicolonial antes reservada a los deudores soberanos de fuera de Europa o de su supuesta periferia balcánica subdesarrollada. 

Sin embargo, la perspectiva de establecer comisiones de deuda pública en Viena o Berlín, como las creadas décadas antes en China, Egipto y el Imperio Otomano, era muy controvertida. Desafió las fronteras imaginarias entre el llamado mundo europeo «civilizado» y el mundo no europeo. Al exponer a los países europeos a una forma de injerencia extranjera que los banqueros europeos (y los imperios que protegían sus intereses) habían impuesto durante mucho tiempo a las denominadas regiones «atrasadas» del mundo, la soberanía de los países europeos se vio confundida, al igual que su posición en el orden internacional de posguerra. Las herramientas desarrolladas para la periferia habían sido introducidas en el centro. 

Desde América Latina hasta China o la India, los críticos vieron en este nuevo tipo de gobernanza internacional poco más que un intento de encubrir prácticas imperiales arcaicas. De hecho, una vez que se dieron cuenta de la pérdida de autonomía de los beneficiarios de los préstamos de estabilización de la SDN, muchos países rechazaron esas ofertas de ayuda. Incluso en su desesperada búsqueda de capital, por ejemplo, el gobierno nacionalista que llegó al poder en China a finales de la década de 1920 se negó a considerar cualquier préstamo con los mismos requisitos que la SDN había impuesto a Austria y Hungría. Del mismo modo, en la década de 1930, el gobierno de Liberia rechazó una propuesta de asistencia técnica de la SDN por considerar que supondría una injerencia de gran alcance en los asuntos internos de uno de los únicos estados africanos soberanos de la SDN. Estado tras Estado, desde Portugal hasta Polonia y Yugoslavia, decidieron que preservar su autonomía era más importante que aceptar préstamos con onerosos requisitos de política interna. Esta resistencia fue el preludio del clamor contra el mecanismo de condicionalidad del FMI que se introdujo varias décadas después. 

A pesar de esa feroz resistencia, esta nueva forma de diplomacia bancaria acabó imponiéndose. Nació una práctica duradera de gobernanza internacional, una práctica que sigue dando forma a las relaciones entre deudores y acreedores en la actualidad. 

Estas mismas cuestiones de soberanía e injerencia estuvieron en primera línea de las negociaciones que condujeron al Acuerdo de Bretton Woods a mediados del siglo pasado. Esto se olvida a menudo en la historia de Bretton Woods, que tiende a centrarse en cómo el economista británico John Maynard Keynes luchó con su homólogo estadounidense, el economista del Tesoro Harry Dexter White, para crear un sistema monetario internacional que estabilizara las monedas, evitara un desastre en la balanza de pagos de Gran Bretaña y conciliara la estabilización financiera internacional con las políticas nacionales de pleno empleo y bienestar. El compromiso al que llegaron fue, con algunas modificaciones, ratificado en la conferencia de Bretton Woods en julio de 1944.

Sin embargo, lejos de marcar una ruptura radical con el sistema económico mundial de antes de la guerra, Bretton Woods intervino en las disputas existentes sobre cómo las instituciones internacionales podían ejercer un poder legítimo sobre los Estados soberanos sin someterlos a la interferencia de gobiernos extranjeros e intereses privados. Al diseñar el FMI, Keynes y sus colegas trataron de garantizar que la institución respetara la autonomía económica de sus Estados miembros manteniéndose al margen de sus políticas fiscales y monetarias nacionales, especialmente cuando quedó claro que los representantes estadounidenses de la institución podrían ejercer un veto efectivo sobre sus decisiones; su ámbito de actuación debía limitarse a lo que Keynes denominó «el terreno internacional». Trataron de evitar cualquier cosa que se pareciera al estilo de préstamo de la Sociedad de las Naciones, que implicaba claramente la posibilidad de que el Imperio Británico, debilitado por la guerra, se enfrentara al tipo de controles exteriores que antes se reservaban a los enemigos derrotados de Gran Bretaña.

Pero aunque los británicos estaban seguros de que el FMI no adquiriría tales poderes, sus esfuerzos por evitar una organización intervencionista fueron infructuosos. Poco después de su creación, el FMI volvió gradualmente al estilo arcaico de la diplomacia de los banqueros, condicionando el acceso a sus recursos a exigencias cada vez más intrusivas en relación con las políticas económicas nacionales sensibles. Desde principios de la década de 1950, la promesa de acceso al capital permitió al FMI ejercer una influencia considerable sobre las políticas de algunos de sus Estados miembros, mientras que los banqueros de Wall Street -que habían visto su influencia temporalmente reducida durante la guerra- fueron ganando más poder dentro de la institución. No es de extrañar que las exigencias del FMI a los Estados receptores de ayuda fueran inicialmente mayores en las regiones tradicionales del imperio informal estadounidense y europeo, especialmente en América Latina. Aunque los representantes europeos han hecho uso de los recursos del FMI, es fuera de Europa donde las condiciones fiscales y monetarias para acceder al capital del FMI han sido más importantes, desde Bolivia hasta Chile y Paraguay.

Estas prácticas continuaron a lo largo de las décadas de 1950 y 1960, ya que el FMI perfeccionó sus métodos para imponer condiciones a los préstamos a través de los llamados «stand-by arrangements» (“acuerdos de confirmación) y centró sus esfuerzos principalmente en proporcionar ayuda financiera a los países del llamado mundo en desarrollo. Tras el colapso del sistema de Bretton Woods a principios de la década de 1970, las prácticas de préstamo condicionado del FMI se ampliaron, dando lugar a la aparición de la lógica intervencionista dentro del Fondo que conocemos hoy. Durante la década de 1980, el alcance de la institución en los asuntos internos de algunos Estados miembros se amplió considerablemente, yendo más allá de las cuestiones fiscales y monetarias para incluir también importantes reformas estructurales: privatización, liberalización del comercio, desregulación, imposición de la independencia del banco central y cambios en las políticas sociales y la legislación laboral. Aunque estos poderes son más amplios de lo que el FMI ha ejercido nunca, su aparición no esperó al surgimiento del neoliberalismo: siempre han estado latentes en la configuración del FMI. 

Uno de los efectos de esta perspectiva más larga es dejar a un lado cualquier tentación de ser nostálgicos con respecto a la mitad del siglo XX. Las instituciones económicas internacionales creadas en 1944 no fueron las primeras de su tipo, ni respetaron la autonomía de todos sus Estados miembros. El «liberalismo integrado» era, en el mejor de los casos, una doctrina limitada, relevante principalmente para los Estados del Atlántico Norte en su versión más fuerte. Después de 1945, gran parte del mundo siguió viviendo dentro de los confines de los imperios coloniales, no de los Estados-nación soberanos, donde la autonomía política era débil. Los países que alcanzaron la independencia formal rara vez vieron cómo su nuevo estatus legal se traducía inmediatamente en una ausencia de presiones externas. Y lo que es más importante, las nuevas instituciones de Bretton Woods nunca renunciaron en la práctica a su poder de intervención en los asuntos internos de los Estados. Casi desde que el FMI comenzó a prestar asistencia financiera a los Estados miembros de América Latina, la recepción de esta ayuda estuvo subordinada a reformas de austeridad y antiinflacionistas. Incluso tras el abandono del patrón oro, varios países siguieron enfrentándose a presiones disciplinarias externas, ahora impuestas por instituciones intergubernamentales que ejercían juicios discrecionales que eran ineludiblemente políticos. Estas instituciones eran menos las defensoras de una reconfiguración radicalmente nueva de la soberanía, la democracia y el capitalismo global que las herederas de un antiguo régimen imperialista financiero informal, actualizado en la era de la supremacía estadounidense.

La contrapartida de esta renuncia a la nostalgia debe ser una confrontación lúcida y ambiciosa con las realidades de la gobernanza global del capitalismo del siglo XXI. Los desafíos son mucho mayores de lo que a veces sugieren las historias esquemáticas de la ruptura neoliberal. A la luz de los profundos desequilibrios de poder a escala mundial, la capacidad de intervenir en los asuntos económicos internos de otro Estado, ya sea directa o indirectamente, siempre ha provocado importantes problemas de legitimidad, socavando por completo el proyecto de cooperación económica internacional. Uno de los mayores retos para los internacionalistas ha sido convencer a los Estados de que renuncien a parte de su soberanía en nombre de la cooperación, al tiempo que afirman la existencia de un dominio que sólo pertenece al Estado. Estos esfuerzos se ven amenazados cuando dichos sacrificios no se exigen a todos los Estados, sino sólo a los que se considera que ocupan una posición subordinada en el orden mundial, y cuando se diseñan para promover los beneficios privados y los objetivos estratégicos de los Estados competidores en lugar de una auténtica forma de cooperación internacional. El hecho de que este problema, en diversas formas, haya persistido durante más de un siglo sugiere que las simples reformas de las instituciones existentes no serán suficientes para producir una forma más estable y legítima de gobernanza económica mundial.

Pero este mismo fracaso también podría impulsar una reflexión más ambiciosa sobre cómo diseñar una nueva arquitectura de la cooperación internacional que supere las instituciones del siglo XX y los legados del imperio.

¿Qué implicaría esto?

Un primer paso sería ampliar y consolidar las formas existentes de ayuda financiera a los Estados que no implican los mismos costosos requisitos de política interna. Uno de estos métodos ya existe en el FMI: los derechos especiales de giro (DEG), que proporcionan liquidez incondicional a todos los Estados miembros en cantidades determinadas por sus cuotas. Aunque el FMI asignó 650.000 millones de dólares en DEG en agosto de 2021, sólo una pequeña parte de esta cantidad se destinó a los países de bajos ingresos que más lo necesitaban. Sin embargo, la oposición del Congreso hace improbable que se apruebe más de esta cantidad, en gran medida porque estos activos no sólo se proporcionan a los socios de Estados Unidos, sino también a rivales como Irán y China. El gobierno estadounidense no se opone uniformemente a la ayuda financiera incondicional: durante las graves crisis de 2008 y 2020, la Reserva Federal puso miles de millones de dólares a disposición de los bancos centrales extranjeros de forma incondicional en virtud de acuerdos de intercambio de divisas. Pero este dinero sólo se destinó a un número limitado de países, principalmente socios cercanos de Estados Unidos.

El requisito mínimo sería una verdadera red de seguridad financiera mundial que no ate el destino de los deudores a los caprichos estratégicos de las grandes potencias. A pesar de sus deficiencias, el FMI es la única institución multilateral existente que podría, al menos en teoría, operar a esa escala. Pero el capital del Fondo no está a la altura de los retos a los que se enfrenta. Los esfuerzos por aumentar el tamaño de las cuotas de los miembros -y por reequilibrar el reparto de las mismas para que el proceso de toma de decisiones de la institución sea más representativo- han sido bloqueados por sus directores estadounidenses. El hecho de que Estados Unidos tenga poder de veto en el FMI significa que la naturaleza estancada de la política interna estadounidense desempeña un papel clave a la hora de determinar lo que esta institución oficialmente global puede y no puede hacer. Y asegura que las decisiones clave del FMI, a pesar de su naturaleza multilateral, están determinadas en última instancia por los imperativos estratégicos de Estados Unidos.

Mientras el FMI siga dominado por sus representantes estadounidenses, es poco probable que los numerosos programas nuevos de soluciones tecnocráticas den lugar a un cambio significativo. Es esencial ejercer una presión real para que los responsables políticos apoyen una transformación fundamental en la forma en que se distribuye el poder y se toman las decisiones dentro de sus muros. A largo plazo, se necesita una política revitalizada de internacionalismo económico, arraigada en los movimientos sociales existentes y en los nuevos, para impulsar nuevas instituciones que promuevan objetivos ambiciosos, ya sea canalizando el capital hacia transiciones con bajas emisiones de carbono o creando una red de seguridad financiera mundial que no vaya acompañada de las mismas exigencias intervencionistas y de talla única para los deudores que han caracterizado durante mucho tiempo su relación con los acreedores en las instituciones internacionales. De lo contrario, el futuro de la cooperación económica internacional corre el riesgo de quedarse estancado en el mismo ciclo de crisis, excesos y contragolpes que ha experimentado durante más de un siglo -si es que no se derrumba por completo-.