10 puntos sobre la defensa europea en 2023

1 – Habrá que esperar un largo período de conflicto y estar preparados para responder a las amenazas de Rusia por debajo del umbral de la guerra.

Nuestros 10 puntos sobre la defensa europea en 2022 comenzaban con la observación de que los europeos deberían replantearse la guerra en su continente. La invasión rusa de Ucrania ha demostrado brutalmente que ese imperativo va mucho más allá del pensamiento teórico y exige a los Estados miembros de la Unión Europea que respondan a una guerra en sus fronteras. Aunque es de esperar que la guerra, en términos de combates sobre el terreno, termine en 2023, regresar a la era previa a la guerra está definitivamente fuera de cuestión. Sea cual sea el estado de Rusia en el momento de las posibles negociaciones, su flagrante violación del derecho internacional, incluida la integridad territorial de Ucrania, ha cambiado radicalmente la forma en que la ven los países europeos.

Aunque algunos, en particular Alemania, han mantenido importantes relaciones comerciales con Moscú, dichas relaciones son inimaginables en los próximos años. Además, los países europeos perciben ahora unánimemente a Rusia como una amenaza. Su comportamiento agresivo hacia los Estados miembros y las instituciones europeas ya se está manifestando en muchos ámbitos por debajo del umbral de la guerra convencional, como el reciente ciberataque al Parlamento Europeo tras clasificar a Rusia como «Estado patrocinador del terrorismo». Ya se trate de desinformación selectiva o de ciberataques, tales acontecimientos parecen ser sólo el principio de un conflicto híbrido por parte de Rusia para el que los europeos deben prepararse. Para poder responder tanto a los ataques directos como a las implicaciones para la arquitectura de seguridad europea, se necesita una estrategia basada en dos pilares centrales: trabajar en la resiliencia en todos los ámbitos, como las infraestructuras críticas o la sociedad civil, y una estrategia a mediano y largo plazo para limitar a Rusia.

2 – La Brújula Estratégica: un baño de realidad

Al confirmarse la importancia de la OTAN y las prioridades divergentes de los Estados miembros, las metas formuladas en el documento de referencia corren el riesgo de perder el interés de integrar la defensa en el marco de las estructuras de la Unión.

Adoptada en marzo de 2022, sólo un mes después del inicio de la guerra de Rusia contra Ucrania, la Brújula Estratégica es el primer libro blanco de la defensa europea. Con este documento, la Unión dispone tanto de una estrategia de defensa como de una hoja de ruta con objetivos precisos de aquí a 2030. Se supone que muchos de los objetivos importantes para el avance de la defensa europea se habrán alcanzado a finales de 2023. Por ejemplo, la Unión Europea quiere acordar las modalidades de las operaciones de seguridad aérea, poner en marcha ejercicios conjuntos en todos los ámbitos y elaborar propuestas para su fuerza de despliegue rápido. En el momento de su publicación, el documento se describió como una oportunidad para la defensa europea, ya que una hoja de ruta tan clara obligaría a los Estados miembros a fijar un rumbo para la defensa europea. Si los 27 y las instituciones consiguen aplicar sus objetivos, podrían elevar la capacidad de la Unión para actuar en la escena geopolítica.

Sin embargo, poner en práctica los objetivos de la Brújula Estratégica requiere voluntad política de los Estados miembros y coherencia en su visión de la defensa europea dentro del marco institucional de la Unión, dos aspectos que actualmente están en entredicho. La adhesión de Suecia y Finlandia a la OTAN ha demostrado que la cláusula de solidaridad de la Unión Europea -el famoso artículo 42.7 del TUE- no es garantía de seguridad, razón por la cual los países europeos recurren más a la OTAN para la disuasión y la defensa territorial ante la falta de capacidades creíbles de la Unión Europea en esos ámbitos. Esto no tiene por qué suponer un problema para la integración de la defensa dentro de la Unión Europea, pues la nueva cohesión europea dentro de la OTAN ha ayudado a aclarar la división de las tareas entre ambas organizaciones. Sin embargo, también crea el riesgo de que los países más afines a la OTAN pongan menos énfasis en la integración de la defensa dentro de la Unión Europea, ya se trate de la industria de defensa, la capacidad de recuperación o cualquier otra cuestión más allá de la gestión de crisis en la vecindad europea. 

Si los europeos se toman en serio la meta de reforzar la defensa europea, deben evitar caer en la trampa de discutir una posible competencia entre la PCSD y la OTAN, y más bien, entender los mecanismos previstos en el marco de la Brújula Estratégica como una oportunidad para mejorar la complementariedad de ambas instituciones en un espacio europeo de defensa.

3 – Mucho dependerá del posicionamiento de Alemania

Si bien es cierto que la estrategia de seguridad alemana determinará el nivel de ambición de la cooperación en materia de defensa dentro de la Unión, la persistencia de la orientación de la OTAN en Berlín dificultará las iniciativas franco-alemanas.

Cuando el 27 de febrero de 2022 el canciller alemán Olaf Scholz anunció la creación de un fondo especial de 100 mil millones de euros para invertir en la defensa alemana, su discurso planteó la cuestión de si Alemania podría convertirse en la primera potencia militar europea. Dado que una parte considerable del fondo se usará para colmar lagunas de capacidad, no parece probable. Sin embargo, la evolución de la doctrina estratégica alemana, y las primeras manifestaciones del «cambio de época» (Zeitenwende) que anunció el canciller, tendrán un impacto considerable en el futuro de la defensa europea. La primera estrategia de seguridad del gobierno, que se presentará en los primeros meses de 2023, será decisiva para las formas de institucionalización que adoptará la defensa europea, por lo que se espera con ansias. Es probable que Berlín sitúe a la OTAN en el centro de su estrategia de seguridad, lo que dará un papel meramente complementario a las estructuras de la PCSD en áreas en las que la Alianza pudiera resultar menos ágil, como el despliegue de misiones de adiestramiento en terceros países.

Aunque el nivel de ambición de la OTAN será sin duda elevado, lo más probable es que Alemania también incorpore a su propia estrategia los objetivos de la Brújula Estratégica de la Unión Europea. Sin embargo, la realidad política mostrará en cuál de las dos instituciones se implicará más Berlín. Además, las primeras decisiones de Alemania en materia de industria de defensa -en particular la compra de 35 cazas estadounidenses F-35- demuestran claramente que la defensa alemana mantendrá el baricentro con Estados Unidos. Las opciones de Alemania en el ámbito de la industria de defensa no son más que uno de los numerosos puntos de divergencia con Francia: salvo que haya algún anuncio sorpresa en el próximo Consejo de Ministros franco-alemán, previsto para el 60º aniversario del Tratado del Elíseo el 22 de enero, parece poco probable que el famoso motor franco-alemán resulte eficaz en el ámbito de la defensa.

4 – Este año será una oportunidad para acercar al Reino Unido a la defensa europea: Francia puede desempeñar un papel clave

Desde el referéndum de 2016, la posición británica sobre la cooperación europea en materia de defensa ha sido clara: el único marco institucional en el que Londres quería cooperar en materia de seguridad y defensa con otros países europeos era la OTAN -o, en cuestiones más transversales, la OSCE-. Por otro lado, la cooperación con la Unión Europea no era en absoluto concebible en el contexto posterior al Brexit, ni mediante un acuerdo formal ni mediante la cooperación en un marco más flexible.

Desde que Rishi Sunak se convirtió en primer ministro, ha habido señales positivas para una cooperación más pragmática y menos impulsada por las “políticas del Brexit”. El avance más concreto es, sin duda, la participación de Londres en el proyecto de movilidad militar de la Cooperación Estructurada Permanente; tras Estados Unidos, Noruega y Canadá, el Reino Unido es el cuarto país no miembro de la Unión Europea que se adhiere. La Revisión Integrada publicada en marzo de 2021 pronosticaba una inclinación hacia el Indo-Pacífico, lo que hacía temer que la aspiración de Londres de seguir «muy implicada en la seguridad europea» siguiera estando hueca, dada su reticencia a cooperar con los europeos. Sin embargo, la respuesta británica a la invasión rusa de Ucrania confirmó el lugar del Reino Unido como aliado fiable en la arquitectura de seguridad europea.

Es cierto que las diferencias entre la Unión y el Reino Unido, en primer lugar, sobre el Protocolo de Irlanda del Norte, siguen siendo considerables. Sin embargo, en el ámbito de la seguridad y la defensa, 2023 podría ofrecer una verdadera oportunidad. Tanto más cuanto que las relaciones franco-británicas han mejorado desde la llegada al poder de Rishi Sunak, lo que ofrece un contexto muy favorable para la cumbre franco-británica que debería celebrarse el primer trimestre de este año. De hecho, las prioridades estratégicas de Francia y el Reino Unido ya empezaron a converger, sobre todo en el Indo-Pacífico y a pesar del asunto de la AUKUS. Dado que Francia acaba de actualizar su Revisión Integrada y que el Reino Unido tiene previsto presentar la suya a principios de año, tales documentos serán un importante punto de partida para la cooperación bilateral, que también podría servir de catalizador para la cooperación a nivel europeo, ya se trate de coaliciones ad hoc o de una cooperación estilo plug and play entre la Unión Europea y el Reino Unido, como es el caso de la cooperación estructurada.

5 – Las coaliciones flexibles serán herramientas poderosas para que la defensa europea sea más ágil y reactiva, al servicio de un «proyecto europeo de defensa».

En 2023 podría confirmarse la tendencia hacia una defensa europea más flexible, más funcional y ágil. Dentro de la Unión, la flexibilización podría manifestarse principalmente mediante el uso del artículo 44 del Tratado de la Unión, que permite delegar una tarea de la PCSD a un grupo de países miembros «capaces y dispuestos». La Brújula Estratégica adoptada en marzo de 2022 prevé que los Estados miembros decidan las modalidades de aplicación del artículo 44. 2023 parece pues el plazo ideal para reflexionar sobre las formas concretas de este formato de cooperación. Además, la Brújula prevé también el despliegue de presencias marítimas coordinadas, es decir, el despliegue simultáneo de armadas en regiones calificadas de «zonas marítimas de interés». Por el momento, el Golfo de Guinea y el noroeste del Océano Índico han sido identificados como tales.

Desde un punto de vista geográfico, es principalmente en el Indo-Pacífico donde los países europeos han demostrado su voluntad de cooperar en los llamados formatos «minilaterales». Si pensamos en la AUKUS, esta tendencia también es evidente en el campo de la industria de defensa, como la iniciativa europea Sky Shield, lanzada por Alemania y otros 13 Estados miembros de la OTAN.

Estos formatos flexibles de cooperación dan lugar a dos fenómenos que se refuerzan mutuamente: por un lado, permiten que los europeos superen los obstáculos institucionales y creen una cooperación de «defensa del proyecto europeo», es decir, sobre la base de proyectos concretos. Por otra parte, contribuyen al objetivo de autonomía estratégica europea en la medida en que refuerzan la capacidad de acción de los europeos. Sin embargo, esto no elimina el riesgo de una defensa europea a varias velocidades, y requiere un grado considerable de coordinación para evitar la duplicación o la fragmentación. El año 2023 pondrá a prueba la capacidad de los europeos para utilizar eficazmente estos formatos, o ver si resultan ser más bien una opción de reserva por falta de compromiso institucional.

6 – La industria europea de defensa atraviesa una crisis de crecimiento y corre el riesgo de fragmentarse

Tras la invasión rusa de Ucrania, muchos países europeos han anunciado un aumento de sus presupuestos de defensa para 2023. Esto se suma a los pedidos de armas a partir de 2022, tanto para uso directo en Ucrania como para reservas europeas. La guerra en Ucrania ha generado así una considerable demanda en el mercado. Sobre el papel, aunque esto podría ser una buena noticia para la industria europea de defensa, se enfrenta a dificultades para satisfacer el aumento de la demanda. Del mismo modo, no todas las opciones anunciadas en las capitales se traducen en compras de sistemas europeos, aunque la Comisión Europea anima a los Estados miembros a utilizar los mecanismos europeos para reforzar la base industrial y tecnológica de la defensa europea.

El ejemplo más obvio en este contexto es Alemania, que ha optado por adquirir 35 aviones de combate F-35 de producción estadounidense. Otros países europeos, como Finlandia, han tomado decisiones similares. Tales adquisiciones repercutirán en las estrategias de adquisición de esos países a mediano y largo plazo, y demuestran claramente que la idea de «buy European» dista mucho de ser un hecho. Del mismo modo, las disputas entre Francia y Alemania sobre la construcción del futuro sistema de combate aéreo, FCAS, han demostrado las dificultades que entrañan los proyectos multinacionales de defensa.

Aunque la Comisión Europea haya puesto en marcha numerosas iniciativas para fomentar el desarrollo y la adquisición conjuntos por parte de los Estados miembros, la Brújula Estratégica también contiene muchos puntos ambiciosos para coordinar mejor las inversiones europeas en defensa. Sin embargo, todos estos instrumentos no serán útiles si los 27 carecen de voluntad política. Sobre todo, con la adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN -y la de Dinamarca a la PCSD- todos los Estados miembros no neutrales pertenecen también a la OTAN. Dados los medios financieros de la Unión y los mecanismos de coordinación de las inversiones en defensa, no dar un nuevo impulso a la industria europea de defensa sería una oportunidad perdida para la base industrial y tecnológica de la defensa europea.

7 – La cuestión del futuro de Ucrania pasa por repensar la integración europea como proyecto geopolítico

La condición de Ucrania de país candidato a la Unión Europea impone a los europeos toda una serie de reflexiones. Dado que muchos Estados miembros han anunciado que otra ronda de ampliación -que también incluirá a los Balcanes Occidentales, y posiblemente a Georgia y Moldavia- requerirá la renegociación de los tratados, implica, en primer lugar, reflexiones sobre el futuro institucional de la Unión como tal. Del mismo modo, esto deberá ir acompañado de decisiones sobre el proceso de adhesión, así como de apoyo financiero y económico, que será necesario para ayudar a Ucrania -cuyo PIB per cápita es actualmente un tercio del de Rumanía- a alcanzar los niveles europeos. Desde un prisma más específico, esto afectará también, de manera sustancial, a la defensa europea.

Tras casi un año de guerra, Ucrania cuenta con el ejército más experimentado de Europa. También dispondrá de capacidades considerables gracias a las entregas de armas occidentales, lo que tendrá implicaciones geopolíticas que no deben subestimarse en la Unión Europea. ¿Es mejor para Ucrania entrar a la Unión Europea, a la OTAN o a ambas? Y en cada caso, ¿cuál será el momento adecuado? ¿Sería más fácil tratar con ese socio en el marco de un nuevo modelo de asociación, como la Comunidad Política Europea, para acompañar el proceso de adhesión a la Unión Europea y a la OTAN? ¿Cómo responder al hecho de que el Estado de derecho y la corrupción siguen siendo retos para el acercamiento de Ucrania a las normas europeas? Si Ucrania ingresara a la Unión Europea, ¿cuál sería su peso político? Por último, ¿cómo gestionarían los europeos la nueva frontera de más de 2 mil kilómetros que compartirían con Rusia? 

Estas cuestiones también subrayan la necesidad de que los europeos se replanteen el objetivo del proyecto de arriba abajo, así como el proceso de integración. La integración de Ucrania a la Unión Europea convertirá a todos los Estados miembros actuales, independientemente de su PIB, en contribuyentes netos para que Ucrania alcance los niveles europeos. El hecho de que se concediera el estatuto de candidato a Ucrania por razones claramente geopolíticas plantea la cuestión de hasta qué punto la Unión utilizará la ampliación como herramienta geopolítica. Si la creación de la Unión se basó en el deseo de hacer imposible la guerra entre los Estados miembros, la ampliación puede concebirse también como una herramienta geopolítica, en la medida en que la integración europea constituirá una alternativa a la influencia de otras potencias o, al menos, un medio de limitarla. En el contexto de la integración europea de Ucrania, los Estados miembros tendrán que ponerse de acuerdo sobre el camino a seguir.

8 – Los retos de seguridad de la Unión Europea en el Mediterráneo siguen siendo múltiples

La definición de las prioridades de la política europea de seguridad se reduce tradicionalmente a un acto de equilibrio entre los países más centrados en la vecindad meridional del continente, es decir, el Mediterráneo y sus regiones vecinas, y los países de Europa del Este, más preocupados por la amenaza y la influencia rusas en sus fronteras. En los últimos años, se ha producido una creciente convergencia de intereses en materia de seguridad, como Suecia o Estonia, que han desplegado fuerzas especiales en la fuerza operativa Takuba en Mali, o Francia, que, incluso antes de la invasión rusa de Ucrania, reforzó sus tropas en Rumanía. Con la invasión rusa de Ucrania, los esfuerzos de defensa se concentraron naturalmente en el Este, por lo que toda reflexión sobre la defensa europea se limitó al contexto de la amenaza rusa.

Sin embargo, esto no ha hecho desaparecer los problemas mediterráneos, y es probable que los retos de la vecindad meridional aumenten este año. La creciente inestabilidad en el Sahel debido a la amenaza terrorista, las hambrunas masivas en Etiopía y Somalia tras varios años de sequía y la posible reanudación de los conflictos en Yemen y Siria son solo algunas de las emergencias a las que la Unión Europea tendrá que hacer frente. Asimismo, las misiones de la PCSD siguen desplegadas en la región, como la misión IRINI en el Mediterráneo, que vigila el cumplimiento del embargo contra Libia. Todas estas actividades requieren recursos y, en el escenario de un deterioro de alguna de las situaciones que se mencionan aquí, los países del sur de Europa, en particular, acabarán pronunciándose a favor de reforzar ese flanco. Así pues, este contexto de seguridad exigirá un compromiso entre los intereses de seguridad de los distintos Estados miembros, mientras que los países del Norte y del Este de Europa probablemente seguirán dando prioridad a la acción europea en el Este.

Una cuestión clave en este contexto es la relación entre los países europeos y Turquía. En efecto, el régimen de Erdoğan acaba de reanudar los ataques aéreos en el norte de Siria, mientras tiene intercambios con Rusia sobre esta cuestión. Turquía, que sigue acogiendo a casi cuatro millones de refugiados, es un socio crucial de la Unión Europea en la gestión de los flujos migratorios. El acuerdo celebrado en 2016 así lo atestigua. Sin embargo, el papel de Turquía, así como su implicación en la guerra de Siria y sus relaciones con Rusia, siguen siendo una cuestión importante para los europeos y, en general, para sus aliados de la OTAN. Conscientes de todas las diferencias que dificultan la cooperación, también están plenamente de acuerdo en que la cooperación con Ankara es a menudo la mejor opción. 

9 – Volverá el debate sobre el reparto de cargas entre Europa y Estados Unidos

Es probable que Estados Unidos tenga grandes expectativas puestas en los europeos en materia de defensa, reconstrucción de Ucrania y gestión de crisis en la vecindad europea.  Washington ha presentado su firme respuesta a la invasión rusa de Ucrania como una necesidad y no como una elección, pretendiendo asumir un papel de «policía de Europa».

Reinvertir en seguridad y defensa europeas no formaba parte de la doctrina estadounidense, que desde la presidencia de Obama ha situado el «pivote hacia Asia» y la competencia con China en el centro de su política exterior. La nueva estrategia de seguridad  estadounidense, publicada en otoño de 2022, subraya que la guerra de Rusia contra Ucrania no ha cambiado esta orientación. Es cierto que Estados Unidos es el mayor donante de material militar a Ucrania, y ha demostrado claramente que los europeos dependen de él para su seguridad. Sin embargo, la invasión rusa de Ucrania también se ve en Washington como una confirmación de la narrativa de un enfrentamiento entre democracias y autocracias. Por lo tanto, todo eso está directamente relacionado con el contexto más amplio de la competencia entre Estados Unidos y China, que es fundamental para la Doctrina Biden.

Aunque Estados Unidos haya demostrado que sigue siendo un aliado fiable de los países miembros de la OTAN, también deja claro que considera la gestión de crisis en la vecindad europea más como una responsabilidad de los europeos. Si bien el apoyo a Ucrania es discutido por algunos republicanos y demócratas, la competencia y la dureza frente a China son consensuadas en Estados Unidos en todos los partidos. A medida que avanzan las negociaciones entre Ucrania y Rusia, los europeos pueden esperar más presiones de Washington. Inicialmente será en el Mediterráneo, pero es probable que la administración de Biden también pida a los europeos que se impliquen más en África y Medio Oriente. El prisma a través del cual Estados Unidos ve los futuros conflictos en esas regiones está, pues, en consonancia con la competencia con Pekín. En tal planteamiento de competencia entre esferas de influencia, parece improbable una retirada completa de las fuerzas estadounidenses de dichas regiones.

10 – La estrategia de seguridad marítima permitirá comprender el nivel de ambición de la Unión en el Indo-Pacífico

Por el momento, el enfoque de la Unión Europea hacia el Indo-Pacífico se refleja principalmente en su estrategia de cooperación en la región. La estrategia se centra en cuestiones económicas, de cooperación multilateral y de gobernanza, como la lucha contra el cambio climático o los proyectos de conectividad. Por otro lado, la estrategia carece de detalles sobre el enfoque de la Unión hacia la región en el ámbito de la seguridad, pues menciona únicamente el objetivo de aprovechar la experiencia de las presencias marítimas coordinadas para explorar el potencial de los despliegues navales de los Estados miembros en la región.

Tal objetivo también se refleja en la Brújula Estratégica. Sin embargo, la posición europea sobre posibles misiones de la PCSD -por ejemplo, para garantizar la libertad de navegación- sigue siendo vaga. Esto podría cambiar con la publicación de la Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea, prevista para 2023.  El último documento data de 2014, y su actualización se basará en una consulta y abarcará muchos aspectos de la seguridad marítima, como el cambio climático, la biodiversidad o la libertad de navegación. A partir de estos elementos, se aclararán las ambiciones en materia de seguridad marítima en el Indo-Pacífico, y también la voluntad de los europeos de comprometerse -o no- en contextos geopolíticos marcados por el aumento de las tensiones. Aunque probablemente esta estrategia no ocupe las portadas de los periódicos europeos o internacionales, tendrá un impacto no desdeñable en lo que los socios pueden esperar de la Unión Europea en el Indo-Pacífico.