La gran ampliación continuada: un nuevo proceso veinte años después

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Entre los ciudadanos del continente europeo que conocen a Jean Monnet, la mayoría sabe que fue el padre fundador de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que precedió al Mercado Único y luego a la Unión Europea actual. 

Sin embargo, antes de eso, Jean Monnet desempeñó otro papel histórico, que probablemente cambió el desenlace de la Segunda Guerra Mundial y de Europa. Consiguió convencer al Presidente Roosevelt de que pusiera las líneas de producción estadounidenses al servicio de los aliados europeos a través del «Victory Program» para armar a Francia y al Reino Unido en cantidades suficientes, sobre todo con aviones. Este programa fue esencial para derrotar a Hitler y propició el surgimiento de la Europa libre y democrática de hoy.

Pocos dirigentes de la época habrían apostado por el éxito del planteamiento de Jean Monnet, por el éxito de la cooperación entre Francia y el Reino Unido y por la posibilidad de convencer a los aliados estadounidenses de que debían financiar la guerra en Europa y convertirse en «el arsenal de las democracias». Hace falta una lucidez poco común para poner en práctica nuevas ideas que parecen imposibles —hasta que se hacen realidad—.

La guerra en suelo europeo de los dos últimos años, combinada con el ascenso de los extremos por razones internas —que van acompañados de desafíos a los principios del Estado de Derecho y al modelo de las democracias occidentales en otras partes del mundo— ponen de nuevo a prueba a la Unión.

Es mucho lo que está en juego en 2024. El modelo europeo de sociedad, amenazado desde dentro y atacado desde fuera, debe ser protegido y prosperar. Para lograrlo, necesitamos una autoridad tan talentosa como la de Jean Monnet durante el próximo ciclo legislativo europeo. Debemos ser capaces de articular el pragmatismo con nuestros aliados potenciales con la intransigencia sobre nuestros valores.

Garantizar la seguridad y consolidar los aliados de la Unión

De crisis en crisis, la Unión ha garantizado la seguridad de sus Estados miembros: su seguridad financiera durante la crisis de la deuda en 2010, o su seguridad sanitaria durante la pandemia del virus Covid-19. La seguridad militar de sus miembros y de sus fronteras es el nuevo reto al que se enfrenta la Unión: organizarse para contener la guerra ayudando a Ucrania a ganarla, reforzar su propia autonomía de defensa y sus cadenas de suministro, pero también ser más flexible en su organización para salvaguardar sus valores esenciales sin perder aliados. 

La Unión no podría sobrevivir a una profunda crisis de confianza —sobre todo en los Estados miembros del Este— si no ayuda a Ucrania a ganar la guerra y a frenar a Vladimir Putin. Hasta ahora, la Unión ha demostrado su capacidad de movilización: la ayuda militar acumulada de los Estados miembros de la Unión a Ucrania supera a la de Estados Unidos, con un total de 131.900 millones de euros, pero ha sido necesario recurrir a los arsenales de armas de los Estados miembros. Por eso será necesario, en el futuro, organizar el aumento de la producción militar creando cadenas de suministro soberanas en los países de la Unión en una especie de «programa Victoria» a la europea.

En este nuevo contexto, la Unión necesita armas y una logística militar soberana para poder defenderse, pero también aliados estables y seguros en suelo europeo y en los países vecinos. Por eso retomamos en serio el proceso conocido como «ampliación de la Unión», en el que ahora participan nueve países considerados aliados para la seguridad de la Unión. El proceso, que ha estado en suspenso durante años, se ha acelerado desde 2022 con la incorporación de los seis países de los Balcanes Occidentales. El 14 de diciembre de 2023, el Consejo Europeo decidió abrir negociaciones con Ucrania y Moldavia y conceder el estatuto de país candidato a Georgia.

Valores compartidos y seguridad reforzada

La Unión Europea es a la vez una organización y un modelo únicos en el mundo, basados en el Estado de Derecho y la democracia, la protección de los derechos individuales y un mercado libre y competitivo. A ello se añade la justicia social, que hace de la Unión un modelo único y codiciado, así como un elemento disuasorio para las potencias competidoras. Los pueblos de los nueve países candidatos han demostrado constantemente desde los años noventa que comparten estos valores fundacionales de Europa.

El recuerdo de la opresión comunista sigue alimentando en estos países el deseo de libertad individual, democracia, libertad religiosa y libre mercado. La igualdad de derechos para las mujeres y los individuos está ampliamente aceptada, como demuestra la ausencia de desigualdades notables en los itinerarios educativos de niñas y niños. Las políticas de redistribución social, educación y sanidad son consensuadas, tanto por la historia comunista del país como por su adhesión a los valores europeos.

Estos valores compartidos hacen de estos países unos aliados inestimables de la Unión Europea y crean el sustrato indispensable para el largo y burocrático proceso de integración de los Balcanes Occidentales, Ucrania y Moldavia. Fueron estos valores compartidos los que mencionó Emmanuel Macron durante su visita a Albania en octubre de 2023, cuando propuso sustituir el «proceso burocrático de ampliación de la Unión» por una «reunificación» con la familia europea, al igual que Olaf Scholz había mencionado en octubre de 2022 la necesidad de la ampliación para reforzar el peso de Europa en el mundo. 

A través de su compromiso desde hace años con el proceso de integración europea, estos países están contribuyendo a la seguridad de Europa. En primer lugar, ayudan a garantizar que otras potencias no desplieguen sus intereses en el continente europeo. En Ucrania y Moldavia, al igual que en los países del este de la Unión que ya son miembros, la mayoría de los ciudadanos no se equivocan sobre las intenciones expansionistas de Vladimir Putin. Ucrania defiende nuestro modelo europeo de libertad haciendo sacrificios que ninguna razón económica o práctica puede justificar, mientras que algunos ciudadanos de otros países europeos tienden a pensar que es posible transigir con Putin.

Para evitar que Rusia u otras potencias interfieran en los conflictos regionales que les amenazan, estos países fronterizos con la Unión están optando por un alineamiento claro con la Unión. Tres de los seis países balcánicos ya son miembros de la OTAN: Albania, Montenegro y Macedonia del Norte. Su compromiso está contribuyendo a hacer más segura esta zona y las fronteras de Europa. Los Balcanes están también en las rutas de transferencia de gas desde el Mar Caspio, lo que contribuye a la seguridad energética de Europa. 

Estos valores compartidos y el compromiso de los países candidatos con un continente más seguro, con el mismo modelo de sociedad y democracia, son sin duda las razones fundamentales por las que el 53% de los europeos está a favor de ampliar la Unión para incluir a estos nuevos países, según el último Eurobarómetro¹.

¿Están listos los países candidatos?

Todas estas razones son buenas. Sin embargo, desde 2003 y la Conferencia de Salónica, que vio el primer compromiso de integrar a los países de los Balcanes Occidentales en la Unión, han pasado veinte años, casi una generación.  Los seis países de los Balcanes Occidentales —Albania, Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia— están formalmente comprometidos con el proceso de integración en la Unión a través de Acuerdos de Asociación y Estabilización y han cumplido varias etapas, pero siguen esperando.

Desde la adhesión de Croacia, la última hasta la fecha, ha transcurrido más de una década durante la cual la Unión más bien ha fingido querer integrar a los países balcánicos. Por su parte, estos países más bien han fingido llevar a cabo reformas, a veces consideradas necesarias sólo para «cumplir las especificaciones de la Comisión Europea». El ímpetu entusiasta por la ampliación de los años noventa ha sido sustituido por un «proceso» tibio, lento e incorpóreo que la mayoría de las veces sirve de certificado de buena conducta para los gobiernos de turno, en lugar de representar un verdadero objetivo a alcanzar. 

La culpa es compartida, y ahora es el momento de poner remedio. Para ello, no se trata sólo de aceptar a estos nuevos países, sino de repensar nuestro modelo². Es cierto que los países candidatos no son irreprochables en cuanto al cumplimiento de los criterios, ni mucho menos. Pero analicemos más detenidamente los dos pilares: la dimensión económica y la dimensión política.

Economías impulsadas por la adhesión a la Unión

Uno de los temores que suscita la integración de nuevos miembros es el nuevo reparto de contribuciones que implicaría dentro de la Unión. Esta idea preconcebida se basa en una visión estática de la historia. 

Cuando Portugal ingresó en la Unión en 1986, su PIB per cápita era de 3.680 dólares —corregido a 10.300 dólares en la actualidad—, lo que corresponde aproximadamente al nivel actual de Serbia. En 1990, el PIB per cápita de Polonia era aún más bajo, de 1.731 dólares —corregido a 4.154 dólares hoy—, es decir, muy inferior al de Albania, que hoy asciende a 6.400 dólares. Todos los países que han ingresado en la Unión se han enriquecido gracias al acceso al mercado común y a la aplicación del marco europeo. Polonia es el mejor ejemplo, ya que ha multiplicado por seis su PIB desde su ingreso en la Unión.

Las condiciones relativas al Estado de derecho y a la democracia funcional son más delicadas. Pero también en este caso hay que observar la dinámica de su desarrollo y hacer un uso más eficaz de los recursos disponibles para acelerar su consolidación en los países candidatos. La corrupción, la captura de los recursos de los países y la distorsión de los instrumentos democráticos están presentes a distintos niveles. En 1986, España y Portugal llevaban poco más de una década saliendo de dictaduras, y los países de Europa del Este que se adhirieron a la Unión entre 2004 y 2007 aún tenían —y algunos aún tienen— diversas deficiencias relacionadas con la estructura de sus sistemas judiciales. Cada uno de estos países ha aprovechado el marco y las limitaciones europeas para hacer avanzar sus economías y su Estado de derecho, tanto antes como después de la adhesión.

Apoyarse de forma diferente en las instituciones de la Unión

Hoy, los instrumentos disponibles para ayudar a los países candidatos a progresar antes de su adhesión a la Unión son eficaces. El más poderoso de ellos es la postura adoptada por las instituciones europeas en las cuestiones esenciales del Estado de derecho y la democracia. La Biblia dice: «La verdad os hará libres». Las posiciones adoptadas por las instituciones europeas en los países candidatos tienen un efecto similar cuando son directas y francas.

Pude comprobarlo por mí misma cuando dirigí las reformas necesarias para la integración europea de Albania entre 2013 y 2018: una reforma de la administración pública hacia un sistema de oposiciones y carreras meritocráticas y una reforma de los servicios públicos para combatir la corrupción. El apoyo de la Comisión Europea fue esencial para impulsar estas medidas, muy contestadas por los intereses clientelares locales, pero esenciales para crear una administración independiente de los partidos políticos.

La Comisión Europea, responsable tanto del proceso de ampliación como de la evaluación de los progresos de los países candidatos, elabora informes periódicos que a veces tienden a poner de relieve los avances de los procedimientos de segunda categoría. No siempre aprecia el peso que pueden tener sus posiciones directas, honestas y basadas en valores.

El Parlamento Europeo, por su parte, observa las elecciones y adopta resoluciones anuales sobre los países candidatos. Mientras que la Comisión puede ser percibida como juez y parte de ciertas reformas en los países candidatos, el papel del Parlamento le sitúa en una posición más imparcial: podría ser conveniente reforzar este papel en el seguimiento y la evaluación de los progresos de los países candidatos.

De manera más general, para que se les escuche mejor, las instituciones europeas deben influir en la opinión pública de los países candidatos expresándose claramente sobre las grandes cuestiones, como el respeto de las sanciones contra Rusia y de los criterios de Copenhague, así como el respeto de la disidencia y del Estado de derecho. Por último, las ya importantes contribuciones de la Unión en los países candidatos no son bien conocidas³, ya que se realizan a través de procesos mediáticos indirectos, a menudo organizados por gobiernos o instituciones⁴. Se beneficiarían si se pusieran de relieve mediante una comunicación directa de la Unión.

Reformar la Unión para ampliar Europa

Para que el proceso de ampliación siga siendo un catalizador de reformas, es esencial restaurar su credibilidad y atractivo, y reforzar la confianza de los votantes de los países candidatos en los principios de las instituciones europeas. 

Esta confianza se basa en tres pilares:

• un calendario de adhesión claro y creíble por ambas partes ; 
• una redefinición del modelo institucional europeo que permita formas de integración diferenciadas: un espacio que permita a cada país ser más fuerte construyendo de forma innovadora una Europa más diversificada;
• la necesidad de afirmar sin complejos los valores que hacen a Europa atractiva para sus ciudadanos.

Con el fin de establecer un calendario creíble para el proceso de ampliación, ya se ha planteado en varias ocasiones la hipótesis de una integración gradual⁵. La rapidez con la que las instituciones europeas han tomado decisiones en los dos últimos años ha demostrado la importancia de las posiciones de la Unión y la necesidad de recuperar la credibilidad en términos de integración europea. 

Para flexibilizar el proceso de ampliación de la Unión Europea, el calendario de adhesión también se beneficiaría de ser aún más concreto. Desde su creación, la Unión ha representado una innovación política que se renueva constantemente. Ya permite acuerdos de integración de geometría variable con la zona euro, el espacio Schengen y los Estados miembros. El modelo de adhesión de los nueve nuevos países también está en discusión, pero debe ir de la mano de la diversificación de los procedimientos de la Unión: en una Europa más diversificada que aspira a una estructura más flexible pero sin comprometer los principios. No se trata de imponer a toda costa la igualdad entre los miembros, sino de organizar una Europa más heterogénea que deje a los distintos Estados más opciones para asociarse coherentemente en función de sus situaciones⁶. 

El informe del grupo de trabajo franco-alemán⁷ proponía formalizar una organización flexible en cuatro círculos concéntricos:

• Primer círculo: zona euro/Schengen;
• Segundo círculo: miembros de la Unión;
• Tercer círculo: miembros asociados con acceso al mercado común, sujetos a los principios de Copenhague y al Estado de Derecho;
• Cuarto círculo: Comunidad Política Europea (CPE), donde las normas de la Unión no son vinculantes; la cooperación se extiende a ciertos países mediante tratados de cooperación económica, y a otros mediante acuerdos geopolíticos, de seguridad, energía y medio ambiente, pero sin acceso al mercado común. 

Los nueve países candidatos forman parte del cuarto círculo. A medida que vayan cumpliendo todas las condiciones relativas al Estado de derecho, podrán beneficiarse de acuerdos sectoriales y avanzar en materia económica, con vistas a su eventual adhesión al mercado común. 

Aunque se ha criticado a la Unión por ser demasiado burocrática, en realidad es una organización flexible y polifacética que ha sobrevivido a numerosas transformaciones desde 1952, de ampliación en ampliación y de crisis en retos. Algunas de las reformas de los últimos años parecían imposibles antes de lograrse: desde la introducción del euro hasta la primera emisión conjunta de deuda en 2021 tras la pandemia con la NextGeneration EU, pero también la declaración de Versalles de marzo de 2022 sobre el refuerzo de las capacidades de defensa, la reducción de la dependencia energética o el plan industrial de febrero de 2023 para la competitividad de la industria europea sin emisiones de carbono.

Por otra parte, tras la última adhesión de Croacia en 2013, la Unión no se ha planteado realmente las reformas necesarias para aumentar progresivamente el número de sus miembros de 27 a 36. Sin embargo, no hay ninguna razón fundamental para que la Unión no absorba a estos nuevos países, que llevan aplicando reformas con vistas a la adhesión desde 2003 y ahora están mejor preparados que algunos de los candidatos anteriores. La Unión debe prepararse para ello en cuanto comience el próximo ciclo, justo después de las elecciones de junio.

En cuanto a su principio esencial e innegociable —el Estado de derecho—, Europa necesita disponer de medios para actuar contra los países miembros que no respeten sus valores fundamentales. El informe franco-alemán propone algunas vías inspiradoras en este sentido mediante reformas de los mecanismos presupuestarios para garantizar el Estado de derecho en los Estados miembros actuales y futuros.

Pero son necesarios otros cambios para hacer operativa una Unión de 27, y mañana de 36: las carteras de los Comisarios o incluso la sustitución del derecho de veto por el voto por mayoría cualificada en materia de política exterior, fiscalidad y seguridad figuran entre los elementos que deben mejorarse buscando un consenso —lo que la Unión siempre ha sabido hacer— sin considerar estas dificultades como obstáculos insuperables mientras se comparta el objetivo de preservar nuestro modelo europeo y garantizar nuestra seguridad común.

Desde este punto de vista, las reformas necesarias deben preverse con un calendario anunciado para los 27 Estados miembros antes de acoger a los 9 nuevos candidatos.

Para sobrevivir, Europa debe transformarse: aumentar sus capacidades de defensa, solidificar sus alianzas y garantizar su seguridad, para proteger sus valores y en particular el Estado de Derecho, y asegurar mejor su soberanía económica en un mundo que se fragmenta. Pero debemos ser conscientes de que poner en marcha reformas para acoger a los futuros Estados miembros es solo una de las acciones que habrá que emprender en el próximo ciclo político. En 2014, Jean-Claude Juncker fue lo bastante honesto como para decir que la ampliación no podría llevarse a cabo durante su mandato. Pronto llegará el momento de que los próximos responsables de la Comisión y del Consejo fijen un rumbo muy claro para la reforma de la Unión y su ampliación. No hay razón para ser reticentes o pesimistas —las apuestas que hizo Jean Monnet en una Europa en guerra eran mucho más difíciles—.