Con la publicación del informe Draghi, que el Grand Continent acompañó en las distintas lenguas de la revista, la Unión se prepara para entrar en una nueva fase. A partir de hoy, damos la palabra a investigadores, economistas, ministros e industriales para que reaccionen ante una de las propuestas más ambiciosas de transformación de la Unión. Si aprecias nuestro trabajo y dispones de los medios para hacerlo, considera la posibilidad de suscribirte al Grand Continent
La transformación del actual régimen militar-industrial europeo podría representar una respuesta política adecuada a los desafíos geoeconómicos a los que se enfrentan la Unión y sus Estados miembros: el ascenso de China, la acelerada desvinculación de Estados Unidos de Europa, la guerra en Ucrania y los ataques híbridos contra infraestructuras industriales críticas. El régimen militar-industrial europeo se define como la organización política y los instrumentos políticos utilizados por la Unión y sus Estados miembros para gobernar la industria de defensa. Este nuevo régimen requiere la activación de cuatro cambios político-institucionales: la supranacionalización de la gobernanza de la industria de defensa dentro de la Unión, el refuerzo de los instrumentos intervencionistas frente al mercado, la integración de la Base Industrial Tecnológica de Defensa Europea (BITD-E) y la autonomización de la capacidad de actuación de Europa frente a los actores extranjeros.
Hasta la fecha, y a pesar de ciertos cambios políticos e institucionales que se han venido produciendo sobre todo desde 2022, los Estados miembros de la Unión no han impulsado la transformación estructural del sistema militar-industrial europeo que se viene produciendo desde principios del siglo XXI y que podemos definir como intergubernamental (capacidad de acción débil de la Unión), liberal (intervención limitada de la Unión en el mercado), fragmentado (pocos paladines industriales europeos) y transatlántico (fuerte dependencia de los Estados europeos respecto a Estados Unidos y sus empresas).
¿Cómo lograr esta transformación?
Balance del sistema militar-industrial europeo
En primer lugar, la gobernanza de la industria de defensa es intergubernamental dentro de la Unión. Las decisiones más estratégicas las toman por unanimidad los jefes de Estado y de gobierno en el Consejo Europeo y los ministros en el Consejo informal de Defensa. Continuando con la institucionalización de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) iniciada en 2001, los jefes de Estado y de gobierno decidieron crear en 2004 la Agencia Europea de Defensa (AED). Organismo intergubernamental bajo la autoridad del Consejo, la misión de la AED consiste en identificar las necesidades de capacidades compartidas por los Estados europeos con el fin de racionalizar y europeizar la demanda. 1 Dinamarca se incorporó a la PCSD y, por tanto, a la AED en 2022, tras un referéndum organizado en el contexto de la guerra de Ucrania, en el que el 67% de los votantes decidió levantar su exclusión. Además, la cooperación estructurada permanente creada por el Tratado de Lisboa en 2009 se activó en 2017, con la participación de todos los Estados miembros de la Unión excepto Malta. Para 2024, la cooperación estructurada permanente contará con 68 proyectos militares-industriales, entre ellos el dron europeo (RPAS), programa en el que participan Francia, Alemania, Italia y España.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
Además, en 2019 se produjo una supranacionalización de la gobernanza de la industria de defensa. Aunque la Comisión comenzó a incluir la política industrial de defensa en su agenda en la década de 1990, 2 se convirtió en un actor de pleno derecho a principios de la década de 2010, generando rivalidades institucionales con actores intergubernamentales como la AED. 3 Por primera vez en la historia de la Unión, la Comisión Europea ha incluido las cuestiones industriales de defensa en la cartera del comisario responsable del mercado interior, el francés Thierry Breton, y ha creado una nueva Dirección General de Industria de Defensa y Espacio (DG DEFIS). En junio de 2024, Thierry Breton recibió la confirmación del apoyo de Francia por parte del jefe de Estado francés, Emmanuel Macron, en el marco del Consejo Europeo. Aunque se le había ofrecido una cartera ampliada titulada «Industria, Autonomía Estratégica» para un segundo mandato (2024-2029), anunció su dimisión el lunes 16 de septiembre en X, insistiendo en sus desacuerdos interpersonales con la presidenta de la Comisión Europea, justo cuando esta debía anunciar la composición del Colegio de Comisarios antes de que comenzaran las audiencias en el Parlamento Europeo. Además de esta inesperada inestabilidad política a la cabeza del ejecutivo europeo, hay que recordar que la DG DEFIS no puede aspirar a desempeñar el papel de «game changer», y sigue confinada al papel de «gap feeder» –como dijo un funcionario europeo– en la medida en que la DG DEFIS sólo cuenta con un pequeño contingente de funcionarios y un presupuesto reducido.
Los Estados miembros de la Unión no han impulsado la transformación estructural del sistema militar-industrial europeo.
Samuel B. H. Faure
En segundo lugar, la política industrial de defensa de la Unión es liberal en el sentido de que la intervención pública europea en el mercado es limitada. A raíz de una propuesta presentada por la Comisión, el Parlamento y el Consejo aprobaron en 2009 dos directivas conocidas como el «paquete de defensa». 4 La ambición de la Comisión Europea era limitar el uso reiterado del artículo 346 del TFUE por parte de los Estados miembros para crear un mercado interior de armamento y consolidar la BITD-E. Se trataba, pues, de fomentar la competitividad de las empresas y la eficacia del mercado desregulando las normas nacionales (lógica de «creación de mercado») en lugar de preferir una política intervencionista destinada a organizar y regular el mercado europeo (lógica de «corrección del mercado»). 5 Sin embargo, en 2017 se alcanzó un punto de inflexión política cuando la Comisión Europea creó el Fondo Europeo de Defensa (FED). Por primera vez en su historia, la Unión obtuvo un presupuesto propio para financiar proyectos industriales en el sector de la defensa. Parte del presupuesto plurianual 2021-2027 (8 mil millones de euros en este periodo), el FED, gestionado por la DG DEFIS, financia la fase de investigación y desarrollo de los programas de armamento realizados en cooperación europea.
En tercer lugar, la BITD-E sigue estando muy fragmentada en torno a paladines nacionales como Dassault Aviation, Leonardo, Rheinmetall, Saab, Safran y Thales, que dominan la industria europea de defensa. 6 La lista de proyectos de consorcios europeos fracasados es larga, desde el intento frustrado de unir a EADS y BAe Systems en 2012 hasta el bloqueo de la adquisición de la empresa francesa STX por Fincantieri en 2021. Sin embargo, las consolidaciones industriales condujeron a la creación de MBDA en el sector de los misiles y de EADS en el sector aeroespacial a principios de la década de 2000 y a la transformación de EADS en Airbus en 2014. En el sector terrestre, Nexter y Krauss-Maffei unieron sus fuerzas en 2015 para formar el consorcio franco-alemán KNDS, que sigue estando muy poco integrado. 7 En el sector naval, el consorcio Naviris reúne desde 2020 a la empresa francesa Naval Group y a la italiana Fincantieri.
En cuarto lugar, los Estados europeos producen y adquieren armamento mediante cooperaciones interestatales ad hoc fuera de la Unión, como los programas de armamento que se negocian actualmente en torno al avión de combate SCAF (Alemania, Francia, España) y al carro de combate MGCS (Alemania, Francia), cuando no optan por importar material militar estadounidense o por favorecer la producción nacional. 8 En 2022, la autarquía seguía siendo la principal opción política (52%) elegida por los Estados europeos para armarse, mientras que el armamento producido a través de la cooperación europea sólo representaba el 18% de los casos (AED, 2023), lejos del objetivo del 35% fijado en la Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS) publicada en marzo de 2024 por la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).
En 2017 se alcanzó un punto de inflexión política cuando la Comisión Europea creó el Fondo Europeo de Defensa (FED).
Samuel B. H. Faure
La insuficiencia del sistema militar-industrial europeo para hacer frente a los retos geoeconómicos
La guerra de Ucrania ha puesto de manifiesto la insuficiencia del actual régimen militar-industrial europeo para hacer frente a los retos geoeconómicos a los que se enfrentarán la Unión y sus Estados miembros en la década de 2020.
A escala nacional, habrán sido necesarios dos años de guerra, con la consiguiente muerte de 200 mil civiles y soldados en suelo europeo, para que la mayoría de los Estados miembros de la Unión alcancen el objetivo de destinar el 2% del PIB al gasto militar.
Este objetivo político se había formulado en el seno de la OTAN una década antes, tras la anexión de Crimea por la Rusia de Vladímir Putin en 2014. Sin embargo, este «rearme de Europa» es una realidad engañosa por varias razones.
En primer lugar, una cuarta parte de los países aún no ha alcanzado este objetivo, a saber, Bélgica, Croacia, España, Italia, Luxemburgo, Portugal y Eslovenia (OTAN, 2024). En segundo lugar, un Estado que dedique el 2% de su PIB a su presupuesto militar es insuficiente en un contexto de guerra de alta intensidad que se prolonga en el tiempo. Tal nivel de compromiso presupuestario no corresponde a una «economía de guerra», un encuadre discursivo elegido, entre otros, por el presidente francés, Emmanuel Macron (2024). A modo de comparación, Ucrania destinaba el 35% de su PIB a gastos militares en 2022. 9 En tercer lugar, estas inversiones presupuestarias han sido realizadas por los Estados europeos sin coordinación política previa. No podemos descartar la posibilidad de que se produzca un rearme nacional por parte de los distintos Estados, lo que provocaría un aumento de la competencia industrial en Europa y un debilitamiento de la capacidad de acción compartida de la Unión. 10 En cuarto lugar, los presupuestos militares nacionales siguen siendo frágiles e inciertos a mediano plazo debido a la baja tasa de crecimiento de la zona euro en su conjunto, que acentúa la «desconexión económica» de Europa con respecto a Estados Unidos. En quinto lugar, las políticas de austeridad en el sector de la defensa 11 están resurgiendo en algunos países europeos: la cuestión de las cuentas públicas es el marco político general elegido por el primer ministro francés, Michel Barnier, nombrado a principios de septiembre de 2024 por Emmanuel Macron, casi dos meses después de la inesperada disolución de la Asamblea Nacional decidida por el jefe del Estado.
Ucrania destinaba el 35% de su PIB a gastos militares en 2022.
Samuel B. H. Faure
En lo que respecta a la industria de defensa, las empresas se enfrentan a un doble problema en el contexto de la guerra interestatal en el continente europeo. Por un lado, las empresas no tienen suficientes salidas comerciales con su Estado cliente: los mercados son demasiado pequeños en el lado de la demanda. En segundo lugar, su base de producción no es lo bastante eficiente para satisfacer la creciente demanda: el rendimiento de la producción es demasiado bajo y lento por el lado de la oferta, lo que se traduce en elevados costos de producción 12 y en la incapacidad de cumplir los objetivos fijados por la Unión. En 2024, la industria de defensa sólo pudo transferir la mitad del millón de cartuchos de munición de 150 mm que la Unión había prometido a Kiev un año antes.[noteDaniel Fiott, «The challenges of defence spending in Europe», Intereconomics 59, no. 4, 2024, 189-192.[/note] La fragmentación de la industria europea de defensa también plantea un problema para la normalización y la interoperabilidad de los equipos militares. Como señala Mario Draghi 13 en el reciente informe sobre la competitividad europea presentado a la Comisión Europea: «Sólo en el caso de la artillería de 155 mm, los Estados miembros de la Unión han suministrado a Ucrania diez tipos diferentes de obuses de sus existencias, y algunos incluso se han entregado en distintas variantes, lo que ha creado graves dificultades logísticas a las fuerzas armadas ucranianas».
En el ámbito de la Unión, el voluntarismo político de los actores europeos se plasma en la aparición de conceptos políticos como «soberanía europea», 14 «autonomía estratégica» 15 y «Comisión Geopolítica», 16 que hace sólo diez años eran ajenos a sus prácticas discursivas. Este cambio de marco político se ha descrito como un «punto de inflexión geoeconómico» dentro de la Unión: 17 la política de armamento ya no se configura únicamente como un problema de competitividad económica, tal y como se plasma en el «paquete de defensa» destinado a liberalizar los mercados nacionales de seguridad y defensa, sino como un problema político-militar que requiere la aplicación de una política industrial. Este cambio de marco político ha tenido como efecto la inclusión de las cuestiones de defensa industrial en la agenda política europea. Es cierto que nunca ha habido tantos Consejos Europeos en los que se haya debatido la política de defensa de la Unión, y en particular su dimensión industrial, como desde 2022. Ello ha dado lugar a una serie de decisiones políticas que de otro modo no habrían sido adoptadas, o no tan rápidamente, por los jefes de Estado y de gobierno y los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión Europea. 18
En 2023, el Consejo y el Parlamento votaron a favor de los reglamentos ASAP (500 millones de euros para aumentar la producción de municiones y misiles por parte de empresas europeas) y EDIRPA (300 millones de euros para apoyar la adquisición conjunta por parte de los Estados europeos). En 2024, unos meses antes de las elecciones europeas, la Comisión Europea y el SEAE ampliaron este trabajo publicando el EDIS y una propuesta de reglamento (EDIP), con un presupuesto de mil millones de euros, actualmente en fase de negociación en el Parlamento y el Consejo. Ese mismo año, los 27 jefes de Estado y de gobierno de la Unión, entre ellos el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, decidieron aumentar el presupuesto del Fondo Europeo para la Paz (FEP) a 18 mil millones de euros. El FEP es un instrumento financiero que se creó en 2021 con un presupuesto de sólo 5 mil millones de euros, y que se ha utilizado para entregar armas a las fuerzas armadas ucranianas desde el comienzo de la guerra.
Los recursos presupuestarios totales de que dispone la Unión para actuar en el sector de la defensa alcanzan los 30 mil millones de euros en 2024. 19 Este volumen de compromiso presupuestario parecía impensable hace apenas cinco años, al inicio del primer mandato de Ursula von der Leyen en 2019. Con el telón de fondo de la pandemia de Covid-19, los jefes de Estado y de gobierno habían decidido reducir el presupuesto del FED de 13 mil millones de euros, el objetivo formulado al inicio de las negociaciones europeas, a 8 mil millones de euros, la cantidad que finalmente destinará el FED en el presupuesto plurianual 2021-2027. Sin embargo, muchos expertos en cuestiones industriales de defensa consideran que esta dotación presupuestaria es ampliamente insuficiente para apoyar a Ucrania y defender a Europa en el contexto del retorno de la guerra a Europa. 20 Los actores políticos europeos sólo han conseguido parcialmente transformar la fijación de objetivos militares-industriales en instrumentos políticos dotados de medios presupuestarios e institucionales suficientes para transformar el régimen militar-industrial europeo.
La política de armamento ya no se configura únicamente como un problema de competitividad económica, tal y como se plasma en el «paquete de defensa» destinado a liberalizar los mercados nacionales de seguridad y defensa, sino como un problema político-militar que requiere la aplicación de una política industrial.
Samuel B. H. Faure
Fuera de Europa, la dependencia de los Estados europeos de la industria estadounidense no ha disminuido, sino que ha aumentado desde el inicio de la guerra en Ucrania. En 2023, el volumen de las importaciones de tecnología militar estadounidense se duplicó: el 78% de las armas adquiridas por los Estados europeos se importaron de Estados situados fuera de las fronteras de la Unión, y casi dos tercios (el 63%) procedían de Estados Unidos. 21 En su informe sobre la competitividad de la Unión, Mario Draghi señala que todos los aviones de combate producidos en Europa –Eurofighter, Rafale, Gripen– sólo representan un tercio de la flota de las fuerzas aéreas de los Estados europeos, dos tercios de la cual siguen ocupados por aviones producidos en Estados Unidos, como el F-35. 22 Estas cifras convergen con las que demostraban la «ilusión» de la autonomía estratégica de Europa incluso antes de que Rusia desencadenara la guerra en Ucrania. 23 La dependencia transatlántica de los Estados europeos respecto a las empresas estadounidenses y a la administración estadounidense es un problema político en un contexto de guerra en las fronteras de la Unión contra una potencia nuclear que aumenta la demanda industrial, pero también de inestabilidad política en Estados Unidos. Donald J. Trump lidera las encuestas a dos meses de las elecciones presidenciales de noviembre de 2024, en las que opta por un segundo mandato. Su regreso a la Casa Blanca podría acelerar la retirada militar de Estados Unidos de Europa, reduciendo su contribución presupuestaria a las fuerzas armadas ucranianas y a la OTAN.
Ventajas comparativas del nuevo régimen y obstáculos para su establecimiento
La insuficiencia del actual régimen militar-industrial europeo plantea un cuádruple desafío a los actores políticos e industriales europeos: la falta de financiación pública y de inversión presupuestaria en la industria de defensa, la insuficiente capacidad de producción de las empresas en Europa para hacer frente a las amenazas militares, la falta de coordinación entre los actores políticos y administrativos de la Unión para tomar decisiones con rapidez en un contexto de crisis, y la creciente dependencia de los Estados europeos de la industria estadounidense. Frente a estos retos, el nuevo régimen militar-industrial europeo definido en la introducción presenta cuatro ventajas comparativas que lo hacen deseable tanto para las grandes empresas como para los gobiernos.
La supranacionalización de la gobernanza europea de la industria de defensa no debilitaría ni marginaría la posición política de los Estados miembros, sino que la reforzaría.
Samuel B. H. Faure
Por un lado, ningún Estado europeo, ni siquiera Alemania o Francia, dispone de recursos presupuestarios suficientes para invertir lo suficiente en la industria de defensa como para convertirla en un sector competitivo y autónomo a escala mundial frente a las empresas estadounidenses o chinas. Para lograrlo, la Unión podría fomentar una inversión presupuestaria masiva y coordinada a través de una política industrial intervencionista para hacer frente a los retos geoeconómicos de la década de 2020. Una política intervencionista de este tipo sería deseable para las grandes empresas, que desde hace años reclaman más financiación pública para poder emprender avances tecnológicos y llevar a buen término los grandes programas de armamento que se están negociando actualmente (SCAF, MGCS, RPAS). De este modo, las grandes empresas podrían utilizar estos recursos presupuestarios de la Unión para hacer progresar sus ambiciones tecnológicas y sus objetivos comerciales, favoreciendo al mismo tiempo la creación de empleos calificados en suelo europeo. Además, la persecución de la agenda política de autonomía estratégica industrial y tecnológica de los Estados europeos frente a la industria de defensa estadounidense favorecería tanto a las grandes empresas como a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) establecidas en la Unión. 24 Esta «preferencia europea» permitiría utilizar los fondos públicos europeos para invertir en el tejido industrial europeo en lugar de contribuir a financiar la industria estadounidense, coreana o turca mediante la importación de material militar de fuera de las fronteras de la Unión.
Por otra parte, los Estados miembros también podrían beneficiarse de este nuevo régimen militar-industrial europeo en la medida en que la integración de la BITD-E daría lugar a una dinámica industrial a gran escala de fusiones/adquisiciones en cada rama del sector (terrestre, aeronáutica, naval, electrónica) y a una división continental del trabajo industrial en torno a pioneros europeos. Esta reorganización de la industria de defensa en Europa haría que las empresas fueran menos numerosas y más eficaces gracias a una mayor especialización, lo que se traduciría en una reducción de los costos de producción y un aumento de la productividad. Además, la supranacionalización de la gobernanza europea de la industria de defensa no debilitaría ni marginaría la posición política de los Estados miembros, sino que la reforzaría. Una gobernanza supranacional de este tipo fomentaría la coordinación y la eficacia política de los Estados que negocian en el seno de la Unión, sin que ninguno pueda bloquear todo el sistema haciendo uso de su derecho de veto, siguiendo el modelo de la integración europea de la política monetaria en los años noventa. 25 Además, desde el Brexit, ningún político «populista» defiende la salida de la eurozona del país que gobierna o aspira gobernar.
A pesar de las ventajas comparativas con las que cuenta el nuevo régimen militar-industrial europeo respecto al régimen actual para hacer frente a los retos geoeconómicos a los que se enfrenta el sector del armamento, varios grupos de actores defienden el statu quo político-institucional y se oponen al surgimiento de un nuevo régimen por diferentes motivos.
En primer lugar, los actores políticos nacionales que defienden una visión soberanista de la industria de defensa, como los conservadores polacos del PiS, Viktor Orbán en Hungría o Reagrupación Nacional (RN) en Francia, se oponen a cualquier desafío al paradigma intergubernamental y liberal del actual régimen militar-industrial europeo, en nombre de la protección de la soberanía nacional en línea con su preferencia por una Europa de naciones más autónoma de Estados Unidos. El orden intergubernamental sería insuperable en la medida en que los Estados son los únicos actores políticos de la Unión con la legitimidad política derivada de la soberanía nacional para gobernar un «core state power» como es la política de armamento. Esta línea política se encuentra en el Parlamento Europeo en el seno de los grupos de extrema derecha, los Patriotas (PfE) y los Conservadores y Reformistas Europeos (ECR), así como en una mayoría de eurodiputados conservadores del Partido Popular Europeo (PPE). Es el caso del eurodiputado francés François-Xavier Bellamy, nombrado ponente del programa EDIP en el Parlamento Europeo en septiembre de 2024.
La dependencia transatlántica de los Estados europeos respecto a las empresas estadounidenses y a la administración estadounidense es un problema político en un contexto de guerra en las fronteras de la Unión.
Samuel B. H. Faure
Sin embargo, el statu quo político a favor de la gobernanza intergubernamental conlleva el riesgo de que la Unión se estanque, es decir, de que se produzca una crisis institucional, además de la lentitud en la toma de decisiones y la trampa del mínimo común denominador intrínsecas al principio del voto por unanimidad, problemas que han surgido en muchas ocasiones en el pasado. De hecho, los conservadores del PiS, al frente del gobierno polaco hasta 2023, y Viktor Orbán, primer ministro húngaro desde 2010, siempre se han encontrado en minoría en la mesa de negociaciones del Consejo Europeo, lo que los ha llevado a aceptar las propuestas presentadas por la mayoría de los demás Estados miembros a favor del apoyo a Ucrania. Sin embargo, el equilibrio de poder en el Consejo Europeo podría ser diferente si los partidos políticos nacionales más «populistas» se convirtieran en líderes de otros gobiernos, y de grandes Estados además, como en Francia con el partido Reagrupación Nacional (RN) de Marine Le Pen y Jordan Bardella.
En segundo lugar, los actores civiles y militares de los ministerios de Defensa de cada Estado miembro trabajan para mantener su posición burocrática dominante en la gobernanza europea de la industria de defensa, lo que los lleva a oponerse a cualquier nueva transferencia de competencias o recursos a la Unión. Por ejemplo, los funcionarios franceses del Ministerio de Defensa suelen percibir la supranacionalización del régimen político de la Unión como una pérdida de sus prerrogativas técnicas y administrativas, que defienden en nombre de la soberanía nacional, de la que son garantes. En Alemania y los Países Bajos, los actores administrativos se muestran reticentes a aceptar mecanismos de intervención pública más dirigistas por parte de las instituciones de la Unión, debido a su apego a prácticas burocráticas más rigurosas en el plano presupuestario dentro del Estado y más liberales con respecto al mercado. En Dinamarca e Italia, pero también en Letonia y Rumania, la perspectiva de una autonomía estratégica europea es percibida por los actores burocráticos —y a veces en detrimento de los dirigentes políticos de estos países— como una amenaza de desvinculación acelerada de Estados Unidos más que de una capacidad de acción reforzada por parte de la Unión.
Los funcionarios franceses del Ministerio de Defensa suelen percibir la supranacionalización del régimen político de la Unión como una pérdida de sus prerrogativas técnicas y administrativas, que defienden en nombre de la soberanía nacional, de la que son garantes.
Samuel B. H. Faure
Por último, las grandes empresas nacionales que dominan la industria de defensa en Europa pretenden conservar la posición de cuasi monopolio de la que a menudo disfrutan con su Estado cliente dentro del marco institucional nacional. A estas empresas no les interesa, al menos a corto plazo, abrir el mercado de la defensa a la competencia europea, sino más bien trabajar para preservar sus rentas industriales con el fin de conservar sus salidas comerciales.
Cuatro recomendaciones para eliminar los obstáculos a la transformación del sistema europeo
Se presentan cuatro propuestas para poner en marcha la transformación del régimen militar-industrial europeo con el fin de que la Unión y sus Estados miembros dispongan de una organización política y de medios institucionales y presupuestarios mejor adaptados para hacer frente a los retos geoeconómicos y evitar así la «lenta agonía» de Europa, 26 su «provincialización» o incluso su vasallaje frente a potencias extraeuropeas, 27 y porque Europa es «más que un mercado». 28 Las dos primeras medidas tienen por objeto fomentar la autonomía estratégica de Europa y la productividad de las empresas mediante una integración más fuerte y rápida de la BITD-E y la institucionalización de instrumentos intervencionistas de política pública. Las recomendaciones siguientes pretenden reforzar la coordinación interestatal para promover la eficacia política y democrática del sistema europeo apoyando la supranacionalización de la gobernanza de la industria de defensa.
Estas propuestas tienen en cuenta una doble limitación vinculada a la política europea tal como se configura en el siglo XXI. Por una parte, las agendas políticas nacionales son a menudo divergentes en la medida en que los calendarios electorales son específicos de cada sistema político nacional: no se trata de esperar a una hipotética alineación de los planetas para reformar. Por otra parte, la «policrisis» característica de la política de interregno, en la que una emergencia política expulsa a otra, haciendo que la «crisis sea permanente», sigue siendo la configuración política más probable para los próximos años.
1 – Reforzar los instrumentos presupuestarios a disposición de la Comisión Europea.
- En las próximas semanas, garantizar que la Comisión Europea disponga de una línea presupuestaria de mil millones de euros para aplicar el EDIP. Un presupuesto de más de mil millones de euros sería una señal alentadora de la ambición de los representantes de los Estados miembros y de los diputados del Parlamento Europeo.
- En los próximos meses, impulsar la propuesta de un plan de inversión de 100 mil millones de euros en el sector de la defensa, que podría adoptar la forma de eurobonos, como sugirió Kaja Kallas. Esta idea ambiciosa e innovadora debería ser asumida y apoyada por los actores institucionales y políticos cuya ambición es hacer que el sistema militar-industrial europeo sea más eficaz tanto para los Estados como para las empresas.
- Durante los próximos años, el principal reto al que se enfrentarán los representantes del Consejo y los diputados del Parlamento Europeo serán las negociaciones sobre el presupuesto plurianual. El presupuesto anual de la Unión corresponde actualmente a poco más del 1% del PIB de los 27 Estados miembros, es decir, unos 170 mil millones de euros, aproximadamente el tamaño del presupuesto de Austria. Triplicar esta cantidad apuntando a un objetivo del 3% del PIB de los 27 Estados miembros parecería un objetivo ambicioso y realista si se quiere disponer de recursos adicionales para activar una serie de transformaciones políticas e institucionales a través del FED y otros medios.
- Los políticos nacionales o europeos que se opongan a estos aumentos presupuestarios en nombre de las políticas de austeridad, de la ilegitimidad de la «Europa tecnocrática de Bruselas» o para defender una visión neoliberal del mercado interior desregulado podrían ser reprobados por los que defienden un nuevo régimen militar-industrial europeo haciendo uso de la estrategia «name and shame».
Europeizar las carreras profesionales de los funcionarios nacionales podría suponer un «game changer» en favor de una cultura estratégica europea compartida.
Samuel B. H. Faure
2 – Garantizar el rápido éxito de los tres grandes programas de armamento, el SACF, el MGCS y el RPAS, que se están negociando actualmente entre Alemania, Francia, Italia y España, convirtiéndolos en la principal prioridad militar-industrial a nivel de los jefes de Estado y de gobierno.
- Estos programas de armamento deben ocupar un lugar prioritario en la agenda política de los jefes de Estado y de gobierno, y no sólo a nivel de los ministros de Defensa y de sus administraciones. A falta de reuniones periódicas al más alto nivel político de los Estados implicados para cimentar la toma de decisiones, la historia ha demostrado que los programas de cooperación europea pueden fracasar tras varios años de negociaciones. 29 Siguen siendo necesarios intensos esfuerzos políticos para garantizar que los programas SCAF, MGCS y RPAS sean «too big to fail».
- Deberían establecerse incentivos políticos y económicos mucho más fuertes para alcanzar el objetivo de la AED, asumido por el EDIS, de duplicar el volumen de armamento (del 18% al 35%) 30 producido en cooperación entre varios Estados del continente europeo. El éxito de estos grandes programas sería un poderoso instrumento de consolidación e integración de la BITD, de productividad industrial y de excelencia tecnológica militar para las próximas décadas, así como de creación de empleos de alto valor añadido en los países afectados. 31
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
3 – Crear una undécima formación formal del Consejo de la Unión, que reúna a los ministros de Defensa, con el voto por mayoría calificada como principio decisorio, que se extendería a todas las decisiones adoptadas en el seno de la AED.
- La voluntad política de algunos actores clave se ha visto limitada en sus efectos, incluso desde 2022, por el orden intergubernamental de la gobernanza europea de la industria de defensa, que estructura el juego político. Sin un cambio en el orden institucional europeo, es probable que las mismas causas produzcan los mismos efectos en el futuro, y la voluntad política seguirá siendo un ingrediente necesario pero insuficiente para «mover las líneas».
- Para evitar que esta dinámica favorezca el statu quo institucional, una de las prioridades políticas debe ser no sólo la creación de un Consejo de Ministros de Defensa formal, sino su funcionamiento por mayoría calificada. La votación por mayoría calificada debería extenderse también a todas las decisiones adoptadas en el seno de la AED.
- Esta propuesta apunta menos a una revolución institucional que a una transformación psicológica, animando a quienes tengan propuestas más ambiciosas que un simple consenso a presentarlas sin temor a que sean inmediatamente rechazadas. Esta propuesta podría ser defendida, entre otros, por Kaja Kallas, que como alta representante preside la AED.
- Para evitar una campaña de oposición estéril que podría ser dirigida por representantes políticos soberanistas, los jefes de Estado y de gobierno conservarían su derecho de veto en el seno del Consejo Europeo.
Con excepción de ciertos servicios especializados, «Europa» sigue siendo un asunto exterior, una complicación adicional, una externalidad que hay que gestionar.
Samuel B. H. Faure
4 – Potenciar la movilidad europea de los funcionarios nacionales aumentando el número de expertos nacionales destinados a la Unión: un «game changer«
- Uno de los obstáculos a la transición hacia un nuevo régimen militar-industrial europeo es la tendencia de las administraciones nacionales, incluidos los ministerios de las fuerzas armadas, a aferrarse a formas de hacer, reflejos, procedimientos y hábitos profesionales nacionales. Con excepción de ciertos servicios especializados, «Europa» sigue siendo un asunto exterior, una complicación adicional, una externalidad que hay que gestionar. Tanto es así que una funcionaria alemana, por ejemplo, sólo tendrá un conocimiento fragmentario del funcionamiento de sus homólogas francesas, griegas o suecas, y viceversa. Esta distancia persistente «en la cabeza de la gente» no se refleja en la geografía del continente: cabe señalar que la distancia por carretera entre París y Berlín (1050 km) es menor que la que separa Niza de Lille (1150 km), Washington D. C. de Chicago (1100 km) o Pekín de Shanghai (1300 km).
- Potenciar la movilidad europea de los funcionarios nacionales es una palanca administrativa para reforzar la eficacia de la cooperación y la coordinación interestatal. Sin embargo, existen muy pocos mecanismos para que los funcionarios nacionales trabajen en otros países europeos o en una institución de la Unión como expertos nacionales en comisión de servicios. Deben fomentarse propuestas como la Iniciativa Ciudadana Europea, que propone un Programa Europeo de Intercambio de Funcionarios (CSEP). 32 El reto no consiste únicamente en «exportar» funcionarios nacionales a las instituciones de la Unión durante uno o varios años. Se trata también de aprovechar al máximo esta experiencia profesional en la carrera del funcionario una vez que regrese a su administración nacional de origen. Hay muchos ejemplos de funcionarios nacionales que han trabajado varios años en la Comisión Europea, por ejemplo, y cuyas competencias no se aprovechan cuando regresan a París. Esta labor de adaptación de las estrategias de recursos humanos de las administraciones nacionales para europeizar las carreras profesionales de los funcionarios nacionales podría suponer un «game changer» en favor de una cultura estratégica europea compartida.
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Resistirse a los cambios en favor de un nuevo régimen militar-industrial europeo en nombre de una política de austeridad, en nombre de la protección de los intereses políticos o económicos nacionales, o en nombre de la oposición ideológica a la «Europa tecnocrática», es en última instancia tomar la opción fácil de mantener el régimen actual, que ya no es adecuado para hacer frente a los retos geoeconómicos a los que se enfrentan la Unión y sus Estados miembros en la década de 2020. Por otra parte, la creación de un nuevo régimen militar-industrial europeo contribuiría a demostrar que la provincialización o vasallización de la Unión no es más inevitable que su falta de productividad industrial o de coordinación política.
Notas al pie
- Nikolaos Karampekios e Iraklis Oikonomou, The European Defence Agency. Arming Europe, Londres: Routledge, 2015.
- Samuel B. H. Faure, «EU defence industrial policy: From market-making to market-correcting», en Jean-Christophe Defraigne, Jan Wouters y Edoardo Travers (Dir.), EU industrial policy in the multipolar economy, Londres: Edward Elgar, 2022, pp. 382-406.
- Daniel Fiott, «The European Commission and the European Defence Agency: A case of rivalry?», Journal of Common Market Studies 53, no. 3, 2015, pp. 542–557.
- Michael Blauberger y Moritz Weiss, «’If you can’t beat me, join me !’ How the Commission pushed and pulled member states into legislating defence procurement», Journal of European Public Policy 20, no. 8, 2013, pp. 1120–1138.
- Fritz Scharpf, Governing in Europe: Effective and democratic?, Oxford: Oxford University Press, 1999.
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