El presidente de Francia, Emmanuel Macron, y el canciller de Alemania, Olaf Scholz, han subrayado recientemente la urgencia geopolítica de rediseñar la relación de la Unión Europea con sus vecinos. Ambos reconocen que es necesario ampliar la Unión, pero también enfatizan que, antes de eso, hay que hacer una profunda reforma institucional, aunque dichas profundización y ampliación son procesos complejos que los actores veto podrían bloquear. 

Los retos geopolíticos hacen que sea de vital interés para la Unión aportar estabilidad en su conjunto de vecinos garantizando el alineamiento geopolítico con la Unión, limitando el poder de chantaje de Estados externos y autoritarios, apoyando a democracias más resistentes y reforzando el Estado de Derecho. Mientras tanto, los vecinos de la Unión buscan un espacio político en el que puedan abordarse los desafíos de seguridad y estabilidad colectivas y en el que se puedan decidir políticas concretas. Dada la urgencia, no basta con confiar en los largos procesos de adhesión a la Unión.

Una «Comunidad Política Europea» (CPE), que celebrará su primera cumbre el 6 de octubre de 2022, podría servir tanto de puente hacia una eventual Unión más grande como de marco para una asociación a escala continental. Los líderes deberían aprovechar la cumbre para iniciar la construcción de una plataforma que pueda combinar diálogo político con ejecución de políticas de forma rápida y flexible y que, por lo tanto, estructure con mayor impacto la relación entre la Unión y sus vecinos.

La CPE podría comenzar como un acuerdo de derecho blando entre los Estados y la Unión. Trabajaría con las instituciones existentes en la medida de lo posible, al mismo tiempo que aspiraría a una toma de decisiones más eficaz que la que se lleva a cabo en la Unión. Por ejemplo, podría funcionar sin vetos y trabajar en áreas geopolíticamente relevantes que aún no son competencia para la Unión. Una CPE ambiciosa proporcionaría recursos financieros para una mayor cooperación en materia de energía y clima, seguridad y defensa, y convergencia económica y social. 

La CPE no sería, ni debería considerarse, un sustituto de la adhesión a la Unión Europea, sino que debería diseñarse de tal manera que pueda funcionar como un acelerador. En el caso de países que no pretenden adherirse a la Unión, conformaría un marco permanente que sustentaría la cooperación estructurada con la Unión Europea1.

La necesidad de un nuevo enfoque

La guerra en Ucrania ha demostrado que la Unión Europea necesita un nuevo enfoque para estructurar las relaciones con sus vecinos. La agresión rusa llevó al bloque a conceder, en junio de 2022, el estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia, lo que muestra que la Unión está consciente de la magnitud en la que la nueva situación geopolítica exige una acción rápida y decidida. Sin embargo, no queda claro si la UE puede responder a estos riesgos simplemente añadiendo nuevos miembros. No hay consenso sobre la aceleración del proceso de adhesión y, en cualquier caso, el proceso no debería precipitarse porque una adhesión apresurada de Ucrania y Moldavia con instituciones y tratados de la Unión sin modificiones debilitaría a la Unión a largo plazo y desalentaría a los Estados candidatos que llevan años esperando en puerta.

Una Unión no reformada de 36 miembros (si añadimos sólo los actuales países candidatos a los 27 actuales) sería totalmente disfuncional. Estaría lastrada por el derecho de veto, un Parlamento Europeo hinchado y un ejecutivo irremediablemente fragmentado2. Entre los requisitos indispensables para la ampliación, se encuentran las reformas de gobernanza relacionadas con el alcance del voto por mayoría calificada, el reparto de escaños en el Parlamento Europeo y la asignación de responsabilidades ejecutivas en la Comisión Europea. Estas cuestiones deben ser la prioridad de la reforma de los tratados.

Sin embargo, dejar que el proceso de ampliación avance lentamente a través del incierto proceso existente convertirá el compromiso políticamente significativo con Ucrania, Moldavia y otros candidatos en una desalentadora carrera de obstáculos. No se aprovechará el impulso geopolítico, que exige un compromiso político de alto nivel regular, creíble y concreto de la Unión Europea con sus vecinos3

De hecho, hasta que el proceso de adhesión finalice, un país candidato se limita a un diálogo bilateral con la Comisión. Por lo general, ningún país candidato o vecino tiene voz en el sistema, ni siquiera en cuestiones de primer orden para su futuro (por ejemplo, las conexiones energéticas de Ucrania). Normalmente, cuando la UE sólo cambia lentamente, esto podría considerarse molesto, pero intrascendente. En las circunstancias actuales, socava el atractivo y la eficacia de todo el proceso y tiene un costo político muy elevado para la Unión y los países candidatos.

El riesgo, por lo tanto, es que someter a Ucrania y a otros países candidatos a un proceso de adhesión largo, lento y doloroso, sin políticas ambiciosas ni foros de intercambio estratégico, podría fracasar en su afianzamiento como socios políticos, económicos, energéticos, de seguridad y de defensa a largo plazo de la Unión. Además, la actual falta de flexibilidad a la hora de diseñar relaciones con terceros países también dificulta el establecimiento de asociaciones estructuradas con antiguos miembros de la Unión (Reino Unido) y con candidatos a la adhesión a largo plazo (Turquía). 

Sostenemos que una Comunidad Política Europea definida de manera inteligente sería una respuesta adecuada para la nueva situación geopolítica. También puede ayudar a resolver las deficiencias internas de la Unión y los retos de su vecindad.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

En este contexto, el presidente francés, Emmanuel Macron, y el canciller alemán, Olaf Scholz, han abogado firmemente por profundas reformas institucionales4, aunque ninguno ha sugerido una hoja de ruta. Con base en una idea del ex primer ministro italiano Enrico Letta, Macron propuso, el 9 de mayo, crear una Comunidad Política Europea (CPE). La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, dijo que la Comisión presentaría propuestas al respecto5 y también apoyó la idea de una convención para reformar los tratados europeos, aunque no la relacionó con el concepto de una CPE.

Sostenemos que una Comunidad Política Europea definida de manera inteligente sería una respuesta adecuada para la nueva situación geopolítica. También puede ayudar a resolver las deficiencias internas de la Unión y los retos de su vecindad. El 6 de octubre de 2022, se celebrará una primera reunión de la comunidad política en Praga, es decir, una cumbre informal de dirigentes de países de la Unión y de países candidatos. En ella, se establecerán principios clave para la comunidad y un calendario ambicioso.

Una propuesta eficiente para la Comunidad Política Europea

Desde que Macron anunció la idea, apenas se ha avanzado en la solidificación del concepto de la CPE. Corre el riesgo de convertirse en un simple foro de líderes que se reuniría una o dos veces al año, como las cumbres bilaterales UE-África o las reuniones Asia-Europa, pero que no definiría políticas significativas. Sin embargo, la creación de una estructura más formal que se apoyara en  instituciones de la UE para convertir el diálogo de los líderes de la CPE en una acción política correría el riesgo de invadir los mandatos de dichas instituciones y de infringir los principios en los que se basa la Unión. La creación de una estructura más formal de la CPE podría exponerla a pesados desafíos legales.

Sugerimos entonces un punto medio entre un acuerdo intergubernamental que se apoye en instituciones de la Unión y un foro de dirigentes poco estructurado. Tal y como ilustra el G7/G20, una solución es apoyarse en instituciones existentes para ejecutar decisiones; otra es utilizar un acuerdo de derecho blando, no restrictivo (“soft law”), como marco de cooperación y experimentación. Podría formalizarse en una fase posterior mediante la combinación de reformas de los tratados de la Unión y un acuerdo mixto entre la Unión, sus miembros y Estados no miembros de la Unión. Existe un precedente de un marco de cooperación blando de este tipo: la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa, celebrada a mediados de los años 1970, fue una reunión de líderes que acabó por dar lugar a la creación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. En otro ámbito, el de la educación, el Proceso de Bolonia comenzó como una ronda de reuniones ministeriales para organizar la comparabilidad de normas de enseñanza superior y acabó por conducir a la creación de un espacio europeo de enseñanza superior.

Sugerimos entonces un punto medio entre un acuerdo intergubernamental que se apoye en instituciones de la Unión y un foro de dirigentes poco estructurado.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

Cabe señalar que, ya en los años 50, se propuso la creación de una comunidad política europea. El intento de crearla estaba supeditado al acuerdo de establecer una Comunidad Europea de Defensa, con base en un tratado firmado en 1952. El hecho de que Francia no ratificara este tratado en 1954 socavó tanto la creación de un enfoque colectivo europeo de defensa como un marco ambicioso de diálogo político y normativo. Nuestro planteamiento actual es lo opuesto: establecer primero las bases de un diálogo político y normativo como preparación para futuros procesos de la UE y de derecho internacional.

Adhesión

El perímetro de la CPE será fundamental para su éxito. Está claro que la geografía no puede ser el único criterio para decidir en la integración de sus miembros. Dado que el conflicto geopolítico con Rusia desencadenó su creación, es natural que la CPE se base en valores compartidos y en una alineación geopolítica. Para garantizar esta coherencia, deben definirse amplios criterios de entrada ex-ante de manera colectiva, a diferencia del proceso de adhesión a la Unión, en el que los llamados criterios de Copenhague6 sirven como «últimos obstáculos» antes de la adhesión definitiva.

Sin embargo, la evaluación de la alineación de valores y de posturas geopolíticas es difícil de precisar con normas. Incluso cuando puede hacerse, la aplicación de los criterios plantea problemas, ya que no se puede tratar a miembros de la UE, países candidatos y terceros países exactamente de la misma manera. Además, son decisiones forzosamente políticas que no se pueden evitar.

Recomendamos que la CPE sea lo más inclusiva posible, lo que implica invitar a todos los países de la UE y a todos los candidatos, aparte de Georgia, Kosovo, Noruega, Suiza y del Reino Unido. Ningún país debería quedar excluido en esta fase, siempre y cuando todos los participantes estén conscientes de que la decisión se tomará en función de la naturaleza de los criterios de elegibilidad y de que la invitación inicial no equivale necesariamente a una participación garantizada a largo plazo.

La preparación de una declaración conjunta en la que se establezcan criterios de adhesión y mecanismos de exclusión debería comenzar antes de la cumbre del 6 de octubre; un grupo diverso de países de la Unión y de países vecinos debería participar en ella. La reunión de octubre debería tener como objetivo conseguir la aprobación de un primer grupo de países para finales de 2022, antes de implementar formalmente la CPE.

La preparación de una declaración conjunta en la que se establezcan criterios de adhesión y mecanismos de exclusión debería comenzar antes de la cumbre del 6 de octubre; un grupo diverso de países de la Unión y de países vecinos debería participar en ella.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

Como mínimo, los criterios de integración de miembros deberían incluir los siguientes: 

1. Observancia de valores democráticos y del Estado de Derecho, tal como se establece en los aspectos políticos de los criterios de Copenhague, 

2. Respeto de los derechos humanos (plena participación en el Consejo de Europa), 

3. Alineación geopolítica con la postura de la Unión ante la agresión rusa (participación plena en las sanciones). 

Al desarrollar estos criterios, es importante tener en cuenta que todos los países de la Unión están vinculados por disposiciones de los tratados fundadores de la Unión. El respeto de los derechos fundamentales pertenece a los valores compartidos con Estados miembros según el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Según el artículo 7 del TUE, las infracciones pueden dar lugar a la suspensión de derechos de voto. En teoría, esto sugeriría que pertenecer a la UE es criterio suficiente para evaluar el cumplimiento de los valores y principios de la Unión. En la práctica, sin embargo, la eficacia de esta disposición está bloqueada porque requiere la unanimidad de los demás Estados miembros. Por ello, la CPE debería poder suspender o retirar la adhesión a determinados países, incluso si la UE no los ha sancionado. Los países que no son miembros de la Unión y que tampoco son candidatos no están sujetos a ninguna condición jurídicamente vinculante de la Unión, pero sí están sujetos, como miembros del Consejo de Europa, a los principios del Convenio Europeo de Derechos Humanos y a la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En teoría, esto abogaría por la inclusión del Reino Unido y Turquía.

La situación para el alineamiento geopolítico podría ser aún más compleja porque los tratados de la UE lidian esencialmente con procedimientos más con política exterior y geopolítica. Además, mientras que Finlandia y Suecia se convierten en miembros de la OTAN, Austria e Irlanda permanecen fuera. Por lo tanto, pertenecer a la Unión o a la OTAN no es un criterio sustancial para decidir sobre estas cuestiones: pertenecer a la Unión o a la OTAN no es una garantía suficiente de alineamiento geopolítico.

Estos ejemplos demuestran que pertenecer a la CPE no puede radicar en normas preexistentes y rígidas, sino que debe basarse en un conjunto de principios comunes que abarquen valores fundamentales, la democracia, el Estado de Derecho y el cumplimiento de los principios clave de las relaciones internacionales. Por razones geopolíticas, sería preferible que todos los países adoptaran los principios de la CPE, para no crear nuevas divisiones en Europa mientras avanza hacia una mayor integración regional.

Ucrania, a pesar de estar en guerra, debería poder ingresar a la CPE, ya que allí se desarrolla el conflicto geopolítico de la forma más brutal. Esto sería coherente con la decisión de concederle el estatus de candidato a la UE, a pesar de la opinión que prevalece desde la adhesión de Chipre a la UE sobre que ningún país implicado en un conflicto territorial, y mucho menos en una guerra, debería convertirse en miembro de la UE. Mantener esta opinión le daría a Rusia un poder de veto indirecto sobre la ampliación de la UE. Se debe seguir el mismo razonamiento con la CPE.

Pertenecer a la Unión o a la OTAN no es un criterio sustancial para decidir sobre estas cuestiones: pertenecer a la Unión o a la OTAN no es una garantía suficiente de alineamiento geopolítico.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

Dada la complejidad que entraña la reflexión sobre el perímetro de la CPE, y teniendo en cuenta el beneficio de ser inclusivo con los países de la «zona gris» con la esperanza de que se produzca un impulso y un cambio, existen, en principio, dos vías para decidir la adhesión: 

  • Podría haber un proceso formal de inclusión/exclusión, pero lo más probable es que esto convierta a la Unión, como convocante de la primera reunión, en el principal responsable de la toma de decisiones, lo que podría dar lugar a que el Consejo de la UE asumiera la responsabilidad de decidir a quién se le permite entrar y a quién se excluye.
  • Un enfoque más elegante desde el punto de vista diplomático sería que la declaración de la CPE fuera preparada conjuntamente por media docena de países dentro y fuera de la UE, por ejemplo. Este acuerdo debería ser al menos tan ambicioso como los principios de la UE y del Consejo de Europa (véase más arriba). El listón del compromiso sería lo suficientemente alto como para que los países que no adopten los principios y objetivos se autoexcluyan.

En cualquier caso, no debería haber una decisión arbitraria sobre la participación. Los países que no quieran cumplir los requisitos de entrada deberían ser bienvenidos a unirse en una fecha posterior. Resolver estas cuestiones fundamentales en meses puede parecer poco realista, pero la primera cumbre del G20, en la que se acordaron principios esenciales, tuvo lugar sólo dos meses después del colapso de Lehman Brothers en 2008. Las guerras, como las crisis financieras, son aceleradores y lo que parecía imposible de alcanzar en años puede lograrse en semanas.

Gobernanza

A diferencia del proceso de adhesión a la Unión o de la política de vecinos, que no dan voz a países que no pertenecen a la Unión, todos los participantes en la CPE estarían en igualdad de condiciones. Las normas de toma de decisiones de la CPE tratarían a todos los miembros (independientemente de su pertenencia a la Unión) como si tuvieran los mismos derechos. A menos que se especifique lo contrario, las decisiones políticas se tomarían por «consenso aproximado»7 y, en cualquier caso, sin poder de veto. El acuerdo sobre esta toma de decisiones es fundamental. Sin él, la CPE se limitaría a un intercambio de opiniones y no llegaría a ser un verdadero foro político y normativo.

Sin embargo, la CPE no debe debilitar el proceso o instituciones de la Unión. El Tribunal de Justicia de la Unión vela por la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión. Habría que decidir entre crear una secretaría intergubernamental independiente (como, por ejemplo, el Mecanismo Europeo de Estabilidad), que tendría que estar anclada en un tratado de derecho internacional “duro”, o dar este papel a la Comisión Europea sobre una base jurídica más suave.

Siempre que estén de acuerdo con los principios y mecanismos establecidos en el documento fundacional de la CPE y se atengan a ellos, los miembros no deberían estar obligados a participar en todos sus programas políticos. Debería mantenerse un cierto grado de flexibilidad y ejecutarse a través de cláusulas de inclusión y exclusión. Para cada uno de los tres ámbitos principales de cooperación (que se describen a continuación), la Comisión Europea desempeñaría el papel institucional central de secretaría y tendría ciertas competencias operativas. Al proporcionar un mínimo de flexibilidad, la CPE podría actuar como catalizador de un nuevo y adecuado modus vivendi entre los países europeos. Dados los retos geopolíticos y geoeconómicos vinculados a los que se enfrenta Europa, puede ser necesario un enfoque interministerial para fomentar la cooperación y superar la fragmentación de la elaboración de políticas nacionales y europeas8.

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Recursos

Para lograr resultados tangibles, la CPE necesitará recursos presupuestarios y financieros considerables más allá de los que ya están disponibles para apoyar la adhesión a la Unión. Puede preverse un compromiso limitado de recursos por parte de miembros (como en el caso de la mayoría de organizaciones internacionales) y/o podría canalizarse a través del presupuesto de la UE para Estados miembros. Los países que no pertenecen a la UE deberían contribuir en proporción a sus recursos y a su participación en diferentes áreas de cooperación. Cada área de cooperación debería estar dotada de fondos propios, ya que el grado de participación dependerá del área de cooperación. 

Las contribuciones en especie para superar la lógica tradicional de donante-receptor entre los países en vías de adhesión y la Unión serían bienvenidas. En algunos casos, esto sería muy estratégico: por ejemplo, Ucrania podría aportar una excelente capacidad de ciberdefensa.

Las contribuciones en especie para superar la lógica tradicional de donante-receptor entre los países en vías de adhesión y la Unión serían bienvenidas. En algunos casos, esto sería muy estratégico: por ejemplo, Ucrania podría aportar una excelente capacidad de ciberdefensa.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

Debe mantenerse la flexibilidad: los miembros de la CPE podrían ser convocados a contribuir en cada área de cooperación, pero se conservaría la flexibilidad de un receptor neto en un área y un contribuyente neto en otra mientras optan por no participar en otra. Sin embargo, dado que el presupuesto de la UE es limitado, esto desencadenaría, sin duda, una aceleración del debate sobre su reforma, sobre los propios recursos de la UE y sobre una capacidad de endeudamiento común.

Áreas de cooperación

El primer conjunto de prioridades políticas con resultados claros podría abarcar tres áreas principales. Podrían considerarse otras áreas de cooperación, como la investigación, pero abogamos por empezar sólo con las tres áreas más urgentes desde el punto de vista geopolítico y, luego, aprovechar la experiencia adquirida y añadir otras.

1 – Redes, energía y acción climática 

La crisis energética actual es una oportunidad para establecer un nuevo marco de cooperación inclusivo, redefinir los papeles relativos de la Unión y sus Estados miembros y para integrar a países vecinos en un proyecto unificador de independencia energética y transición climática9.

Alemania y Francia tienen una responsabilidad especial, sobre todo por sus modelos energéticos opuestos. Encontrar un compromiso de cooperación que conduzca a una mayor solidaridad europea más allá de las fronteras de la UE, al mismo tiempo que se apoya proactivamente a países en vías de adhesión y a países vecinos, es de suma importancia geopolítica. La conexión de Ucrania a la red eléctrica europea, la necesidad de acuerdos de gas con Noruega y la necesidad de una infraestructura de hidrógeno verde exigen un marco de cooperación más amplio.

La Comunidad de Energía10, que proporciona la infraestructura y la cooperación técnica para integrar los mercados energéticos europeos, constituye un interesante precedente. Incluye a los vecinos de la UE y vecinos externos a ella (entre ellos, Ucrania, Moldavia y Georgia; Armenia, Noruega y Turquía son observadores). Se basa en un tratado de 2005, tiene su propia secretaría y está dotada de un presupuesto. La UE está representada por la Comisión, que ejerce la vicepresidencia ex officio. La CPE debería tener tareas más ambiciosas y contar con instrumentos jurídicos y financieros más eficaces. Lo más importante es que la Comunidad de Energía demuestre que hay potencial en acuerdos de geometría variable.

La conexión de Ucrania a la red eléctrica europea, la necesidad de acuerdos de gas con Noruega y la necesidad de una infraestructura de hidrógeno verde exigen un marco de cooperación más amplio.

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La CPE debe ser un marco para profundizar y ampliar la cooperación energética en al menos cinco direcciones:

  • Un nuevo marco cooperativo transnacional con una nueva gobernanza que adopte decisiones coordinadas en materia de racionamiento y solidaridad. Como demuestra el contexto actual, un mercado europeo integrado está mucho mejor equipado que los mercados nacionales para mitigar los riesgos, pero debe quedar claro que el marco cooperativo también implica el reparto de riesgos, para el que habría que diseñar principios y mecanismos. 
  • Acuerdos de marco común para la compra de combustibles fósiles e hidrógeno. La experiencia con vacunas contra COVID-19 ha demostrado las ventajas de un enfoque conjunto. No tiene sentido que los miembros de la CPE intenten superar a los demás en negociaciones bilaterales con proveedores. Deberían definirse y negociarse principios comunes a los que los contratos individuales deberían hacer referencia.   
  • La construcción de infraestructuras coordinadas y, en ocasiones, compartidas que mejoren las  interconexiones futuras de electricidad, gas e hidrógeno, así como la capacidad de producción y almacenamiento. Es esencial señalar un avance hacia una mayor integración de mercados energéticos y una mayor cooperación en el desarrollo de infraestructuras críticas a través de las redes transeuropeas de energía de la Unión, la estrategia de gas natural licuado11, de la estrategia de hidrógeno de la Unión12 y de las asociaciones para el hidrógeno verde13.
  • Instrumentos presupuestarios y financieros que sigan el modelo del Mecanismo de Transición Justa de la Unión; éstos proporcionarían financiamiento, instrumentos de reducción de riesgos y mecanismos presupuestarios directos para ayudar a los miembros de la CPE a acelerar la transición energética e impulsar su seguridad energética. Este enfoque requerirá una considerable solidaridad financiera, pero puede mezclar financiamiento privado y público, así como financiamiento del presupuesto de la UE y de Estados miembros individuales.

2 – Política exterior y de seguridad, defensa y resistencia democrática 

La guerra en Ucrania está poniendo de manifiesto la debilidad y el carácter incompleto de la arquitectura europea de seguridad y defensa. Aunque se han hecho algunos progresos con la Cooperación Estructurada Permanente de la UE en materia de Defensa (PESCO14) y con las recientes respuestas nacionales y europeas a la guerra, a Europa le queda un largo camino por recorrer. Para apoyar el surgimiento de una nueva arquitectura de seguridad europea a mediano plazo, la CPE podría hacer varias contribuciones a corto plazo. La cooperación en el ámbito de la política exterior y de seguridad, la defensa y la resistencia de las democracias debería comenzar como una coalición de Estados voluntarios  y ampliarse con el tiempo.

Lo más evidente es que la experiencia de Ucrania en su guerra contra el que se consideraba el segundo o tercer ejército más capaz del mundo debería incorporarse al pensamiento estratégico y de defensa europeo.

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

Como punto de partida, los miembros deberían debatir en sus reuniones el asunto de la seguridad y otras cuestiones geopolíticas. Podrían basarse en la evaluación conjunta de las amenazas para la UE expuesta en la Brújula Estratégica de marzo de 202215. La contribución de la CPE consistiría en aportar las importantes perspectivas de Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales, que no se incluyeron en el debate estratégico emergente de la UE. Lo más evidente es que la experiencia de Ucrania en su guerra contra el que se consideraba el segundo o tercer ejército más capaz del mundo debería incorporarse al pensamiento estratégico y de defensa europeo.

  • La seguridad debe entenderse en términos amplios, incluida la energía, las infraestructuras, la ciberseguridad y la seguridad humana. También deben discutirse medidas para abordar la resistencia de las democracias. La CPE tiene el potencial de trabajar en todos los ámbitos políticos de forma más horizontal de lo que suele ser el caso a nivel nacional y europeo. A través de un análisis, un debate y una acción muy específicos, puede ser un potencial catalizador para un enfoque más holístico de problemas complejos.
  • La CPE no puede sustituir a la OTAN, que, a pesar de sus debilidades, aún es el agente más creíble para la coordinación militar, la defensa y la disuasión nuclear. Por ello, el Secretario General de la OTAN debería ser invitado a las reuniones de la CPE. La CPE puede servir de importante foro para los miembros y no miembros de la UE y la OTAN, para quienes la seguridad es una cuestión de interés común. En particular, la CPE puede debatir sobre cómo gastar de forma más útil los crecientes presupuestos de defensa, que pueden duplicarse en algunos países. La creación de competencias y el mejor uso de la cooperación, la división de tareas y las sinergias serán vitales en el nuevo entorno de seguridad y deben abordarse con flexibilidad entre países europeos.
  • La cooperación en los ámbitos de la lucha contra el terrorismo, la ciberseguridad y la conectividad digital (satélites, centros de datos, cables submarinos) podría forjar importantes beneficios mutuos y permitir a países como Ucrania compartir con la Unión sus valiosos conocimientos y experiencia avanzados, lo que demostraría que la asociación no es un camino de un sólo sentido. La CPE también debería estar dispuesta a aprender de las experiencias de países que no pertenecen a la Unión en materia de lucha contra la propaganda rusa, por ejemplo, del centro STRATCOM de la OTAN en Riga.
  • La CPE puede brindar la oportunidad de avanzar en la cooperación en materia de defensa en ámbitos que llevan años estancados en la Unión. Grupos más pequeños, en los que participe, por ejemplo, Ucrania, podrían desarrollar proyectos de armamento de interés mutuo. El fondo europeo de defensa de la UE debería ponerse a disposición de países que respeten las normas de participación de terceros.
  • Una política común de adquisiciones reforzará la soberanía europea si va acompañada de una estrategia para el desarrollo de una industria europea de defensa. Las duras amenazas para la seguridad de la UE exigen la europeización de ciertas capacidades industriales. Hasta ahora, se ha avanzado poco en este aspecto en el contexto de la UE, pero la CPE podría contribuir a crear nuevas vías de cooperación. 
  • Si Europa avanza en la creación de una capacidad conjunta de armamento, habrá que definir normas de exportación de armas. La política e industria comunes requieren normas comunes, pero las culturas estratégicas y diplomáticas varían mucho en Europa. La política de exportación de armas acabaría por convertirse en una competencia europea. Acordando como mínimo cooperar y, en el mejor de los casos, armonizar los marcos de control de armas de los miembros, y sometiéndose a votación por mayoría calificada, la CPE podría ampliar en gran medida el alcance de su política de exportación de armas y evitar obstáculos internos.
  • La política de sanciones se beneficiaría de una mayor cooperación en toda Europa. El hecho de que Suiza y Noruega se unan a las sanciones contra Rusia constituye un importante precedente. La coordinación de la política de sanciones en el grupo más amplio de la CPE, y la adopción de decisiones por mayoría cualificada en estos ámbitos, supondría un verdadero salto en la política exterior. 

La CPE no puede sustituir a la OTAN, que, a pesar de sus debilidades, aún es el agente más creíble para la coordinación militar, la defensa y la disuasión nuclear.

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3 – Marco de convergencia económica y social

La Unión considera desde hace tiempo que su mercado es su mayor fuente de atracción. Sin embargo, la convergencia económica, social y política está interrelacionada. Fuera de los niveles actuales de integración económica, se necesita un marco más estructurado, que vaya más allá de una unión aduanera (Turquía forma parte de una unión con la UE) o de un acuerdo de libre comercio profundo y global (Ucrania forma parte de uno también), para garantizar una convergencia económica, social y política gradual y sostenible.

Por lo tanto, la CPE debería aprovechar las iniciativas existentes, como el Proceso de Berlín y el proceso de adhesión, para mejorar sustancialmente la cooperación económica, social y política. La cooperación y los tratados de comercio e inversión son la base de la asociación de la Unión con sus vecinos. Este enfoque concede un lugar considerable a la integración de mercados, pero, a veces, descuida las inversiones necesarias en infraestructuras y desarrollo de capacidades. De hecho, debe perseguirse el libre comercio, pero también debe ir acompañado de una gama más amplia de políticas de apoyo y acompañamiento. Esto podría incluir al menos los siguientes instrumentos:

  • La política de convergencia y cohesión ha sido históricamente accesible sólo para  miembros de la Unión, pero proporciona recursos para fomentar y financiar la convergencia económica que podrían ser fundamentales en el proceso de adhesión. El financiamiento de infraestructuras críticas debería ponerse a disposición de los países de la CPE para acelerar su convergencia y la cohesión de la CPE, aparte de la modesta ayuda de preadhesión disponible. Esto podría ser de especial importancia para Ucrania: reconstrucción después de la guerra. La CPE podría constituir un foro adicional para ayudar a garantizar que la reconstrucción se lleve a cabo centrándose en la creación de redes regionales e infraestructuras resistentes no sólo para Ucrania, sino también para países como Moldavia o Georgia que probablemente sufran las consecuencias de la guerra en Ucrania.
  • Para acelerar la convergencia socioeconómica, podría facilitarse financiamiento adicional bajo los principios establecidos y los métodos utilizados para el Mecanismo de Recuperación y Resistencia de la UE, que se creó en el contexto del ámbito de la coordinación de políticas económicas de países de la Unión, todavía poco desarrollado. El financiamiento adicional podría, una vez estabilizado legalmente en la UE, exportarse a los países de la CPE que no pertenezcan a la Unión. Al establecer ámbitos de coordinación de políticas (climáticas, económicas, sociales) y proporcionar financiamientos en función de hitos acordados, la CPE podría ser un poderoso motor de convergencia.
  • La convergencia digital entre la Unión y sus vecinos debería ocurrir mucho más rápido de lo que permite el proceso formal de adhesión a la Unión. Por ejemplo, los ucranianos han desarrollado una amplia colaboración con empresas tecnológicas estadounidenses, hasta el punto en el que Ucrania podría acabar más cerca de Estados Unidos que de Europa en términos de normas digitales y de privacidad después de la guerra. Al mismo tiempo, el hecho de que Ucrania no esté cubierta por los marcos legales de la Unión en materia de regulación de plataformas la deja a merced de grandes plataformas en cuanto a políticas de moderación de contenidos en relación con la desinformación rusa. La CPE debería encontrar la forma de abordar esta cuestión. 

Hoja de ruta

Teniendo en cuenta el contexto geopolítico, la declaración de la cumbre del 6 de octubre de la CPE debería comprometer a los líderes de países participantes a reunirse dos veces al año y a preparar un documento fundacional que se firmará en la primavera de 2023. Este documento debería establecer ámbitos de cooperación, recursos presupuestarios, gobernanza, derechos de voto, criterios de participación y un proceso de exclusión. La creación de la CPE es urgente, pero debe diseñarse y ponerse en marcha con los objetivos a largo plazo en mente, como se presenta en este plan de acción.

La construcción de la CPE y la propia agenda de reformas institucionales de la UE son, en principio, independientes. Sin embargo, como debe hacerse antes de futuras ampliaciones, debe acordarse y aplicarse profundas reformas internas de la Unión; la CPE podría utilizarse como escenario para experimentar con la elaboración de políticas y la gobernanza alternativas, en particular, con la toma de decisiones sin derecho a veto y por «consenso aproximado» (véase más arriba).

El punto fuerte de la CPE es que es lo suficientemente flexible como para establecerse rápidamente y aplicarse con eficacia. Posteriormente, la CPE tendrá que pasar de ser un acuerdo de derecho blando a un concepto más formal. Esto debería hacerse junto con una ambiciosa reforma de los tratados de la Unión. 

FRANZ C. MAYER, JEAN PISANI-FERRY, DANIELA SCHWARZER y SHAHIN VALLÉE

El punto fuerte de la CPE es que es lo suficientemente flexible como para establecerse rápidamente y aplicarse con eficacia. Al estar arraigada en el derecho blando y adoptar la forma de una declaración conjunta de jefes de Estado y de gobierno, no requeriría un largo proceso de ratificación formal; la ausencia de un corsé legal estricto permitiría un marco más flexible. Sin embargo, sólo podría ser un acuerdo transitorio. Posteriormente, la CPE tendrá que pasar de ser un acuerdo de derecho blando a un concepto más formal. Esto debería hacerse junto con una ambiciosa reforma de los tratados de la Unión. 

Los elementos centrales de dicha reforma deberían llevar a una mayor transparencia y responsabilidad de las instituciones para una Unión más democrática, un mayor papel del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales, un refuerzo de los poderes ejecutivos de la Unión en un conjunto más amplio de áreas, la ampliación del voto por mayoría calificada a todas las áreas críticas (energía, seguridad, asuntos fiscales y presupuestarios) y una consolidación general del proyecto de integración europea como una comunidad de derecho, con base en el Estado de Derecho. A continuación, estos cambios tendrían que ser ratificados por todos los Estados miembros dispuestos, lo que requeriría cambios en los procedimientos de ratificación existentes o sólo por las partes voluntarias en el marco de un nuevo tratado. Estos cambios son necesarios porque, de lo contrario, la Unión será presa de vetos, que pueden bloquear la reforma institucional y, por lo tanto, la ampliación16.

La CPE se basará, entonces, en un acuerdo mixto entre la Unión, sus miembros y los Estados que no pertenezcan a la Unión. Esta formalización permitiría establecer relaciones y una cooperación duraderas con Estados que no quisieran adherirse a la Unión reformada17. La ratificación del acuerdo CPE llevará tiempo. Sin embargo, la transición del derecho blando al derecho duro puede suavizarse mediante la aplicación provisional de los elementos básicos de los nuevos tratados.

Es crucial anclar y alinear la aparición de la CPE en un proceso de reforma institucional más profunda de la Unión que podría seguir un plan de acción que combine la creación de una Comunidad Política Europea, reformas institucionales de la Unión y ampliación:

  • Declaración de líderes de la CPE tras la cumbre del 6 y 7 de octubre de 2022.
  • Documento fundacional de la CPE que establezca los criterios de participación, la gobernanza, la toma de decisiones, los ámbitos de cooperación y los recursos presupuestarios para finales de la primavera de 2023.
  • Lanzamiento formal de la CPE para el verano de 2023.
  • Nueva convención para preparar una conferencia intergubernamental sobre la reforma de los tratados de la Unión  para el verano de 2024, tras las elecciones europeas.
  • Lanzamiento de la conferencia intergubernamental para la reforma de los tratados de la Unión en verano de 2025.
  • Acuerdo sobre la propuesta de nuevo Tratado de la UE para finales de 2026, seguido de la ratificación antes de las elecciones de 2029. 
  • Acuerdo sobre el nuevo Tratado UE-CPE que vincula a la UE reformada con los miembros del CPE que no pertenezcan a la Unión.
  • Ampliación de la Unión a nuevos Estados miembros después de 2030.

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Notas al pie
  1. Los autores agradecen a Goran Buldioski, Vladyslav Galushko, Manuel Lafont-Rapnouil, Remzi Lani, Claudia Major, Christian Mölling, André Sapir, Oleksandr Sushko, Guntram Wolff, Jeromin Zettelmeyer y a todos los que se tomaron el tiempo de discutir con nosotros y de darnos su opinión sobre una versión anterior de este texto.
  2. Como señaló el canciller alemán Olaf Scholz en un discurso en Praga el 29 de agosto de 2022
  3. Ver: Sapir, A. (2022) ‘Comment l’UE devrait-elle répondre aux aspirations à l’adhésion de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine ?’. Bruegel Blog, 14 de marzo, disponible aquí https://www.bruegel.org/blog-post/how-should-eu-respond-georgia-moldova-and-ukraines-membership-aspirations. y Alexander Stubb, « The case for a confederal Europe », European Council on Foreign Relations, 21 de junio de 2022, https://ecfr.eu/article/the-case-for-a-confederal-europe/?amp.
  4. Emmanuel Macron en un discurso el 9 de mayo de 2022 en Estrasburgo (véase https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/en/news/speech-by-emmanuel-macron-at-the-closing-ceremony-of-the-conference-on-the-future-of-europe/) y Scholz el 29 de agosto de 2022 en Praga (véase https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/scholz-speech-prague-charles-university-2080752).
  5. Véase el discurso sobre el estado de la Unión de Ursula von der Leyen, 14 de septiembre de 2022: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_5493.
  6. Ver: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/accession-criteria-copenhagen-criteria.html.
  7. El «consenso aproximado», un concepto creado para tomar decisiones sobre cuestiones técnicas relacionadas con Internet y diseñado para garantizar que todas las partes interesadas se mantengan a bordo, se logra cuando el grupo en su conjunto está de acuerdo, pero el acuerdo no es unánime, y se tienen en cuenta las opiniones opuestas.
  8. El enfoque interministerial es un concepto introducido en el Reino Unido a finales de la década de 1990 para destacar la importancia de la colaboración y la coordinación entre los distintos organismos públicos de un gobierno.
  9. McWilliams, B., G. Sgaravatti, S. Tagliapietra y G. Zachmann (2022) ‘A grand bargain to steer through the European Union’s energy crisis’, Policy Contribution 14/2022, Bruegel, disponible aquí https://www.bruegel.org/policy-brief/grand-bargain-steer-through-european-unions-energy-crisis.
  10. La Comunidad de la Energía es una organización internacional que reúne a la Unión Europea y a sus vecinos para crear un mercado energético paneuropeo integrado. El Tratado de la Comunidad de la Energía se firmó en octubre de 2005 (véase https://www.energy-community.org/legal/treaty.html). El principal objetivo de la Comunidad de la Energía es ampliar las normas y principios del mercado interior de la energía de la UE a los países del sudeste de Europa, la región del Mar Negro y más allá, sobre la base de un marco jurídicamente vinculante.
  11. Ver https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_16_310
  12. Comisión Europea (2020) «A Hydrogen Strategy for a Climate Neutral Europe», COM(2020) 301 final, disponible en https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/hydrogen_strategy.pdf
  13. El principal objetivo de la Asociación para el Hidrógeno Limpio es contribuir al «Green Deal» europeo y a la Estrategia del Hidrógeno de la UE mediante una financiación optimizada de las actividades de investigación e innovación. La Clean Hydrogen Partnership es la sucesora de la Fuel Cells and Hydrogen Joint Undertaking 2 (FCH JU 2) y ha asumido su cartera heredada a partir del 30 de noviembre de 2021. Ver https://www.clean-hydrogen.europa.eu/index_en
  14. Ver https://www.pesco.europa.eu/
  15. SEAE (2022) «A Strategic Compass for Security and Defence», Servicio Europeo de Acción Exterior, disponible en https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategic-compass-security-and-defence-0_en
  16. Bribosia, H. (2009) «La revisión de los tratados europeos: Making the case for abolishing the veto», Policy Paper 37, Notre Europe, disponible en https://institutdelors.eu/wp-content/uploads/2020/08/policypaper37-hbribosia-r_viser_les_trait_s.pdf
  17. Véase a este respecto la propuesta realizada en 2016: Pisani-Ferry, J., A. Sapir, G. Wolff, N. Röttgen y P. Tucker (2016) «Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership», disponible en https://www.bruegel.org/report/europe-after-brexit-proposal-continental-partnership.