Salir del «complejo de Suez»: por una geopolítica europea del mundo post-carbono

La crisis ecológica lo está cambiando todo. Tras las piezas de doctrina de Helen Thompson, Adam Tooze y Bruno Latour, continuamos nuestra serie de publicaciones sobre las fracturas geopolíticas del mundo post-carbono. Este texto se debatirá esta tarde en la École normale supérieure de París a partir de las 19:30. Puedes inscribirte aquí. Suscríbete para recibir nuestros últimos análisis, mapas y boletines en tiempo real.

En Europa ya se vislumbran los inicios de un futuro descarbonizado¹. Pero a pesar de los primeros avances de la Unión en su búsqueda de la neutralidad del carbono, el continente se enfrenta a un impasse geopolítico en la aplicación de esta nueva revolución industrial –que se hace aún más patente a la sombra de la guerra en Ucrania–. A medida que se intensifica la competencia mundial, las tecnologías verdes y la energía limpia son uno de los ámbitos más competitivos.

Aunque la descarbonización acabará ofreciendo a Europa un respiro frente a la geopolítica de los choques energéticos y el chantaje de los oleoductos por parte de proveedores autoritarios –de los que la Rusia de Vladimir Putin no es más que el último avatar–, el futuro más próspero y seguro que promete la revolución de la energía verde no está en absoluto garantizado. La propia transición se ha convertido en una fuente de competencia geopolítica y de nuevas dependencias que hay que gestionar con cuidado –desde el uranio hasta las materias primas críticas–. A escala mundial, la distribución del poder ha cambiado –y podría poner a la Unión en una situación precaria–.

Las dificultades actuales de Europa forman parte de un patrón más amplio, determinado por su experiencia geopolítica de la era del petróleo y el gas. Basta con mirar el mapa de las minas de carbón del Imperio Británico, que llega hasta Hong Kong, para darse cuenta de ello. No es casualidad que británicos y franceses construyeran grandes imperios en la era del carbón, cuando ambos países tenían reservas del tamaño de las de los Estados del Golfo. La transición a la era del petróleo fue brutal para Europa. En pocas palabras, el suelo y los mares de los Estados europeos no contienen suficiente petróleo y gas para abastecerles de energía –lo que les ha colocado en una situación de desventaja crónica–.

Mientras que los antiguos campeones del carbón decayeron a mediados del siglo XX, los campeones del petróleo prosperaron: en primer lugar, Estados Unidos, Rusia y las monarquías del Golfo. En el siglo XXI, Estados Unidos prosiguió su ascenso, gracias únicamente a la revolución del gas de esquisto, que le convirtió en exportador neto de hidrocarburos hasta la década de 2010. Entre estas tres potencias energéticas, Europa quedó atrapada en un vicio de dependencia y vulnerabilidad. Incluso hoy, esta condición subyacente fundamental no ha cambiado. Llamamos a esta situación «el complejo de Suez».

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En 2022, en el momento de la invasión rusa de Ucrania, al igual que en 1973, cuando sufrió de lleno el embargo petrolero árabe, la vulnerabilidad fundamental de Europa Occidental fue explotada en el contexto de una guerra en su periferia.

La historia ha demostrado que el Primer Ministro británico Anthony Eden tenía razón al considerar la crisis de Suez y el fin de la hegemonía europea en Oriente Próximo como un punto de inflexión decisivo: desde entonces, la prosperidad de Europa se ha visto salpicada por el tipo de chantaje autoritario que él temía². La transición energética y la descarbonización de Europa, si tienen éxito, podrían ser oportunidades tanto para la seguridad del continente como para su política exterior.

La geopolítica de la descarbonización

Temporalmente eclipsados por la pandemia y la guerra en Ucrania, pero mucho más importantes a largo plazo, las placas de un nuevo orden mundial verde –un orden en el que la pugna es por el liderazgo en tecnologías verdes, recursos esenciales y precios bajos y estables de la energía– se están recomponiendo.

El primero es la aparición de dos regímenes de política industrial verde que compiten entre sí. El compromiso de Xi Jinping en 2020 de consumo neto cero y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Joe Biden en agosto de 2022 marcan, al menos en principio, un punto de inflexión en el que cada superpotencia compite mediante subvenciones por dominar las industrias descarbonizadas del futuro en sectores como la energía eólica, las baterías y la captura de carbono, así como por acceder a los vastos recursos materiales necesarios para construirlas. La cuestión ahora es si Europa puede convertirse en una tercera superpotencia en esta carrera por la descarbonización y la independencia energética. Aunque el Pacto Verde europeo original de 2019 puso en marcha una amplia gama de políticas reguladoras, es necesario mejorarlo significativamente y apoyarlo fiscalmente en el futuro si Europa quiere mantener su posición. En otras palabras, el Pacto Verde de la Unión carece actualmente del apoyo financiero necesario para cumplir sus objetivos de descarbonización.

Un elemento esencial de este orden mundial verde se refiere a las materias primas críticas. Dado que actualmente se necesitan seis veces más minerales para fabricar un vehículo eléctrico que un motor de combustión tradicional, y dadas las enormes necesidades industriales de la electrificación más allá del transporte, la descarbonización se definirá por procesos mineros y minerales largos y de alto consumo energético. Una vez más, Europa no dispone de estos recursos mineros y se verá obligada a extraerlos con la ayuda de ricos aliados y socios de diversa índole, y de una miríada de Estados menos desarrollados.

La competencia geopolítica por el acceso a estos recursos será formidable y obligará a los dirigentes políticos europeos a tomar decisiones fundamentales, sobre todo entre Estados Unidos y China, pero también a forjar nuevas relaciones con los productores de minerales esenciales de los países menos desarrollados. China ha establecido un régimen minero mundial de interés, acceso y extracción mediante la generosidad financiera y los préstamos estatales oportunistas que apoyan iniciativas gubernamentales; la Unión debe ahora ponerse al día. Las cuestiones centrales siguen sin resolverse: ¿Deberían Estados Unidos y la Unión Europea formar juntos un club de materias primas críticas que altere el mercado? ¿Hasta qué punto utilizaría Washington dicho club como herramienta contra China? ¿Hasta qué punto puede considerarse Estados Unidos un socio sostenible para Europa en una asociación de este tipo, dada su inestabilidad política? ¿Acabará Estados Unidos volviendo a una actitud aislacionista y encerrando los recursos de Australia y Canadá sin colaborar con la Unión?

Esto plantea cuestiones fundamentales para Europa, no sólo en relación con Estados Unidos, sino más ampliamente en relación con el resto del mundo, en particular con los Estados mineros del mundo. Bruselas y Berlín, en particular, deben reconocer que si no se desarrollan relaciones comerciales más justas, no sólo se corre el riesgo de una grave escasez de materias primas esenciales, sino también de una reacción geopolítica. Esto podría adoptar la forma de un cártel de Estados similar a la OPEP –muchos de los cuales se sienten históricamente agraviados por Europa– capaz de extraer concesiones o una oferta más convincente de China. Los riesgos de que cristalicen las fracturas del mundo en torno a la cuestión del acceso a las materias primas esenciales son considerables y, en cierta medida, ya están surgiendo. Sin embargo, Europa debe actuar con cautela para evitar tonos o tácticas que huelan a neocolonialismo y a relaciones hipócritas, o que financien regímenes autoritarios en vías de consolidación.

Las cadenas de valor del futuro son un elemento esencial de este nuevo orden mundial verde. Estos regímenes competidores de política industrial y de materias primas determinan qué actores dominarán estos sectores en crecimiento y qué empresas se apropiarán de una gran parte de la riqueza que producen. Esto significa que Europa se arriesga a una desindustrialización generalizada si sus industrias verdes no son competitivas en la revolución industrial verde. Los planteamientos estadounidense y chino plantean a Europa problemas diferentes pero fundamentales en materia de política industrial. En el caso de China, las empresas estatales, las enormes subvenciones y su vasto mercado interior ofrecen una plataforma ideal para una política industrial agresiva. Además, las empresas europeas han contribuido en gran medida a los avances chinos en estos sectores mediante la transferencia de propiedad intelectual para asegurarse una determinada cuota de mercado. Estados Unidos también plantea grandes retos. La errática superpotencia diseña su política industrial teniendo poco en cuenta su impacto en la Unión, como ilustra claramente la original Ley de Reducción de la Inflación de 2022, pero pretende alinear a Europa con su política hacia China. 

En realidad, China ya está un paso por delante de una Europa que pretende estar a la vanguardia. China es el proveedor mundial de componentes ecológicos clave, como turbinas eólicas y electrolizadores, y posee hasta el 90% del mercado europeo de paneles solares, muchos de ellos fabricados por esclavos en Xinjiang³, lo que supone una importante amenaza para la ventaja competitiva de Europa en las herramientas y maquinaria de la revolución de las energías limpias, así como en la industria automovilística, donde China se está convirtiendo en el líder mundial y campeón de las exportaciones de coches eléctricos. Sin embargo, Europa no puede alcanzar sus objetivos de descarbonización sin China o Estados Unidos. 

Por último, la geopolítica de la transición ecológica está fundamentalmente vinculada a la organización de las transferencias financieras internacionales entre las economías avanzadas y el mundo en desarrollo. En resumen, el funcionamiento del sistema financiero internacional y de sus instituciones. Se trata de una cuestión crucial, en la que la pretensión europea de defender el orden multilateral choca violentamente con la realidad. Las instituciones de Bretton Woods, piedra angular del orden multilateral, han seguido estando dominadas por Europa y Estados Unidos, y sin embargo han incumplido en gran medida su promesa de ayudar a los países en desarrollo a financiar sus transiciones climática y energética. Esto ha dado a China un lugar como actor del desarrollo y las finanzas y prestamista de última instancia, y ha socavado la influencia del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que necesitan una reforma profunda y potencialmente irrealizable. En principio, la Unión tiene suficiente influencia en las instituciones de Bretton Woods y en la arquitectura financiera mundial para desbloquear una considerable financiación del desarrollo y abogar por la reforma. Pero no lo ha hecho. La última cumbre sobre el Nuevo Pacto Mundial de Financiación, celebrada en París en junio de 2023, estuvo llena de promesas y eslóganes, pero sin ninguna aplicación concreta; y corre el riesgo, en cambio, de alimentar la desconfianza entre las economías en desarrollo.

Los cincos obstáculos

Este nuevo orden geopolítico verde plantea muchos retos a Europa y exige que la Unión ponga remedio a una serie de deficiencias internas. 

El primero de ellos es el problema fiscal: las reglas fiscales europeas, incluso después de la reforma que acaban de aprobar el Consejo y el Parlamento, actuarán como un freno a largo plazo para la inversión verde e impedirán muy probablemente que la Unión alcance sus objetivos de descarbonización. Esta situación se ve agravada por el hecho de que el presupuesto de la Unión no sólo es demasiado pequeño, sino también demasiado rígido. Este problema se resolvió temporalmente durante la crisis COVID mediante la creación de una capacidad de endeudamiento excepcional de 750.000 millones de euros. Es esencial que Europa determine si transformará esta medida en un paso hamiltoniano permanente en el federalismo fiscal, o si volverá al statu quo ante.

El segundo es el problema de los rehenes, es decir, las políticas nacionales han sido tomadas como rehenes por fuerzas e intereses nacionales contrarios a la transición, y es probable que este problema se agrave, ya que los partidos de extrema derecha europeos se han opuesto abierta y deliberadamente a los programas verdes. Las próximas elecciones europeas podrían ser un momento crítico en este sentido y obligar a la Unión a incumplir algunos de sus compromisos.

El tercero es el problema de la acción colectiva, ya que los actores nacionales tienen derecho de veto a escala europea y pueden frenar la política colectiva de la Unión. Está resultando extremadamente difícil organizar el tipo de respuesta política que Europa necesita. Los últimos debates sobre la respuesta de la Unión Europea a la IRA, el intento fallido de crear un fondo europeo de soberanía para impulsar la política industrial europea y los escasos avances de la iniciativa RepowerEU ilustran este problema de la acción colectiva.

El cuarto es el problema de la transición justa, que ha mostrado el riesgo de falta de legitimidad popular para una transición anti-redistributiva cuando sabemos que las emisiones son causadas principalmente por los países y grupos sociales más ricos. Las recientes manifestaciones de agricultores en toda Europa son una buena ilustración de este desafío.

El último es el problema industrial: la base industrial de Europa se está erosionando en parte por los precios más altos y volátiles de la energía, pero también porque una política industrial de éxito es difícil, propensa a proyectos ruinosos y al despilfarro. 

Europa, Estados Unidos y China

Europa debe hacer todo lo que esté en su mano para relanzar la cooperación multilateral. El Acuerdo de París dio la ilusión de un marco para la cooperación mundial en política climática, pero la ruptura del acuerdo por parte de Estados Unidos y China ha convertido la transición a la energía limpia en un juego competitivo y casi de suma cero, en lugar de una agenda política para la cooperación mundial. Europa debe ahora disuadir a China y a Estados Unidos de caer en la confrontación directa y fomentar la actual distensión tras la reunión Xi-Biden en noviembre de 2023. 

Europa debe navegar en una relación transatlántica cambiante, que entrará en un periodo muy difícil si Trump es elegido en noviembre de 2024. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y el presidente Biden han colaborado estrechamente y firmaron un importante comunicado conjunto en marzo de 2023, estableciendo un amplio marco de acercamiento en materia de comercio, clima, tecnología, energía y materias primas⁴. Pero todo esto podría venirse abajo en unos meses.

Ante este riesgo, es natural que la Unión trate de construir su propia red minera mundial. Esto se materializó en una gira relámpago por los Estados mineros del mundo. Uno de los objetivos de estos acuerdos bilaterales con países como Vietnam y Chile es reducir el riesgo de formación de un cártel del litio similar al de la OPEP+, que podría poner en peligro los intereses europeos⁵. La Unión intenta ahora concluir un acuerdo similar con Australia para el litio, el cobalto, el manganeso, el wolframio, el vanadio y otros materiales clave⁶. Otras asociaciones estratégicas con Canadá, Ucrania, Kazajistán y Namibia para otros materiales críticos completan los esfuerzos de la Unión Europea por lograr una posición comercial global en estos materiales⁷.

Pero las fricciones transatlánticas siguen siendo considerables. Éstas se centran en el proyecto insignia de la Unión sobre emisiones de carbono, el CBAM (Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono), que intenta establecer normas mundiales. Entró en vigor en octubre de 2023, pero incluso antes amenazó con abrir una brecha entre Washington y Bruselas. Hasta ahora, Estados Unidos ha suspendido los aranceles sobre el acero y el aluminio con la esperanza de que la Unión no someta a cambio al acero y el aluminio estadounidenses al mecanismo CBAM, pero es improbable que se llegue a un acuerdo⁸.

Para Europa es un reto importante convertirse en un buque insignia del orden mundial ecológico. Aunque la Alianza Europea de Baterías ha dado prioridad a la producción de baterías, por ejemplo, la IRA está obstaculizando sus incipientes esfuerzos de producción de baterías y la mayor parte de la construcción prevista de plantas europeas corre ahora el riesgo de ser cancelada⁹. Aunque el 20% del parque automovilístico europeo está formado por coches eléctricos y las ventas de coches eléctricos siguen siendo elevadas en la Unión Europea, los fabricantes de coches europeos siguen estando por detrás de los fabricantes chinos. Los fabricantes de coches con motor de combustión, especialmente los alemanes, se enfrentan a un descenso de las ventas en todo el mundo, a dificultades para adaptar sus prácticas de fabricación¹⁰ y a una cuota de mercado en declive en China¹¹. Peor aún, los objetivos europeos de poner fin a las ventas de coches con motor de combustión en Europa no están respaldados por incentivos financieros o recursos reales, por lo que el plan de descarbonización para que las empresas europeas construyan en Europa está dando lugar a que muchos fabricantes trasladen su producción de coches a China¹². En cuanto a la producción de tecnologías de energía solar, China ya ha conseguido afianzarse en Europa y sólo medidas proteccionistas radicales e improbables podrían desbancar el actual dominio chino[13]. Esta reacción iría en contra de los objetivos de descarbonización de Europa. 

Esta cruda realidad hace que los objetivos de la ley de «industria neta cero» para limitar las importaciones chinas sean poco realistas, dado el actual dominio de China y los pocos recursos europeos disponibles para contrarrestarlo. En la actualidad, la energía eólica es quizá la principal excepción a las difíciles circunstancias a las que se enfrentan las industrias europeas de energías limpias, ya que tradicionalmente es más difícil de transportar, y Europa ya cuenta con una gran capacidad de parques eólicos marinos¹³. 

Frente a China, la Unión debería ofrecerse a reducir sus requisitos de industria «neta cero» y sus objetivos sectoriales para limitar sus exportaciones, a cambio de una auténtica mayor cooperación en materia de cambio climático y descarbonización. Aunque China es una superpotencia en industria verde, dista mucho de ser un actor ecológico. En la COP27, colaboró con Arabia Saudí para bloquear una propuesta clave para eliminar progresivamente todos los combustibles fósiles, no sólo el carbón. Y aunque aceptó abandonar los combustibles fósiles en la siguiente COP28, evitó de forma llamativa comprometerse a eliminarlos de nuevo¹⁴.

Europa debería buscar un cambio real en la postura de China en las futuras negociaciones de la COP y en otros foros, a cambio de un cambio en la industria «cero neto». Este es el tipo de contrapartida que permitiría a la Unión desempeñar un papel constructivo en la geopolítica climática. Pero la posición de Europa sólo es defendible en la medida en que contribuya a preservar y garantizar el respeto del orden multilateral, que tanto Estados Unidos como China han socavado de diversas maneras. Este es quizá el mayor reto de Europa.

Los rasgos esenciales del orden ecológico mundial se definen ahora por la competencia entre Estados Unidos y China. Esto supone un riesgo para el mundo, pero también una oportunidad para Europa si actúa como fuerza moderadora en esta confrontación. La Unión sólo podrá evitar que el Suez permanente de la era de los hidrocarburos se prolongue en la era verde si actúa con decisión internamente y con valentía en su política exterior. Esto significa introducir cambios importantes y a menudo dolorosos en su modelo económico y su economía política, y estar a la altura de sus ambiciones geoestratégicas. La decisión de aprovechar –o ignorar– este momento histórico recae sobre los hombros de los dirigentes europeos, que empiezan a planificar la nueva Comisión Europea y el programa que se pondrá en marcha tras las elecciones al Parlamento Europeo de 2024. La pregunta que deben plantearse es existencial: ¿debe Europa ser –o no ser– un polo del orden ecológico mundial? 

Recomendaciones políticas

Políticas internas de la Unión

– Cumplir los objetivos de emisiones de carbono para 2030 establecidos en el Pacto Verde Europeo y el plan REPowerEU. Esta acción se aplica a todos los miembros de la Unión. Requerirá mayores compromisos de financiación e inversión público-privada en infraestructuras de energía limpia en múltiples sectores por parte de todos los miembros de la Unión.

– Reformar las reglas fiscales de la Unión para que no se reduzca el gasto público en inversiones y desarrollo relacionados con la descarbonización. Alinear los planes energéticos y de transición con los planes presupuestarios nacionales para garantizar la coherencia a través de la supervisión multilateral.

– Reformar el proceso presupuestario de la Unión para que se base en la votación por mayoría cualificada en lugar del actual sistema de consentimiento unánime para el gasto, y garantizar que se asignan fondos suficientes a la transición climática y energética.

– Reformar las políticas fiscales de la Unión para conceder una capacidad fiscal autónoma parcial y limitada al presupuesto de la Unión (por ejemplo, impuesto de sociedades, impuesto sobre el valor añadido, impuesto sobre los plásticos, CBAM).

– Permitir que el presupuesto de la Unión suscriba préstamos conjuntos a largo plazo para financiar sus políticas ecológicas, industriales y energéticas.

– Triplicar el presupuesto de la Unión para el próximo periodo de siete años (2027-2035) para poder aumentar en consecuencia los compromisos de descarbonización asumidos como parte del Pacto Verde Europeo.

– Proporcionar financiación para la reconstrucción a largo plazo de Ucrania hacia una economía verde. 

– Financiar un programa masivo de formación de especialistas cualificados en transición. 

Relaciones exteriores

– Reducir la dependencia a medio plazo de la capacidad de producción china de vehículos eléctricos, baterías y tecnologías de energía limpia fomentando el crecimiento de la producción de energía limpia en Estados Unidos, la Unión Europea, Reino Unido y jurisdicciones aliadas.

– Ofrecer reducir los requisitos de la Ley de Industria Neta Cero que limitan las importaciones chinas de estos bienes a corto plazo a cambio de una mayor cooperación tangible en materia de cambio climático y descarbonización, empezando por las futuras negociaciones de la COP, pero sin limitarse a ellas. 

– Formar un club de materias primas críticas con Estados Unidos, pero sólo si el club puede construirse de forma que no se utilice como arma contra China.

• Garantizar que los países exportadores tengan fuertes incentivos para aumentar la producción, incluyendo acuerdos de compra a largo plazo y acuerdos de reparto de regalías y valor en su comercio con Estados Unidos, la Unión y otros países.

• Animar a los Estados exportadores con acuerdos comerciales favorables a aumentar la fabricación de vehículos eléctricos y tecnologías de energía limpia. 

– Reconocer que, dados los posibles cambios políticos en Estados Unidos tras las elecciones presidenciales, la adhesión de este país podría cambiar y obligar a Europa a actuar en solitario.

– Desarrollar reformas dentro de las instituciones financieras internacionales para permitir la financiación climática para los estados menos desarrollados, por ejemplo, flexibilizando las regulaciones que definen las restricciones de préstamo para la financiación climática y desbloqueando los Derechos Especiales de Giro del FMI. 

– Comprometerse a dedicar un porcentaje fijo del PIB anual a la descarbonización y la mitigación del cambio climático, y establecer una coalición de Estados comprometidos a cumplir ese porcentaje.