Mientras se publica su informe sobre el futuro de la competitividad europea, publicamos en las distintas lenguas de la revista una pieza de doctrina de Mario Draghi.
1 — El punto de partida: un nuevo contexto al que Europa debe adaptarse
El informe Draghi parte de la premisa de que «Europa cuenta con las bases necesarias para convertirse en una economía altamente competitiva». El modelo europeo, que combina una economía abierta, un alto grado de competencia, un marco jurídico sólido y políticas activas de lucha contra la pobreza y de redistribución de la riqueza, ha convertido a la Unión en un espacio de integración económica que representa el 17% del PIB mundial, al tiempo que consigue mantener bajos niveles de desigualdad.
También es líder mundial en normas de sostenibilidad y protección del medio ambiente, superando a China y Estados Unidos en esperanza de vida al nacer y baja mortalidad infantil. Sin embargo, como consecuencia del debilitamiento de la productividad, el crecimiento europeo se tambalea: «La brecha entre la Unión Europea y Estados Unidos en términos de PIB a precios de 2015 se ha ampliado gradualmente, pasando de poco más del 15% en 2002 al 30% en 2023, mientras que en términos de paridad de poder adquisitivo la brecha es del 12%». El diagnóstico es claro: «El principal motor de estas tendencias divergentes es la productividad».
Al mismo tiempo, tres condiciones externas que apuntalaron el crecimiento europeo tras el final de la Guerra Fría se han desvanecido: el auge del comercio mundial respaldado por normas multilaterales parece haber terminado; la energía barata importada por gasoductos desde Rusia ya no está disponible desde la invasión rusa de Ucrania; por último, bajo la protección de Estados Unidos, los europeos han podido separar la política económica de las consideraciones de seguridad y utilizar los «dividendos de la paz» para perseguir otros objetivos de política pública. Hoy, en un contexto geopolítico en rápida evolución, la Unión ya no puede permitirse ignorar su defensa.
Este nuevo contexto plantea a Europa un triple imperativo:
- acelerar la innovación y encontrar nuevos motores de crecimiento;
- reducir los elevados precios de la energía sin dejar de descarbonizar y avanzar hacia una economía circular;
- aprender a reaccionar en un mundo geopolíticamente inestable, donde las dependencias se convierten en vulnerabilidades y la seguridad ya no puede externalizarse.
Para responder a estas transformaciones, el informe propone una nueva estrategia industrial para Europa, basada en particular en la plena realización del mercado único; la alineación de las políticas industriales, comerciales y de competencia; el aumento de la tasa de inversión total en relación con el PIB hasta alrededor del 5% anual; y la reforma de la gobernanza de la Unión, que permitiría una mayor coordinación y una reducción de la carga reglamentaria.
Aunque los Estados miembros ya han empezado a responder a estos retos, lo hacen de forma demasiado dispar, lo que debilita el esfuerzo colectivo.
En su informe, Mario Draghi distingue entre políticas transversales (los seis puntos analizados) y políticas que deben aplicarse en diez sectores relevantes, para los que se detallan una serie de análisis y recomendaciones más específicas:
- energía
- materiales críticos
- digitalización y tecnologías avanzadas
- industrias de alto consumo energético
- tecnologías verdes
- industria del automóvil
- defensa
- espacio
- farmacéutica
- transporte
2 — Cerrar la brecha de la innovación
El principal reto que señala el informe es el de la productividad, en un contexto de desaceleración demográfica: «Para 2040, se espera que la población activa de la Unión se reduzca en casi 2 millones de trabajadores al año, mientras que la proporción entre trabajadores y jubilados pasará de 3:1 a 2:1 aproximadamente. En esta trayectoria, el crecimiento en Europa se detendrá. Si la Unión mantuviera su tasa media de crecimiento de la productividad laboral del 0.7% desde 2015, esto solo bastaría para mantener el PIB constante hasta 2050. En un contexto de ratios deuda pública/PIB históricamente elevados, tasas de interés reales potencialmente más altas que en la última década y crecientes necesidades de gasto para la descarbonización, la digitalización y la defensa, el estancamiento del crecimiento del PIB podría acabar haciendo insostenibles los niveles de deuda pública».
Ampliando la comparación a Estados Unidos, el informe concluye que el principal impulsor de la brecha de productividad ha sido el auge de la tecnología digital. Pero aunque algunos sectores digitales ya parecen «perdidos», Europa aún tiene la oportunidad de capitalizar futuras oleadas de innovación digital, como la IA generativa, mientras que la integración vertical de la IA en la industria europea será un factor clave para ganar productividad. Los europeos también deben tratar de «mantener un punto de apoyo en áreas donde la soberanía tecnológica es necesaria, como la seguridad y la encriptación».
El informe vuelve sobre la debilidad de Europa en el campo de las tecnologías digitales por su «estructura industrial estática», que crea un círculo vicioso de baja inversión y baja innovación.
En la Unión, son sobre todo las deficiencias del «ciclo de vida de la innovación» las que impiden la aparición de nuevos sectores y competidores. Al mismo tiempo, no hay suficientes instituciones académicas que alcancen los más altos niveles de excelencia. La cadena que va de la innovación a la comercialización es débil, el gasto público en investigación e innovación es insuficiente en general y no está suficientemente centrado en la innovación de ruptura. Además, los obstáculos reglamentarios a la ampliación son especialmente elevados en el sector tecnológico, sobre todo para las empresas de nueva creación, y la falta de un verdadero mercado único impide que un número suficiente de empresas alcance buen tamaño para acelerar la adopción de tecnologías avanzadas.
La posición de la Unión en otros sectores innovadores, como el farmacéutico, también está en declive, en gran parte debido a los mismos retos: falta de inversión en I+D y fragmentación normativa.
Para cerrar esta brecha de innovación, el informe Draghi propone 10 medidas clave:
- mejorar las condiciones para la innovación de ruptura subsanando las deficiencias de sus programas conjuntos de I+D: el próximo programa marco de I+D de la Unión debería centrarse en un número menor de prioridades, una mayor proporción del presupuesto debería dedicarse a financiar la innovación de ruptura y el Consejo Europeo de Innovación debería reformarse para convertirse en una auténtica «agencia tipo DARPA»;
- mejorar la coordinación de la I+D pública entre los Estados miembros;
- establecer y consolidar las instituciones académicas europeas en la vanguardia de la investigación mundial;
- facilitar el camino para que los «inventores se conviertan en inversores» mediante el desarrollo de un nuevo plan para el reparto justo y transparente de los derechos de autor, la adopción de la patente unitaria en todos los Estados miembros, la realización de una evaluación exhaustiva del impacto de la normativa digital y de otro tipo en las pequeñas empresas, con el objetivo de excluir a las PYME de normativas que solo las grandes empresas pueden cumplir, y dar a las jóvenes empresas innovadoras la oportunidad de adoptar un nuevo estatuto jurídico a escala de la Unión (la «empresa innovadora europea»);
- desarrollar un mejor entorno de financiación para la innovación de ruptura, las start-ups y las grandes empresas;
- reducir el costo de despliegue de la IA aumentando la capacidad informática y poniendo a disposición su red de computadoras de alto rendimiento;
- promover la coordinación industrial y el intercambio de datos para acelerar la integración de la inteligencia artificial en la industria europea;
- encontrar un equilibrio entre la promoción de la industria nacional de computación en nube y la garantía de acceso a las tecnologías que necesita;
- facilitar la consolidación en el sector de las telecomunicaciones para lograr mayores tasas de inversión en conectividad;
- garantizar el mantenimiento y la expansión de la I+D para sectores manufactureros clave como el farmacéutico.
Para colmar el déficit en materia de competencia, ya que el 77% de las empresas europeas afirman que los empleados recién contratados no tienen las cualificaciones necesarias, el informe recomienda que la Unión revise su planteamiento —aunque la educación siga siendo competencia nacional— centrándose en las carencias de cualificaciones emergentes.
3 — Descarbonización y competitividad
Aunque el elevado costo de la energía en Europa es un obstáculo para el crecimiento, la descarbonización ofrece a Europa la oportunidad de reducir los precios de la energía, situarse a la vanguardia de las tecnologías limpias y reforzar su seguridad energética. La electrificación del sistema energético será también un factor de crecimiento para el sector del transporte sostenible.
Aunque las empresas europeas son pioneras en determinados sectores del transporte sostenible, no hay garantías de que la demanda europea de tecnologías limpias pueda satisfacerse con la oferta de la Unión, dada la creciente capacidad de China. Por tanto, debe tomar decisiones fundamentales sobre cómo continuar su trayectoria de descarbonización al tiempo que intenta preservar la posición competitiva de su industria.
El informe identifica varias amenazas para el sector de las tecnologías limpias. Entre ellas, la pérdida de beneficios en una fase temprana debido a las deficiencias de su ecosistema de innovación, el hecho de que el potencial de innovación de Europa no se traduzca en una superioridad manufacturera en tecnologías limpias —a pesar del tamaño de su mercado nacional— y la «ausencia de una estrategia industrial equivalente a la de otras grandes potencias».
El sector del automóvil es un ejemplo clave de la falta de planificación de la Unión, que aplica una política climática sin política industrial: la adopción de un objetivo de cero emisiones para 2035 no ha dado lugar a un impulso sincronizado de reconversión de la cadena de suministro.
También sobre este tema, el informe hace 10 propuestas:
- reducir el costo de la energía para los usuarios finales transfiriendo los beneficios de la descarbonización;
- desvincular mejor el precio del gas natural del de las energías limpias;
- acelerar la descarbonización de forma rentable, aprovechando todas las soluciones disponibles mediante un enfoque tecnológicamente neutro;
- liberar el potencial de las energías limpias centrándose en las redes;
- desarrollar la gobernanza necesaria para una verdadera Unión de la Energía;
- adoptar un enfoque pragmático de la descarbonización para mitigar las posibles compensaciones;
- reorientar el apoyo a la fabricación de tecnologías limpias, concentrándose en las tecnologías en las que Europa va por delante o en las que existe un argumento estratégico para desarrollar la capacidad nacional;
- asegurar las cadenas de suministro desarrollando nuevos mercados y compensando la competencia apoyada por el Estado;
- elaborar un plan de acción industrial para el sector del automóvil, a fin de evitar la deslocalización radical de la producción fuera de la Unión o la rápida absorción de plantas y empresas europeas por productores extranjeros subvencionados por el Estado;
- planificar la estrategia global de la Unión para la integración transfronteriza del transporte, teniendo en cuenta el imperativo de la competitividad y no sólo el de la cohesión.
4 — Mejorar la seguridad y reducir la dependencia
El primer riesgo identificado por el informe es la dependencia de los minerales críticos, esenciales para la transición energética. Según Mario Draghi, el abastecimiento europeo de estos minerales es objeto de una carrera mundial por el control de las cadenas de suministro, y Europa se está quedando rezagada. Pero la dependencia estratégica se extiende también a las tecnologías esenciales para la digitalización, en particular los semiconductores. Como respuesta, el informe propone que la Unión desarrolle una auténtica «política económica exterior» —en inglés: « statecraft», que propusimos traducir en estas páginas como «estrategia económica internacional»— basada en asegurar los recursos críticos y la rápida y plena aplicación de la ley sobre materias primas críticas. Esto debería complementarse con una estrategia global que abarque todas las fases de la cadena de suministro de minerales críticos, desde la extracción hasta el reciclaje, pasando por el procesamiento.
También se propone mejorar la iniciativa Global Gateway para que se centre en las necesidades estratégicas de la Unión y desarrollar estrategias comunes con otros compradores de países afines a sus intereses, por ejemplo, a través de un Club de Materias Primas Críticas del G7+. El informe también recomienda que la Unión examine detenidamente el potencial de la minería de aguas profundas respetuosa con el medio ambiente.
En cuanto a la defensa, el informe señala que la industria europea de defensa no sólo sufre la caída del gasto, sino también la falta de interés por el desarrollo tecnológico: «está fragmentada, lo que limita su tamaño y dificulta su eficacia operativa sobre el terreno». En el ámbito espacial, la Unión ha logrado desarrollar un sector espacial puntero, pese a la disminución de los fondos. Sin embargo, su ventaja es cada vez menor.
El informe recomienda que, a falta de un gasto europeo común, la actuación política en el sector de la defensa se centre en la agregación de la demanda y la integración de los activos industriales de defensa. Otras recomendaciones son reforzar la cooperación y poner en común los recursos de I+D.
5 — Financiar la inversión
La sección del informe Draghi dedicada a las prioridades de financiación fue una de las que más expectativas levantó.
El documento publicado hoy señala que será necesario invertir un mínimo de 750 mil a 800 mil millones de euros cada año para alcanzar los objetivos enumerados en el informe. Esto correspondería al 4.4-4.7% del PIB de la Unión en 2023, y podría dar lugar a aumentos de productividad de alrededor del 6% en 15 años.
El informe destaca el hecho de que el capital privado sigue infrautilizado en Europa: «Los hogares de la Unión disponen de abundante ahorro para financiar la inversión, pero en la actualidad no se canaliza eficazmente. En 2022, el ahorro de los hogares de la Unión ascenderá a 1 390 billones de euros, frente a los 840 billones de Estados Unidos».
Aunque la culminación de la Unión de mercado de capitales ocupa un lugar central en muchos discursos para financiar objetivos comunes, Draghi también señala que «aunque la Comisión ha introducido varias medidas para reducir la fragmentación de los mercados de capitales de la Unión, siguen existiendo tres grandes deficiencias. En primer lugar, la Unión no tiene ni un único regulador del mercado de valores ni una única normativa que abarque todos los aspectos de la negociación de valores. Además, las prácticas de supervisión y la interpretación de la normativa siguen variando mucho de un país a otro. Estados Unidos, en cambio, cuenta con una única autoridad supervisora desde los años treinta, cuando se creó la Securities and Exchange Commission (SEC). En segundo lugar, el entorno normativo postnegociación en Europa está mucho menos unificado que en Estados Unidos. En dicho país sólo hay una cámara de compensación de contrapartida central (CCCC) y un depositario central de valores (CSD) para todas las transacciones de acciones: en Europa, hay más de 20 CCCC y CSD sólo para las acciones, y diferentes plataformas utilizan los servicios de diferentes CCCC o CSD. Las transacciones transfronterizas son, por tanto, más complejas y costosas que las nacionales, lo que dificulta la negociación multimercado. En tercer lugar, a pesar de los recientes avances en materia de retención a cuenta, los regímenes fiscales y de insolvencia de los Estados miembros siguen sin estar alineados».
El presupuesto europeo también es uno de los recursos que se propone movilizar: «El apoyo de la Unión a la inversión pública y privada se ve limitado por el tamaño de su presupuesto, su falta de orientación y una actitud excesivamente conservadora ante el riesgo. El presupuesto anual de la Unión es modesto y representa poco más del 1% de su PIB». Además, está «demasiado fragmentado, con casi 50 programas de gasto, lo que impide que la financiación de la Unión alcance una escala suficiente para los grandes proyectos paneuropeos», por no mencionar el hecho de que «el reembolso de los préstamos del programa NextGenerationEU comenzará en 2028 y representará 30 mil millones de euros al año. Sin una decisión sobre nuevos recursos propios, el poder de gasto efectivo a nivel europeo se vería mecánicamente reducido por estos reembolsos».
Por ello, el informe propone:
- la creación de una auténtica Unión de mercados de capitales;
- revitalizar la titulización y completar la Unión Bancaria:
- reformar el presupuesto europeo para hacerlo más selectivo y eficaz, y apoyar mejor la inversión privada.
Aunque hoy en día la emisión de un nuevo bono común no cuenta con un apoyo unánime a nivel europeo, el informe añade que «es necesaria cierta financiación conjunta de la inversión para maximizar el crecimiento de la productividad, así como para financiar otros bienes públicos europeos» y que «la Unión debería avanzar hacia la emisión regular de activos comunes seguros para permitir proyectos de inversión conjuntos entre los Estados miembros y contribuir a la integración de los mercados de capitales». Los Estados miembros también podrían estudiar la posibilidad de aplazar el reembolso del plan de recuperación NGEU.
6 — Reforzar la gobernanza
Estas transformaciones sólo serán posibles introduciendo cambios importantes en la estructura institucional y el funcionamiento de la Unión.
A este respecto, el informe identifica tres objetivos que deberían permitir racionalizar y acelerar la toma de decisiones y la aplicación, dado que la Unión tarda una media de 19 meses en adoptar nuevos reglamentos: reorientar el trabajo de la Unión, acelerar la acción y la integración, y simplificar las normas.
Para reorientar el trabajo de los 27, el informe recomienda crear un nuevo «marco de coordinación de la competitividad». Se trataría de prioridades estratégicas a escala europea que serían «formuladas y adoptadas por el Consejo». Éstas serían «definidas al principio de cada ciclo político europeo durante un debate del Consejo y adoptadas en sus conclusiones». Este nuevo marco debería permitir racionalizar las actividades de la Unión, organizándolas y orientándolas mejor.
Para acelerar la acción y la integración europea, el informe recomienda «explorar todas las posibilidades que ofrecen los Tratados» con el fin de extender al máximo el voto por mayoría calificada en el Consejo. Otra solución para limitar los bloqueos provocados por el voto por unanimidad sería «permitir que grupos de Estados miembros con ideas afines hagan uso de la cooperación reforzada prevista en el artículo 20 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)».
Por último, el informe señala la complejidad y el volumen de la reglamentación europea como un obstáculo para mejorar la gobernanza necesaria para hacer frente a los retos a los que se enfrenta la Unión. A modo de comparación, entre 2019 y 2024 el Congreso de Estados Unidos adoptó alrededor de 3 500 textos legislativos y 2 000 resoluciones, frente a los 13 000 a nivel europeo en el mismo periodo. Para lograr una «reducción del stock de regulación», el informe «recomienda nombrar a un nuevo vicepresidente de la Comisión responsable de la simplificación con el fin de racionalizar el acervo, al tiempo que se adopta una metodología única y clara para cuantificar el costo del nuevo “flujo” normativo».
Además, al principio de cada mandato de la Comisión, el informe recomienda que «se dedique un periodo fijo de al menos seis meses a la evaluación sistemática y la prueba de resistencia de toda la normativa existente por sector de actividad económica».
