Un gran mercado energético europeo

Introducción

El sistema energético europeo está sometido a un nivel de presión física e institucional que no se había visto desde las crisis de petróleo de los años 70. La crisis actual hace ver que dejará atrás un sistema radicalmente diferente, pero aún queda la interrogante de cómo será ese sistema. Sostenemos nuestra postura sobre el hecho de que, a pesar de las últimas medidas adoptadas en la Unión Europea, la respuesta hasta ahora se ha centrado demasiado en el ámbito nacional, lo que corre el riesgo de obstaculizar los esfuerzos de Europa para flexibilizar los mercados energéticos en los próximos 18 meses y para reducir significativamente las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030.

La tensión en el mercado es el resultado de tres problemas:

• Las políticas públicas han desincentivado las inversiones en combustibles fósiles¹, pero no han acelerado lo suficiente el despliegue de fuentes de energía alternativas y limpias ni han reducido la demanda² de combustibles fósiles. El resultado es un profundo desequilibrio entre la oferta y la demanda de energía en el contexto del repunte de la demanda energética mundial tras la crisis de COVID 19. Todos los mercados de combustibles de prácticamente todas las regiones del mundo están experimentando escasez de suministro y precios elevados.
• Incluso antes de invadir Ucrania el 24 de febrero, Rusia estaba manipulando los mercados europeos de gas natural. Redujo drásticamente sus exportaciones en otoño de 2021 y no consiguió llenar los almacenes pertenecientes a Gazprom en la UE. Desde la primavera de 2022, Rusia ha utilizado sus suministros restantes como palanca para presionar a los distintos países para que suavicen las sanciones financieras y tecnológicas. A principios de julio de 2022, Rusia estaba enviando un tercio de sus volúmenes previamente planificados, lo que provocó un aumento de más de diez veces en los precios del gas de la UE.

• Algunas desafortunadas coincidencias han agravado la ya tensa situación energética en Europa. Los problemas de corrosión hicieron que Francia cerrara muchas de sus centrales nucleares, lo que incrementó la necesidad de gas para la producción de electricidad. Una grave sequía drenó los ríos y lagos a niveles extremadamente bajos, lo que comprometió la generación de energía hidroeléctrica, el enfriamiento de las centrales térmicas y el transporte de carbón a las centrales, que dependen de las vías fluviales³. Esto hizo que aumentara la demanda de gas natural licuado (GNL), que sólo se ha visto parcialmente satisfecha por las grandes inversiones recientes en la producción de GNL en Estados Unidos y por la  desaceleración actual de la economía china, que ha puesto más GNL a disposición de Europa.

Aunque casi todos los combustibles se ven afectados, las elasticidades de la oferta a corto plazo en la transición energética están a punto de agotarse. Por ejemplo, la producción de electricidad con carbón en la UE sólo aumentó de 82 teravatios hora (TWh) en el segundo trimestre de 2021 a 95 TWh en el segundo trimestre de 2022, debido a la limitada capacidad disponible y a la triplicación de los precios del carbón. Por el contrario, las reducciones de la demanda, reales y previstas, desempeñan ahora un papel desproporcionado en la compensación del mercado.

Los precios altos y la reducción forzada de la demanda son un gran problema político. En agosto de 2022, los países de la UE adoptaron un reglamento de reducción de la demanda (2022/1369) para reducir el consumo de gas en Europa en un 15 % para la primavera de 2023 y la Comisión Europea modificó las normas sobre ayudas estatales⁴ para acelerar el despliegue de las energías renovables y la descarbonización industrial. Los gobiernos adoptaron o están considerando adoptar políticas excepcionales, como el caso de topes de precios de la energía, obligaciones de almacenamiento, planes de racionamiento y nacionalizaciones. Los países europeos gastan más (y, en algunos casos, mucho más) del 1 % de su PIB para mantener los sistemas energéticos.

Además, la mala gestión de la inminente crisis energética invernal reducirá la capacidad de Europa para descarbonizarse a lo largo de la próxima década. El impacto de la crisis energética y las respuestas a esta misma conformarán el marco físico e institucional del sector energético europeo. Sostenemos que un enfoque excesivo en las soluciones nacionales en materia de política energética socavará significativamente la capacidad de Europa para hacer frente a la crisis actual. Aparte de esto, la confianza en los mercados energéticos europeos quedará mermada, lo que debilitará los argumentos de inversión en energías renovables y aumentará el costo acumulado y la dificultad de la transición a la red cero. Por ello, se necesitan urgentemente políticas coordinadas a nivel continental para enfrentar la crisis a corto plazo.

En este documento, describimos una serie de ámbitos en los que los enfoques centrados en el plano nacional podrían afectar la seguridad energética de Europa. También identificamos áreas en las que una mayor cooperación entre los países de la UE podría reducir significativamente el costo de la gestión de la crisis energética. Con base en esta evaluación, proponemos un gran acuerdo que ponga en común los recursos energéticos de los países de la UE y elimine la dependencia hacia Rusia y que prepare, a la vez, una aceleración sustancial de la transición a la energía verde rentable.

Mercados de gas natural

El mercado de gas en Europa es un sistema complejo, pero bastante eficiente para distribuir el gas en el continente. El mercado se sigue resistiendo a la desaparición del gas ruso del sistema, ya que el GNL y proveedores alternativos sustituyen directamente una parte importante del déficit.

Sin embargo, el mercado ya llegó al límite y se enfrenta a cuatro problemas principales de coordinación: llenar las reservas, reducir el uso de gas, nuevos suministros y garantizar un flujo continuo de gas hacia donde más se necesita. Estos cuatro ejes  requieren la intervención del gobierno nacional, pues los fracasos de la coordinación conducen a un sistema menos seguro, menos sostenible y  menos asequible.

Coordinar el abastecimiento de las instalaciones de almacenamiento

Las instalaciones de almacenamiento de gas suelen ser ocupadas por empresas privadas y comerciantes que maximizan los beneficios esperados de los diferenciales de precios del gas entre el verano y el invierno. Cuando los precios del gas bajan, en verano, intentan comprar la misma cantidad de gas que esperan vender en invierno a precios altos. Sin embargo, los precios actuales, extremadamente altos y volátiles, y la gran incertidumbre sobre los precios futuros del gas han hecho que este arbitraje sea más arriesgado y muy exigente en términos de capital. A raíz de esto, los gobiernos nacionales han ofrecido mayores incentivos para llenar el almacenamiento y garantizar la seguridad del suministro; y se han adoptado nuevas obligaciones de almacenamiento para los países de la UE⁵. Así pues, los Estados de la UE deben garantizar que el abastecimiento de reservas para el invierno de 2022/2023 esté sincronizado entre los países⁶. Sin embargo, a pesar de las nuevas obligaciones de la UE, existe el riesgo de que cualquier otra interrupción grave del suministro haga que el gas no se transporte a tiempo a los lugares que más lo necesitan durante el invierno por las limitaciones de capacidad. Las reservas austriacas, por ejemplo, que serían muy útiles para suplir una escasez regional de gas ruso, aún no llegan a las cantidades que tienen sus vecinos⁷. Los acuerdos bilaterales de solidaridad entre los países de la UE ayudarían a mitigar los efectos de la crisis a falta de una solución a escala continental, pero se tardó demasiado⁸.

Coordinar una reducción eficaz del consumo de gas

A pesar de los recientes esfuerzos de diversificación, es posible que la UE no disponga de suficiente gas natural para satisfacer la demanda de invierno. En caso de un corte total del suministro ruso, la demanda de la UE tendrá que caer un 15 % en el invierno de 2022/2023, incluso si continúan las importaciones sin precedentes de GNL. Para minimizar el impacto económico global, la reducción de la demanda debe coordinarse y repartirse entre los distintos grupos de consumidores de los países de la UE. El Reglamento (UE) 2022/1369 de agosto de 2022 sobre la reducción de la demanda establece que todos los países de la UE harán sus «mejores esfuerzos» para reducir la demanda de gas en un 15 % entre el 1.° de agosto de 2022 y el 31 de marzo de 2023. Sin embargo, detrás de esta cifra, se han hecho múltiples concesiones, lo que significa que muchos Estados miembros no tendrán que cumplir con esto realmente. El acuerdo es un paso positivo, pero no es la última palabra para coordinar la reducción de la demanda.

En cualquier caso, elevar mucho los precios debería provocar una menor demanda. En los primeros seis meses de 2022, los precios del gas al por mayor fueron unas 10 veces superiores a la media, mientras que la demanda fue sólo un 7 % inferior, lo que implica una elasticidad de la demanda extremadamente baja. ¿Por qué? Los precios del mercado mayorista no tuvieron repercusiones sobre los consumidores debido a los sistemas nacionales existentes de regulación de precios, a las nuevas intervenciones gubernamentales y al diseño de los contratos que protegieron temporalmente a los consumidores de los precios elevados. La respuesta política inmediata a los elevados precios del gas natural consistió en subvencionar drásticamente el consumo energético nacional de forma descoordinada en toda la UE. Aunque es esencial seguir prestando ayudas específicas a los hogares vulnerables, el resultado general fue que los gobiernos quemaron dinero en una carrera hacia el consumo de gas. La reducción global de la demanda ha sido moderada y ha variado considerablemente de un país a otro. Por ejemplo, en Italia, no se redujo la demanda en los seis primeros meses de 2022⁹. Se ha visto el tránsito de cantidades importantes de gas ruso por Austria para satisfacer esta demanda. En teoría, una reducción del 3 % de la demanda de gas en Italia en los primeros seis meses de 2022 podría haber llenado las instalaciones de almacenamiento austriacas al 80 %, que se encuentran al 63 % en el momento de redactar este informe.

Hasta la fecha, los esfuerzos de la UE para reducir la demanda de gas han sido descoordinados y, hasta hace poco, insuficientes. Los gobiernos europeos han reaccionado casi universalmente a los cortes de gas por parte de Rusia, en lugar de tomar medidas proactivas para reducir la demanda de gas. Para alcanzar el objetivo de reducción del 15 % del consumo de gas, los gobiernos tendrían que aplicar una serie de medidas políticas; entre ellas, la concientización sobre comportamientos de ahorro de energía y las inversiones rápidas que pueden hacer los hogares, pero también sobre programas financieros para compensar las reducciones de energía en los hogares y en la industria y sobre normas para limitar el consumo ineficiente, por ejemplo, en los edificios públicos.

Coordinar los complementos de la oferta

Los países de la UE disponen de opciones para aumentar el suministro de energía o cambiar el gas por otros combustibles a corto plazo, pero están reteniendo algunas de estas opciones en el mercado europeo porque muchos de los beneficios se compartirían con otros países mientras que los costos, a veces sustanciales, no. Por ejemplo, el debate alemán sobre el cierre de tres centrales nucleares a finales de 2022 gira en torno a su capacidad para sustituir la demanda de gas en el sistema eléctrico alemán. En Alemania, la mayor parte de la energía obtenida a partir de gas se produce mediante generadores de calor y de electricidad combinados, lo que significa que estas plantas deben seguir funcionando y proporcionando calor de todos modos, incluso si una central nuclear pudiera sustituir la generación de electricidad. En el contexto de este debate, habría que considerar si la demanda de gas podría reducirse en los países vecinos, como Países Bajos, ya que Alemania es un actor importante en el comercio de electricidad dentro de la UE.

A largo plazo, las políticas nacionales sofocadas podrían no sólo perjudicar al sector europeo del gas en las próximas semanas o meses, sino también afectar la construcción de nuevas infraestructuras. Mientras cada gobierno se esfuerza por garantizar su propia seguridad de suministro, la UE, en su conjunto, corre el riesgo de acumular un importante exceso de capacidad de gas. Esto supondría un uso ineficaz de los recursos y podría atrincherar a nuevos grupos de interés que se oponen a una rápida eliminación del gas natural. En cambio, las estrategias de desarrollo de las infraestructuras energéticas deben basarse en los objetivos energéticos y climáticos de Europa. Para lograrlo, la planificación y coordinación de los sistemas a escala continental deben desempeñar un papel más importante. Aunque son necesarias algunas inversiones en infraestructuras de importación, una mejor conexión de las redes europeas de gas y, sobre todo, de electricidad¹⁰ crearía un sistema más resistente y facilitaría una transición rentable.

Garantizar el suministro de gas donde más se necesita

Aunque las instalaciones de almacenamiento estén llenas, la demanda sea baja a nivel global y el suministro sea suficiente, aún se debe brindar la energía donde más se necesita. Los flujos de gas natural en Europa están limitados por los cuellos de botella históricos de las infraestructuras entre regiones. Por lo tanto, los precios en las distintas regiones no convergen totalmente, pero proporcionan señales para repartir el flujo de gas. Por ejemplo, alrededor de una cuarta parte de la capacidad total de GNL en la UE radica en la Península Ibérica y está efectivamente desconectada del mercado europeo más amplio. Los intentos previos de construir un gasoducto entre España y Francia fueron rechazados por no ser rentables, pero, dada la situación actual, hay que reevaluar esta decisión. La ministra española de Medio Ambiente sugirió que la adición de compresores al gasoducto existente podría aumentar la capacidad en dos o tres meses¹¹.

Otros cuellos de botella son de carácter más normativo y los problemas relacionados pueden resolverse con mayor facilidad si hay voluntad política. Por ejemplo, no se puede enviar gas de Francia a Alemania porque el gas natural se odoriza en el sistema de gasoductos francés, mientras que los gasoductos alemanes no aceptan gas odorizado¹². En consecuencia, el flujo de gas no siempre sigue el diferencial de precios a corto plazo. Aunque los precios del gas sean mucho más bajos en Francia, el gas sigue fluyendo de Alemania a Francia.

Algunas fuentes de importación de gas aparte de Rusia ofrecen flexibilidad en términos de localización. El gas argelino podría enviarse a España, donde se bloqueará por falta de capacidad transfronteriza con Francia, o a Italia, donde podría sustituir los volúmenes de gas ruso. Lo mismo ocurre con los cargamentos de GNL que podrían enviarse a las regiones con mayor escasez o a la ya bien abastecida Península Ibérica. Las importaciones de GNL y gasoductos suelen estar sujetos a contratos a largo plazo que son difíciles de cambiar, incluso cuando la dinámica del mercado a corto plazo indica que un cambio de punto de entrega podría mejorar el bienestar. Una solución sería crear un fondo europeo para compensar a los países que redirijan los flujos a los más necesitados, por ejemplo, para compensar a España por permitir que el gas argelino se redirija a través de Italia a los mercados centroeuropeos.

 Recomendaciones para optimizar los mercados de gas natural

⦁ Dejar que el mercado trabaje para asignar eficientemente las escasas moléculas dentro y entre los países;

⦁ Coordinar o poner en común las políticas nacionales para apoyar el abastecimiento de las instalaciones de almacenamiento;

⦁ Abastecerse de gas de manera conjunta en los mercados internacionales;

⦁ Aceptar las importaciones de gas de Rusia sólo si el volumen y el precio satisfacen las necesidades de Europa;

⦁ Reconsiderar el aumento de la producción de energía y las opciones de cambio de combustible que se han bloqueado a nivel administrativo en tiempos mejores;

⦁ No subvencionar el consumo de gas, sino apoyar a los consumidores de gas mediante políticas neutras en cuanto a precios;

⦁ Fomentar el ahorro de gas a través de campañas, incentivos financieros y normativas;

⦁ Coordinar las inversiones en infraestructuras ;

⦁ Evitar el bloqueo de las inversiones en gas (demasiadas terminales fijas de GNL) que podrían obstaculizar la transición ecológica;

⦁ Solucionar los cuellos de botella de los flujos de gas internos de la UE.

Mercados de la electricidad

Junto con el diseño del mercado interior, el comercio transfronterizo de electricidad es la pieza central del sistema energético europeo, con 700 TWh intercambiados anualmente¹³. Poner a disposición de los países vecinos electricidad de bajo costo en épocas de abundancia reduce la necesidad de operar centrales eléctricas más contaminantes y caras, al mismo tiempo que aumenta el bienestar general. Las ventajas de una red interconectada geográficamente aumentarán a medida que se desplieguen las energías renovables y la producción de electricidad sea cada vez más variable.

Los mecanismos de mercado que hacen que esto sea posible son muy sofisticados. Sin embargo, en esencia, todo el sistema depende de la solvencia, la liquidez y la confianza con las que la electricidad contratada se brinde, de que los flujos transfronterizos no se anulen por la política y de que los precios de ambos lados de una frontera reflejen las condiciones reales de la oferta y la demanda. El déficit de producción no planificado actualmente en algunos países de la UE (por ejemplo, la energía nuclear en Francia) y los elevados precios del combustible han ejercido una considerable presión sobre el comercio transfronterizo, lo que ha dado lugar a precios muy divergentes. Países que antes importaban electricidad a precios módicos (como España) ven ahora cómo sus vecinos (como Francia) se igualan a ellos. Los mercados a futuro indican que no se trata de un problema temporal, sino que podría durar años¹⁴. Las consecuencias son precios elevados para los hogares y una pérdida de competitividad en los sectores de alto consumo energético. Por ello, los debates sobre la reducción de exportaciones para gestionar los precios internos están cobrando fuerza en varios países¹⁵. Los países de la UE disponen de una serie de herramientas técnicas, reglamentarias o políticas que pueden limitar considerablemente la capacidad de exportación.

En junio de 2022, España y Portugal intervinieron en sus mercados mayoristas de electricidad y limitaron el precio del gas natural utilizado para la producción de electricidad. En los meses siguientes, la capacidad promedio de transferencia entre España y Francia fue un 30 % inferior a la del mismo periodo del año anterior. Aunque esta reducción de la capacidad de transferencia pueda parecer una coincidencia, evidencia la potencial fragmentación de los mercados eléctricos europeos si la electricidad se distribuye de forma desigual en la UE. Es posible que los países reduzcan la capacidad de transferencia disponible en los mercados para reducir la exportación de electricidad subvencionada.

Aunque estas políticas parezcan fáciles de aplicar, aumentarán el precio global de la electricidad, erosionarán la confianza en el mercado eléctrico europeo, debilitarán los argumentos para invertir en nuevas energías renovables y aumentarán el costo acumulado de la transición a la red cero. El resultado sería que cada Estado miembro se sentiría obligado a instalar una capacidad suficiente para hacer frente a cualquier situación imaginable de alta demanda y baja oferta, como se ven obligados a hacer otros países, como el caso de Japón o Corea del Sur. Esto será especialmente perjudicial para los sistemas con una alta proporción de energías renovables volátiles y geográficamente dispersos. Además, los sistemas eléctricos aislados tienden a provocar precios más altos para los consumidores que no pueden beneficiarse de la electricidad barata de sus vecinos. Irlanda, cuyo sistema eléctrico tiene una interconexión limitada con el Reino Unido y aún no está conectada directamente a la Europa continental, registró en 2021 los precios de la electricidad más altos de la UE para los consumidores domésticos, sin incluir impuestos ni gravámenes.

Además, animar a los inversores a garantizar la autonomía del sistema nacional socavaría el mercado europeo. En presencia de mercados mayoristas transfronterizos, el exceso de capacidad en un país reduce los incentivos para invertir en los países vecinos. Por lo tanto, existe el riesgo de que se deleguen más decisiones de inversión de los mercados a las administraciones nacionales, lo que hundiría aún más la eficiencia del sistema. Por último, reducir la demanda de electricidad es tan necesario como reducir la demanda de gas. Dado que el gas se utiliza ampliamente en Europa para generar electricidad, la reducción de la demanda de electricidad conllevará una reducción de la demanda de gas más allá de las fronteras.

 Recomendaciones para optimizar los mercados de electricidad

⦁ Garantizar que la capacidad de producción de electricidad existente que pueda explotarse de forma segura se ponga a disposición del mercado para reducir la carga administrativa de la reanudación de servicio o del cambio de combustible;

⦁ Coordinar un programa de despliegue de emergencia para la producción de electricidad renovable y la resolución de cuellos de botella en la red;

⦁ Fomentar la reducción de la demanda mediante campañas, incentivos y normativas;

⦁ No subvencionar el consumo de electricidad;

⦁ Evitar las políticas (rediseño del mercado) que pongan en grave riesgo la capacidad del mercado para asignar la producción de electricidad de forma eficiente y para distribuirla entre los consumidores;

⦁ Evitar la fragmentación del mercado de la electricidad.

Fragilidades en el sistema de proveedores europeos de energía

La capitalización bursátil de las 50 empresas energéticas más grandes de Europa que cotizan en bolsa (1.3 billones de euros) corresponde a cerca del 40 % de la capitalización bursátil del Eurostoxx 50 (3.3 billones de euros). El sector de servicios públicos representa por sí sólo una quinta parte de la capitalización bursátil del Eurostoxx 50 (0.7 billones de euros).

Aunque el mercado de la energía en Europa se ha ido liberalizando progresivamente, todavía no se ha completado un mercado interior de la electricidad en Europa¹⁶. Los operadores locales siguen dominando sus mercados nacionales. Además, el grado de concentración del mercado varía mucho y aún existen casos de alta concentración del mercado: EDF mantiene una cuota de mercado de más del 70 % en Francia¹⁷ y, en muchos países más pequeños, los operadores individuales tienen niveles similares de dominio del mercado (por ejemplo, CEZ tiene alrededor del 70 % de la producción y distribución de electricidad en la República Checa¹⁸ y PPC tiene alrededor del 66 % del mercado minorista en Grecia). A pesar de su gran tamaño, las empresas energéticas de Europa dependen unas de otras para satisfacer la demanda del consumidor final. Una de las principales funciones de las empresas energéticas es gestionar los riesgos asociados a la volatilidad de la oferta, la demanda y los precios. Las empresas energéticas celebran contratos a largo y corto plazo para abastecerse de energía (por ejemplo, de proveedores externos), ya que los consumidores finales esperan un suministro estable.

Las enormes fluctuaciones de los precios en los mercados mayoristas de energía, el importante riesgo de que el principal proveedor, Gazprom, no entregue los volúmenes prometidos y el riesgo de que los consumidores demanden mayores volúmenes de energía a precios más bajos previamente acordados o de que no puedan pagar más por la energía que ya consumieron ponen a prueba la gestión de riesgos de las empresas energéticas.

En el pasado, algunos minoristas han vendido suministros a largo plazo a sus clientes con la esperanza de ganar dinero comprando la energía correspondiente más barata en los mercados a corto plazo. En una situación de crisis energética, estos modelos de negocio se han vuelto insostenibles y varios minoristas, especialmente en el Reino Unido, han cerrado o han desaparecido por el sector público. Desde septiembre de 2021, casi 30 proveedores de energía del Reino Unido se han declarado en bancarrota¹⁹. Otros casos como éste incluyen a Bohemia Energy, el mayor proveedor alternativo a la empresa estatal CEZ en la República Checa, que se declaró en quiebra en octubre de 2021²⁰, mientras que varios proveedores de energía han declarado que se retirarán del mercado francés, con el proveedor Planet Oui en vías de activar un procedimiento de respaldo acelerado en enero de 2022²¹.

Gran parte del comercio de energía tiene lugar entre empresas del sector energético, de modo que puedan hacer un reajuste para garantizar que, en un momento dado, la oferta y la demanda coincidan. Para cubrir el riesgo asociado al comercio de materias primas físicas (los contratos suelen celebrarse mucho antes de que la oferta y la demanda se equilibren), las empresas pueden utilizar contratos de comercio de emisiones, con las infraestructuras de mercado denominadas contrapartes centrales (CCP). Las CCP se interponen entre las dos contrapartes de un contrato derivado y actúan como un comprador para el vendedor y un vendedor para el comprador. Para cumplir esta función, las CCP imponen requisitos de margen que deben depositarse, lo que normalmente hacen los bancos en nombre de empresas energéticas. A medida que aumenta la incertidumbre en torno a los precios futuros, también lo hacen los requisitos de margen. En mayo de 2022, el Informe de Estabilidad Financiera del Banco Central Europeo mostró que, en el caso del gas natural y la electricidad, algunos de estos requisitos de margen inicial han alcanzado hasta el 80 % del precio del contrato, lo que significa que los operadores se enfrentan a mayores necesidades de liquidez.

Por lo tanto, el aumento de la volatilidad conlleva una mayor necesidad de crédito en el sector de las materias primas para un determinado nivel de actividad. Los aumentos bruscos de los requisitos de capital suelen ser asumidos por los bancos que, en el escenario actual, han incrementado sus primas de riesgo, lo que encarece las coberturas. Si la situación empeora aún más, los bancos pueden considerar que las operaciones son demasiado arriesgadas para financiarlas, lo que crea un problema de liquidez.

Las empresas más pequeñas pueden carecer de experiencia y capacidad interna para cubrirse y, por lo tanto, están más expuestas a la volatilidad de los precios. Por otra parte, la cobertura también puede resultar cada vez menos atractiva para las empresas que se dedican activamente a la gestión de riesgos: a medida que los contratos derivados existentes se van deshaciendo, deben celebrarse nuevos contratos a los precios vigentes en el mercado.

Al aumentar la demanda de capital, especialmente si la crisis se prolonga, existe el riesgo de contagio a otros sectores de la economía que dependen de los bancos para sus propias necesidades de crédito. Además, si un actor importante entra en bancarrota, las fuertes interconexiones del mercado de productos básicos y el sector financiero podrían generar un bucle de retroalimentación negativa, lo que acarrearía una serie de quiebras²².

No se sabe si las empresas de servicios públicos tienen la capacidad de intervenir en caso de insolvencia por parte de un actor importante. Si la bancarrota de una de las principales contrapartes deja al mercado energético expuesto, la falta de liquidez haría que los precios subieran más de lo que permite el margen contabilizado. Las contrapartes podrían, entonces, quedar expuestas. Además, resolver el complejo entramado de contratos entre todas las empresas afectadas por la falta de pago de un actor importante será un reto sin precedentes para el sector energético. Sólo en 2021, se identificaron 2700 millones de transacciones relacionadas con la energía en la UE. Las lagunas en los datos de las transacciones y la dispersión de los datos entre las diferentes autoridades y jurisdicciones, que dificultan el seguimiento, contribuyen aún más a la incertidumbre en el mercado²³.

Algunos gobiernos europeos han gravado los beneficios inesperados de las empresas energéticas, mientras que otros tienen previsto rescatar a los principales proveedores nacionales de energía, por lo que no todos obtienen los mismos beneficios. Por ejemplo, el gobierno alemán se prepara para rescatar a su principal empresa de servicios públicos, Uniper, con un paquete de rescate de 15000 millones de euros; el Élysée ha anunció un plan de 10000 millones de euros para completar la nacionalización de Electricité de France (EDF); y, a principios de julio, CEZ, la mayor empresa de servicios públicos de la República Checa, firmó un acuerdo de crédito con el Ministerio de Finanzas del país por un máximo de 3000 millones de euros, lo que proporcionará liquidez a la empresa.

Dado que los gobiernos nacionales pueden llegar a tener que estabilizar las empresas energéticas nacionales, puede resultar más difícil para las empresas energéticas de los países de la UE más débiles, desde el punto de vista fiscal, acceder al financiamiento, comprar energía con contratos a largo plazo o vender energía a los clientes con contratos a largo plazo. Esto podría provocar una completa fragmentación del mercado energético europeo.

Recomendaciones para subsanar las deficiencias del sistema europeo de proveedores de energía

⦁ Asignar suficientes recursos públicos para la supervisión de las actividades de comercio de energía;

⦁ Garantizar que los supervisores tengan un conocimiento suficiente del riesgo sistémico en el nexo energía-finanzas;

⦁ Prepararse para afrontar adecuadamente los problemas de liquidez.

Subvenciones nacionales para el consumo de energía

Las drásticas subidas de precio en los mercados mayoristas de energía en Europa han ejercido una enorme presión sobre el aumento de los precios minoristas para consumidores industriales y hogares. Las consecuencias de esto varían considerablemente entre los países de la UE y los grupos de consumidores debido a las diferencias en las estructuras contractuales, a los mercados minoristas nacionales y a su regulación. Además, muchos gobiernos están desarrollando nuevas políticas, como exenciones fiscales, topes de precios minoristas y reducciones de impuestos, para mitigar las repercusiones de los elevados precios mayoristas sobre los consumidores finales. Estas políticas tienen sentido si se consideran a escala nacional, pero podrían eliminar los incentivos para limitar la demanda de energía.

También podrían socavar la eficiencia del comercio energético transfronterizo. La subvención de la energía escasa para los consumidores también podría favorecer los beneficios inesperados de los proveedores: en una situación de escasez, los proveedores pueden subir los precios en función de las reducciones fiscales porque los consumidores no encontrarán ofertas más baratas. Por lo tanto, con la reducción de los impuestos sobre la energía en una parte del mercado interior, los proveedores tienen un incentivo para vender más donde los impuestos son más bajos, lo que lleva a otros países a adoptar el mismo tipo de política de precios más bajos. En este escenario, el comportamiento virtuoso de reducción de la demanda no será suficiente y el apoyo gubernamental se volverá ineficaz e insostenible a medio plazo.

Las subvenciones energéticas para las empresas también han variado mucho de un país a otro. Algunos países han recurrido ampliamente a estas subvenciones, mientras que otros han preferido centrarse en los hogares. Esto supone un riesgo para el mercado único de la UE, ya que una carrera de subvenciones socava la integridad del mercado interior de productos industriales.

La coordinación a nivel de la UE es importante para garantizar que las subvenciones se dirijan, en la medida de lo posible, a los hogares y empresas vulnerables. Es necesario adoptar este enfoque para evitar que estas subvenciones energéticas se vuelvan insostenibles en términos de seguridad energética, así como desde el punto de vista de las condiciones fiscales y competitivas dentro de la UE.

Consecuencias fiscales

Cuando los precios de la energía empezaron a subir en verano de 2021, los gobiernos europeos se apresuraron a instaurar medidas para proteger hogares y empresas parcialmente. Inicialmente concebidas como una respuesta temporal a lo que se suponía que era un problema temporal, estas medidas se han ampliado y se han convertido en estructurales. En el año 2000, el presupuesto de la UE ascendió a 230000 millones de euros, cifra que aumentará si los precios de la energía se mantienen elevados.

Los gobiernos europeos han concedido estas subvenciones energéticas de forma descoordinada. Aunque pueden identificarse tendencias comunes, como el uso de exenciones fiscales y el apoyo a los consumidores vulnerables, las medidas aplicadas han sido cuantitativa y cualitativamente diferentes. Cuantitativamente, desde septiembre de 2021, las intervenciones gubernamentales han representado entre el 0.1 % y el 3.6 % del PIB de los países.

 Recomendaciones para las subvenciones nacionales para el consumo de energía

⦁ Armonizar las políticas de los países de la UE;

⦁ Favorecer las políticas de ingresos (una forma de compensación monetaria pagada a los consumidores) en lugar de las políticas de precios (que apuntan directamente al precio final de la energía);

⦁ Coordinar las subvenciones para las empresas, para no obstaculizar el mercado único.

La crisis energética tiene un claro impacto macroeconómico. El valor del gas y la electricidad comercializados en la UE ha pasado de alrededor del 1 % del PIB en 2020 a más del 10 % del PIB, según los niveles de precios de agosto de 2022²⁴. Si se les permite hacerlo, los gobiernos con más espacio fiscal inevitablemente gestionarán mejor la crisis energética al competir con sus vecinos por los escasos recursos energéticos durante los meses de invierno. Es probable que esto acentúe las divergencias económicas dentro de la UE.

Recomendaciones para gestionar las consecuencias fiscales

⦁ Aunque es importante proteger a los consumidores, las políticas temporales puestas en marcha desde septiembre de 2021 no deben volverse estructurales;

⦁ El diseño de las políticas energéticas debe garantizar la sostenibilidad fiscal;

⦁ Coordinar la escala de la respuesta fiscal entre los países de la UE.

Conclusión: el gran mercado energético europeo

Desde su invasión a Ucrania, Rusia sigue explotando la energía como herramienta de división y dominación para debilitar la determinación de Europa. En los meses de invierno, podría escalar el chantaje energético de Putin. En respuesta, los líderes de la UE deben reafirmar su unidad en materia de energía y construir un gran acuerdo para aliviar las presiones sobre los mercados energéticos. Esto exigirá que todos los países tomen decisiones nacionales difíciles para explotar los diversos potenciales energéticos latentes.

Esta negociación debería partir del reconocimiento de que el riesgo de no tener suficiente energía para satisfacer las necesidades de la sociedad es el mayor riesgo sistémico de Europa a corto plazo, tanto desde el punto de vista ecológico como político. Un acuerdo entre los países miembros es de vital importancia para la Unión Europea. Los países de la UE deben comprometerse a movilizar la oferta energética disponible, desalentar activamente la demanda de energía, mantener los flujos energéticos transfronterizos canalizados y compensar a los consumidores más vulnerables.

Movilización de suministros

Todos los países deben proporcionar de forma honesta e inmediata al mercado energético europeo toda la flexibilidad de la oferta disponible. Esto requerirá compromisos políticos dolorosos. Por ejemplo, la prolongación de la vida útil de las centrales nucleares que deben cerrar este año en Alemania tendrá un efecto tranquilizador en los mercados eléctricos. Los yacimientos de gas holandeses podrían aumentar considerablemente la producción. Una reducción temporal de las normas sobre contaminación y tiempo de trabajo ayudaría a los mercados a reajustarse. La seguridad energética está más que nunca en entredicho y es necesario reevaluar temporalmente algunas compensaciones con los bienes sociales y medioambientales.

Llegar a un acuerdo sobre las compras conjuntas de gas en los mercados internacionales reduciría el riesgo de que la unidad de la UE se viera socavada por la competencia entre los países miembros por un suministro limitado. Además, la compra en conjunto reduciría el costo financiero y político del gas y permitiría utilizar los volúmenes de gas agrupados para suministrar energía a los consumidores más afectados.

El aumento del uso de las opciones de combustibles fósiles existentes a corto plazo no debe eclipsar la necesidad de acelerar inmediatamente las inversiones en fuentes nacionales de energía limpia y en eficiencia energética. Es necesario llegar a un acuerdo rápido al más alto nivel sobre algunas de las normas nacionales y europeas más gravosas que impiden el aumento urgentemente necesario de las alternativas sostenibles y sobre incentivos financieros significativos para superar algunos de los cuellos de botella de la oferta. De lo contrario, los países podrían inclinarse por aprovechar las inversiones política y financieramente difíciles de sus socios.

Reducción de la demanda

Todos los países deben realizar esfuerzos considerables para reducir la demanda, lo que requiere una comunicación seria y directa con el público. Los políticos deben explicar a los ciudadanos que existe un compromiso inminente entre el consumo de energía de los hogares y la preservación del empleo y la paz. Los países deben garantizar que todos los consumidores tengan suficientes incentivos para reducir su consumo. Los altos precios de la energía crearán incentivos para reducir la demanda en aquellos sectores que puedan reducir su consumo. En general, los líderes de la UE deberían acordar dejar de subvencionar directamente el consumo de energía y, en su lugar, subvencionar su reducción. Normas como la disminución de los límites de velocidad o la reducción de las temperaturas mínimas en los edificios ayudarán.

Defender una asignación transfronteriza de energía basada en el mercado

Cuanto más se pueda aumentar la oferta y reducir la demanda, más bajos serán los precios de la energía. Esto facilitará que los gobiernos acepten una asignación transfronteriza de energía basada en el mercado. Para evitar una mala asignación de recursos en el sistema energético europeo, ahora y en el futuro, los países de la UE deberían comprometerse a no intervenir política o reglamentariamente en los flujos energéticos transfronterizos para proteger a los consumidores nacionales a costa de los consumidores extranjeros.

Compensar a los más vulnerables

Los gobiernos necesitarán espacio fiscal para apoyar a los hogares que no puedan ajustarse fácilmente o permitirse el aumento de los precios de la energía. De lo contrario, esto no sólo provocará enormes problemas sociales y políticos, sino también una reducción de la renta disponible para una parte importante de la sociedad, lo que repercutirá en la demanda agregada y, por tanto, supondrá un riesgo macroeconómico. Los gobiernos nacionales deberían proporcionar transferencias u otras ayudas sociales que, en la medida de lo posible, no debiliten las señales de precios para reducir el consumo de energía.

Hacia un óptimo de Pareto 

El punto de partida del compromiso será la equiparación de esfuerzos en todo el continente, con todos los países dispuestos a tomar decisiones difíciles juntos. Sin embargo, en muchos casos, los esfuerzos no se distribuirán uniformemente. Los países que están relativamente bien tendrán que tomar medidas en beneficio de sus vecinos. En este caso, podría preverse un fondo común europeo. Esto podría, por ejemplo, compensar a los ciudadanos de Groningen, en los Países Bajos, por el mayor riesgo de terremotos debido al aumento de la producción de gas. Un acuerdo a nivel de la UE para redistribuir los fondos debe ir acompañado de un compromiso político para mantener un mercado energético que funcione bien y permita que el gas fluya hacia donde más se necesita.

Al acordar una declaración especial sobre un gran mercado energético europeo, los líderes de la UE comprometerían a sus gobiernos a adoptar un enfoque coordinado y justo ante la crisis energética. Esto vincularía a los ministros y reguladores, los guiaría a través de las difíciles decisiones que tendrían que tomar y sería el primer paso hacia una nueva dirección muy necesaria para la política energética a nivel de la UE.

Las decisiones sobre cómo gestionar el limitado suministro de energía determinarán el futuro del sistema energético europeo. Si se gestiona correctamente, una integración más profunda y una inversión acelerada pueden permitir a Europa derrotar la estrategia de Putin, al mismo tiempo que se promueve la transición hacia una energía más limpia y asequible.