Llevamos dos años publicando las doctrinas de China de Xi Jinping. Con más de sesenta textos chinos clave traducidos y comentados —desde el mago pequinés Wang Huning hasta el schmittiano Jiang Shigong, pasando por Xi Jinping—, esta serie busca dar respuesta a un problema central: China está en todas partes y no sabemos casi nada de ella. La estructura de nuestro debate público hace que sepamos mucho más sobre la dinámica interna del PSOE que sobre el funcionamiento del mayor partido del mundo, el Partido Comunista Chino. Para estar al día de todas nuestras publicaciones sobre China, suscríbete al Grand Continent
En un momento en que comprender a China se ha vuelto cada vez más crucial, la tarea nunca ha parecido tan difícil. Si esto se debe a limitaciones reales —que se derivan de un acceso cada vez más difícil a las fuentes primarias en China debido a la relativa cerrazón del lado chino—, también es el resultado de una atmósfera en Occidente que ha hecho a China menos atractiva como objeto de estudio, provocando una notable frialdad entre los académicos, al menos en Norteamérica.
Para abordar esta cuestión desde un ángulo diferente, proponemos un ejercicio heurístico destinado a cuestionar tres marcos utilizados a menudo en el discurso público —a veces implícitamente— para describir a China: «unicidad», «poder» y «previsibilidad». 1
A la inversa, proponemos observar el comportamiento del gobierno chino en la escena internacional a través de los marcos de la «heterogeneidad», la «vulnerabilidad» y la «incertidumbre». Estos tres marcos no deben entenderse como alternativas mutuamente excluyentes a los dominantes, sino más bien como complementos. De hecho, en muchos aspectos, China es a la vez unitaria y heterogénea; ejerce un gran poder a la vez que muestra serias vulnerabilidades; y aunque su futuro es hasta cierto punto predecible, es en gran medida incierto.
Este ejercicio heurístico se despliega para profundizar y diversificar los debates sobre China y ayudar a cuestionar la sabiduría convencional sobre la política china. Puede ser útil tanto si pensamos que el conflicto con China es probable e inevitable, como si pensamos que es improbable, evitable y altamente indeseable. Cuestionar de este modo los marcos dominantes podría reforzar nuestra agudeza analítica al permitirnos ver la cuestión desde otros ángulos y no pasar por alto vías de pensamiento potencialmente prometedoras. Fomentar la deliberación abierta debería ser una de nuestras ventajas distintivas, que sustente cualquier debate sobre una futura relación con China.
Heterogeneidad
¿Qué significa adoptar el marco de la «heterogeneidad» en lugar del de la «unicidad» para reflexionar mejor sobre el ascenso de China al poder? Significa prestar atención a las variaciones en el contexto interno chino, a las variaciones en el comportamiento del gobierno chino en el exterior y a las variaciones en el impacto que China puede tener internacionalmente. Durante más de dos décadas, las líneas maestras del debate sobre el ascenso de China cristalizaron en torno a dos posturas: los que creían que China seguiría principalmente las normas internacionales o los que creían que más bien intentaría perturbarlas. Hoy, la mayoría de los observadores occidentales convergen en la idea de que China está decidida a perturbarlas. Pero algunos van más allá. 2 Sostienen que el comportamiento del gobierno chino lleva el sello de una gran estrategia que lleva décadas gestándose. Parte de esta narrativa se basa en observaciones acertadas —pues la política exterior china se ha vuelto más asertiva en los últimos tiempos—, pero el problema es que otras observaciones igualmente acertadas presentan un panorama diferente. Como señalan Lee Jones y Shahar Hameiri en un libro reciente, 3 «el comportamiento de China muestra en realidad tendencias tanto de statu quo como revisionistas simultáneamente». Un número creciente de destacados estudiosos de China, entre ellos Alastair Iain Johnston, 4 han señalado que el comportamiento chino no es uniforme y varía de una zona a otra de forma no aleatoria. 5
Las líneas maestras del debate sobre el ascenso de China cristalizaron en torno a dos posturas: los que creían que China seguiría principalmente las normas internacionales o los que creían que más bien intentaría perturbarlas.
Pascale Massot
Sin embargo, la tendencia a atribuir una excesiva unicidad al comportamiento del gobierno chino puede resultar especialmente engañosa. En primer lugar, la primera consecuencia desafortunada de no prestar atención a las grandes variaciones en el comportamiento del gobierno chino en distintas áreas es oscurecer los variados intereses de las distintas partes interesadas chinas, especialmente cuando éstos no coinciden con los de los órganos centrales del partido-Estado. Esto incluye situaciones en las que sus intereses pueden, de hecho, estar más alineados con los de un actor externo. En mi libro, Le paradoxe de la vulnérabilité de la Chine, 6 sostengo que el país se comporta de forma diferente incluso en los distintos mercados mundiales de recursos naturales, debido a la variedad de actores chinos, así como a sus diversos intereses en cada caso. En consecuencia, la dinámica de poder que se desarrolla entre los actores chinos y los internacionales varía considerablemente de un mercado a otro, al igual que, por tanto, el comportamiento de China hacia el resto del mundo.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
En segundo lugar, al no tener en cuenta las importantes variaciones del comportamiento del gobierno chino en los distintos ámbitos, somos menos capaces de adaptar nuestras políticas exteriores en consecuencia. Sólo reconociendo que China no se opone a un orden basado en normas en todos los ámbitos, la política estadounidense —basada en «la competencia confiada, la cooperación cuando sea posible y el desafío cuando sea necesario»— empieza a tener sentido operativo. 7 Lo mismo puede decirse del gobierno canadiense, 8 que ha declarado que «desafiará a China cuando sea necesario» pero «cooperará cuando debamos hacerlo», y de la Unión Europea, que ha definido a China simultáneamente como «un socio de cooperación», «un socio de negociación», «un competidor económico» y «un rival sistémico». 9
En tercer lugar, la tendencia a utilizar el marco de la unicidad a la hora de analizar China, sin diferenciar entre la diáspora china o los ciudadanos chinos de a pie —aunque sean miembros del partido— y los responsables políticos del partido-Estado, también contribuye a aumentar el sentimiento antichino y antiasiático.
Por último, prestar más atención a las variaciones también permite hacer una evaluación honesta del comportamiento internacional de China. Debemos tener claro en qué aspectos el gobierno chino se siente cómodo en general con las normas existentes, en cuáles desea influir en ellas o en cuáles desea rechazarlas. Esto facilita la formación de coaliciones en los casos en los que China adopta un comportamiento internacional inaceptable, como la injerencia política, la coacción económica o las detenciones arbitrarias; y aclara las áreas en las que pueden preverse espacios de trabajo funcionales.
La dinámica de poder que se desarrolla entre los actores chinos e internacionales varía considerablemente de un mercado a otro, al igual que, por tanto, el comportamiento de China hacia el resto del mundo.
Pascale Massot
Vulnerabilidad
El segundo marco analítico que se utiliza a menudo para interpretar el comportamiento del gobierno chino en el extranjero, y que puede cuestionarse para arrojar más luz sobre él, es el del «poder».
Por supuesto, China es una gran potencia, pero un análisis de las posiciones «vulnerables» de China también puede ofrecer una perspectiva importante. Esto no es exclusivo de Pekín; todas las grandes potencias tienen puntos vulnerables. Por ejemplo, una de las vulnerabilidades de Estados Unidos es su polarización política interna. En el caso de China, nuestra investigación sobre el impacto del país en los mercados mundiales de materias primas ha descubierto lo que llamamos la «paradoja de la vulnerabilidad».
En el debate actual sobre el suministro de minerales críticos y la seguridad de las cadenas de suministro, China suele presentarse como el actor dominante. Con el 60% o más de la producción mundial de tierras raras o grafito y un porcentaje similar del procesamiento mundial de litio o cobalto, 10 se supone que la mentalidad de los actores chinos en este sector es de confianza. Por lo tanto, el comportamiento internacional de China y sus repercusiones más significativas en el extranjero suelen percibirse como derivados de esta posición de dominio y como intencionadamente planificados. Sin embargo, prestar atención a las posiciones de vulnerabilidad puede ayudarnos a comprender mejor el comportamiento actual de China en el suministro de recursos naturales y lo que la ha llevado hasta donde está hoy.
La vulnerabilidad de China se manifiesta de muchas maneras. En el ámbito de las materias primas, es vulnerable en la medida en que depende de los mercados mundiales para sus importaciones: a pesar de la amplia cobertura mediática de la hegemonía de China en la producción de tierras raras, en realidad depende de las importaciones para la mayoría de los minerales, incluidos el cobre, el mineral de hierro, el níquel, el cobalto y el litio. También es vulnerable porque llegó tarde al mercado mundial como consumidor. En algunos casos, esto puede haberle dado ventaja, pero en el caso del suministro de recursos, significó que las instituciones de los mercados mundiales ya estaban establecidas antes de su ascenso y que los mejores yacimientos minerales en las regiones más accesibles y estables ya habían sido descubiertos y adquiridos. Esto llevó a China a embarcarse en proyectos complejos como el de mineral de hierro de Simandou, en Guinea. 11 China también tuvo que enfrentarse a gigantes mineros mundiales que ya habían adquirido sólidas posiciones en el mercado. Todo ello ha influido en el comportamiento internacional de China en el sector de las materias primas durante las últimas décadas.
En segundo lugar, la determinación con la que China ha perseguido una posición más dominante en las cadenas mundiales de suministro de minerales es consecuencia directa de la profunda sensación de vulnerabilidad que han sentido los agentes del mercado de materias primas en China durante las últimas décadas, una sensación que persiste a día de hoy. Durante un debate sobre el mercado mundial de mineral de hierro en 2012, un experto nos confesó: «China es el mayor importador de mineral de hierro, y pensaban que eso les daría una posición fuerte para influir en el mercado, pero se han encontrado en una posición débil, y no saben qué hacer al respecto.» Esta sensación de vulnerabilidad y exposición a las fuerzas del mercado mundial que escapan a su control se dejó sentir en toda la industria china del mineral de hierro. Muchos agentes chinos del sector se quejaban de que, aunque China era el mayor importador mundial de mineral de hierro, no tenía ningún control sobre los acuerdos del mercado internacional, e incluso, cabría añadir, muy poco control sobre su propia industria nacional. Esto explica la creación del China Mineral Resources Group en 2022, 12 una entidad estatal de 3 mil millones de dólares diseñada para ayudar a coordinar las variadas interacciones de los numerosos actores del mercado chino del mineral de hierro con los del mercado mundial de este mineral. Intentar comprender la posición de China en el espacio mundial de las materias primas sin analizar la vulnerabilidad es como intentar comprender la doctrina de la política exterior china sin tener en cuenta el papel del siglo de la humillación.
Otros autores han estudiado el papel de la vulnerabilidad en el comportamiento internacional de Pekín. 13 Por ejemplo, en un libro publicado en 2008, Taylor Fravel sostenía que, en el contexto de las disputas fronterizas históricas, China se ha mostrado más asertiva cuando se ha sentido insegura frente a otras grandes potencias, mientras que ha sido más conciliadora cuando se ha sentido vulnerable en casa. 14 Comprender mejor las vulnerabilidades internas de China es clave para entender cómo enfocan sus dirigentes tanto la política exterior como las cuestiones internas de importancia mundial. Podría decirse que la diplomacia del «lobo guerrero» de los últimos años se ha visto impulsada, en parte, por la dinámica política interna de sobrepuja, como resultado directo de la centralización del poder de Xi Jinping. En este caso, estas dinámicas no sólo son el resultado de una vulnerabilidad del sistema político chino, sino que probablemente han tenido el efecto contrario 15 y han abierto nuevas vulnerabilidades para China en la escena internacional. 16 Del mismo modo, la abrupta marcha atrás de la política china de cero Covid en diciembre de 2022 no puede entenderse desde el punto de vista de un gobierno central todopoderoso y omnisciente, como tampoco algunas de las decisiones políticas que la precedieron, como la falta de un mandato de vacunación.
Por tanto, para comprender lo que está en juego en Pekín, debemos prestar más atención a las consecuencias y ramificaciones de las vulnerabilidades internas e internacionales en el comportamiento internacional de China.
La diplomacia del «lobo guerrero» de los últimos años se ha visto impulsada, en parte, por la dinámica política interna de sobrepuja, como resultado directo de la centralización del poder de Xi Jinping.
Pascale Massot
Incertidumbre
El tercer marco analítico dominante que puede obstaculizar una apreciación completa del ascenso de China es el de la «linealidad» y la «previsibilidad» de las trayectorias históricas, frente a un marco altamente «no lineal» o compuesto de «incertidumbre». La incertidumbre siempre está presente en la política exterior, pero el estado actual de la policrisis mundial 17 significa que sin duda se ha vuelto aún más difícil anticipar los acontecimientos futuros y sus posibles interacciones. Por tanto, es natural que prestemos más atención a las contingencias, los resultados imprevistos y los desarrollos no lineales cuando pensamos en China en el contexto internacional.
Según un marco analítico que se difunde a menudo, China no sólo tendría intereses coherentes en todos los ámbitos —el mito de la singularidad— que le permitirían alcanzar sus objetivos internacionales —el mito del poder—, sino que, además, deberíamos haber sabido hace 30 años que China estaría donde está hoy —el mito de la previsibilidad—.
Este marco descuida el papel de las circunstancias imprevistas, la compleja interacción de variables a escala internacional y el papel del liderazgo. Tiende a sobrestimar tanto la capacidad de los actores chinos para alcanzar sus objetivos a escala internacional como a caracterizar erróneamente la capacidad de otros actores internacionales para moldear y responder al comportamiento de Pekín. No se trata aquí de restar importancia a los retos que plantea el ascenso de China al poder, sino de trabajar con un marco analítico más prudente, que reconozca las fortalezas y limitaciones de los actores chinos, así como las nuestras, al tiempo que dimensiona correctamente el desafío. El beneficio de la retrospectiva puede conducir a una lectura teleológica, dando la impresión de que nuestras circunstancias actuales fueron siempre el resultado más probable, y que en la década de 1990 Occidente podría y debería haber predicho dónde se encuentra China hoy. Esta perspectiva puede ayudar a explicar la opinión popular de que las políticas de compromiso de los gobiernos occidentales con China «fracasaron» 18 porque fueron ciegos a las señales de que China iba a seguir el camino que siguió. 19
En realidad, adoptar una visión lineal de la evolución de China entraña el riesgo de caer en cuatro trampas.
En primer lugar, pasa por alto la multitud de futuros posibles que estaban —y siguen estando— sobre la mesa. Era sencillamente imposible saber dónde estaría la China de hoy en 1995, no porque la política china sea opaca —aunque, de hecho, lo es—, sino porque siempre son posibles diferentes alternativas. Pensar de otro modo puede llevar a un exceso de confianza y a un razonamiento a posteriori que, en este caso, consiste en suponer que algunos expertos más pesimistas tenían mejores marcos analíticos.
En segundo lugar, equivale a suponer que los impactos de China en el exterior fueron intencionales o fruto de una visión estratégica. 20 Además de intención, también hay mucha improvisación, debates internos e intereses contrapuestos, correcciones del rumbo, intentos fallidos y consecuencias imprevistas. A la pregunta de si la Asociación China del Hierro y el Acero (CISA) —principal negociador de China en aquel momento— pretendía acabar con el sistema de precios de referencia del mineral de hierro en 2010, 21 un funcionario de una empresa estatal china respondió: «No, CISA no quería acabar con el sistema de precios de referencia en aquel momento. Simplemente pensaban que el precio era demasiado alto. No era su intención acabar con el sistema». Muchas de las repercusiones internacionales de las políticas chinas son, de hecho, consecuencias imprevistas de la dinámica interna. ¿Por qué es importante? Porque China ha adquirido importancia sistémica y repercute en el mundo, les guste o no a (todos) los actores chinos.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
La tercera trampa consiste en sobrestimar el papel de las fuerzas externas en la política interior china. Aceptar la no linealidad también significa reconocer que ha habido altibajos en la política interior china durante los últimos 40 años. Los periodos de liberalización y endurecimiento son en gran medida el resultado de la dinámica interna.
Muchas de las repercusiones internacionales de las políticas chinas son, de hecho, consecuencias imprevistas de la dinámica interna.
Pascale Massot
Al mismo tiempo, existen mecanismos de resonancia entre las tendencias mundiales y la política interior china. En los últimos 40 años, China se ha visto transformada por la intensificación de sus interacciones con el mundo, por ejemplo con su entrada en la Organización Mundial de Comercio 22 o por los millones de estudiantes chinos que han cursado estudios en el extranjero. Otra consecuencia del argumento de que «deberíamos haberlo sabido» es que tampoco evaluamos adecuadamente las distintas formas de compromiso entre Occidente y China a lo largo del tiempo, sus límites y su impacto real.
De hecho, la cuarta trampa consiste en subestimar nuestra propia capacidad de actuar en Europa y Norteamérica. Éste es uno de los efectos más perjudiciales del exceso de confianza en el comportamiento futuro del gobierno chino. En una reciente crítica a los argumentos realistas deterministas, Jonathan Kirshner nos recuerda que «las grandes potencias tienen el lujo de elegir». 23 Por supuesto, Occidente debería abandonar su deseo de determinar el tipo de régimen político de China, pero el hecho es que ciertos comportamientos de los gobiernos occidentales harán más o menos probables ciertas respuestas de los líderes chinos. Como dijo Jessica Chen Weiss en 2019, «reaccionar exageradamente caracterizando la competencia con China en términos civilizatorios o ideológicos corre el riesgo de ser contraproducente convirtiendo a China en lo que muchos en Washington temen que ya sea». 24
Conclusión
A menudo olvidamos que Graham Allison, en su libro Destined for War, en realidad nos instó a aprender de los patrones históricos para tratar de «salir de la trampa de Tucídides» siguiendo «doce pistas para la paz». 25 Entre ellas figuran el hecho de que las instituciones internacionales pueden imponer limitaciones a las grandes potencias, que los puntos en común culturales pueden ayudar a evitar conflictos y que el rendimiento interno es decisivo. Esto pone de relieve lo que muchos de los socios de Estados Unidos ya dan por sentado: el multilateralismo es valioso, los intercambios con nuestros homólogos chinos son necesarios y la inversión en la resistencia de nuestras democracias es tan importante como lo que decidamos hacer a nivel internacional.
Si superamos los marcos de singularidad, poder y previsibilidad e introducimos los conceptos de heterogeneidad, vulnerabilidad e incertidumbre, podremos desarrollar nuevas perspectivas, cuestionar los supuestos habituales y tener en cuenta una gama más amplia de variables en nuestros debates actuales sobre China.
Sabemos que los espacios de libertad cívica —alrededor y dentro de las restricciones oficiales— se han reducido en China en los últimos años, al igual que se han estrechado las narrativas sobre China en Occidente. Aunque no son simétricas, estas dos tendencias no están disociadas; se alimentan mutuamente. En aras de análisis más agudos, debates más sólidos y soluciones más atractivas, es esencial fomentar la mayor diversidad posible en los debates sobre la mejor manera de responder al desafío chino.
Notas al pie
- Este ensayo se basa en las observaciones realizadas por la autora en la conferencia Tony Lau sobre la China contemporánea en la Universidad de Manitoba el 21 de septiembre de 2023.
- Rush Doshi, The Long Game: China’s grand Strategy to Displace American Order, Oxford UP, 01/02/2023.
- Lee Jones, Fractured China, Cambridge UP, octubre de 2021.
- Alastair Iain Johnston, «China in a World of Orders: Rethinking COmpliance and challenge in Beijing’s International Relations», International Security 44, no. 2, 2019, 9-60.
- Entre los demás investigadores están Jessica Chen Weiss y Jeremy Wallace; Scott Katsner, Margaret Pearson y Chad Rector; Yves Tiberghien, Michael Mazarr, Timothy Heath y Astrid Stuth Cevallos; además de Wang Hongying y Eric French.
- Pascale Massot, China’s Vulnerability Paradox, Oxford UP, 29 marzo de 2024.
- Anthony J. Blinken, The Administration’s Approach to the People ‘s Republic of China, [Discurso en la Universidad George Washington], Washington D.C, Estados Unidos.
- Gobierno de Canadá, Canada’s Indo-Pacific Strategy, 2022.
- Comisión Europea, EU-China — A Strategic outlook, 12 de marzo de 2019.
- International Energy Agency, The Role of Critical Mineral in clean Energy Transitions, marzo de 2022.
- Tom Wilson, «World’s biggest mining project to start after 27 years of setbacks and scandals», Financial Times, 7 de junio de 2024.
- Alfred Cang y Liz NG, «China’s Giant Iron Ore Buyer Starts Supply Talks With Miners», Bloomberg, 6 de octubre de 2023.
- Susan L. Shirk, China: Fragile Superpower, Oxford UP, 15 de agosto de 2008.
- M. Taylor Fravel, Strong Borders, Secure Nation: Cooperation and Conflict in China’s Territorial disputes, Princeton UP, 14 de septiembre de 2008.
- Ian Marlow, «China Seeks to Tone Down Assertive Diplomacy That ‘Backfired,’ US Official Says», Bloomberg, 8 de diciembre de 2022.
- Shoayu Yuan, «Tracing China’s diplomatic transition to wolf warrior diplomacy and its implications», Humanities and Social Sciences Communications 10, no. 837, 2023.
- Eric Helleiner, «Economic Globalization’s Polycrisis», International Studies Quarterly 68, no. 2, junio de 2024.
- Kurt M. Campbell y Ely Ratner, «The China Reckoning: How Beijing defied American Expectations», Foreign Affairs, 13 de febrero de 2018.
- Véase el podcast de CSIS «Asia Chessboard» de diciembre de 2023 con Evan Medeiros, que ofrece un buen debate sobre esta visión general, así como una refutación, o el artículo de Alastair Iain Johnston de 2019, «The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China».
- En un reciente podcast de Sinica, Iza Ding analiza lo que denomina la tendencia funcionalista de la «teleología autoritaria», que lleva a los analistas a atribuir todo el comportamiento del gobierno chino al objetivo de supervivencia del régimen.
- Javier Blas y Peter Smith, «Steel prices set to soar after iron ore deal», Financial Times, 31 de marzo de 2010.
- Yelling Tan, Disaggregating China, INC. State Strategies in the Liberal Economic Order, Cornell UP, 15 de octubre de 2021.
- Jonathan Kirshner, «Addressing the China Challenge: Realisms Rights and Wrong», Los Angeles Review of Books, 2 de octubre de 2023.
- Jessica Chen Weiss, «A World Safe for Autocracy ? CHina’s Rise and the Future of Global Politics», Foreign Affairs, 11 de junio de 2019.
- Graham Allison, Destined for War : Can America and CHina Escape Thucydides’s Trap?, Houghton Mifflin Harcourt, 2017.
