Este texto está disponible en inglés en el sitio web del Groupe d’études géopolitiques.
¿Cuál es el impacto de la guerra en Ucrania en la cooperación internacional?
Es enorme. En particular, destaca una de las principales dificultades de la cooperación internacional: los recursos para el desarrollo son limitados, los fondos militares, no.
El monto total de los fondos asignados a la cooperación económica está fijo y, por tanto, una gran parte de la ayuda va a parar a Ucrania -y con razón-, pero el tamaño del pastel no aumenta. Se trata, pues, de tomar una cantidad limitada de recursos, ya de por sí escasos, y estirarlos aún más.
La comunidad internacional debe responder como lo está haciendo a la agresión de Rusia contra Ucrania, pero todavía tenemos conflictos crónicos en Siria, el norte de África, Etiopía, Sudán o Yemen. Afganistán tiene enormes necesidades, Pakistán ha sufrido inundaciones devastadoras este verano. Tenemos una demanda creciente y una oferta mucho menor. Uno de los principales impactos en la cooperación internacional es la fuerte presión sobre la limitada cantidad de ayuda.
El monto total de los fondos asignados a la cooperación económica está fijo y, por tanto, una gran parte de la ayuda va a parar a Ucrania -y con razón-, pero el tamaño del pastel no aumenta.
GAYLE SMITH
Hay un segundo aspecto: en 2015, cuando Europa experimentó una gran afluencia de solicitantes de asilo, que buscaban huir de la guerra en Siria, algunos países fueron muy receptivos, pero otros se mostraron muy reacios a recibirlos. Esto marcó el inicio de fuertes posturas anti-refugiados y anti-inmigración en muchas partes del mundo. En el caso de Ucrania, la buena noticia es que la recepción y acogida de los ciudadanos ucranianos que huyen de la guerra ha sido muy buena. Sin embargo, este no es el caso de los refugiados de otros países. Además, muchos países utilizan ahora la ayuda internacional al desarrollo y la ayuda humanitaria para los refugiados en sus propios países, lo cual reduce aún más la oferta global y es muy fácil para los observadores decir o sugerir que se ayuda a los ucranianos a costa de otros.
Esa no es mi opinión en absoluto. Creo que debemos aumentar el volumen de fondos y ser tan flexibles como lo somos con la ayuda militar. La situación lo exige. No deberíamos tener un monto limitado de ayuda humanitaria y económica.
Siempre existe el riesgo de que el mundo no pueda gestionar más de una crisis a la vez, y si miramos a nuestro alrededor en este momento, hay múltiples crisis que hay que gestionar. El conflicto de Ucrania es uno más de la lista. Pero, ¿realmente está desviando la atención? Hasta cierto punto, sí. Pero es una falsa elección preguntarse si debemos ayudar al pueblo ucraniano o financiar la salud mundial y la lucha contra el cambio climático. Tenemos que encontrar la manera de hacer ambas cosas.
Siempre existe el riesgo de que el mundo no pueda gestionar más de una crisis a la vez.
GAYLE SMITH
La ayuda oficial al desarrollo aumentó menos del 5% el año pasado, a pesar de la pandemia de Covid-19 y el alivio de la deuda fue pequeño…
En efecto, fue un aumento muy modesto. Sobre todo porque la demanda ha aumentado durante años, especialmente la demanda de ayuda humanitaria. Debemos tener más en cuenta que muchos conflictos en el mundo son crónicos.
En cuanto al conflicto de Ucrania, los países africanos y latinoamericanos no se alinearon automáticamente con los países occidentales, como esperaba la mayoría de los políticos europeos. ¿Qué hemos entendido mal?
Siempre es un error suponer que los demás Estados seguirán nuestro ejemplo. Siempre es más prudente preguntar primero.
Nos equivocamos al creer, tras la votación, que tantos países apoyaban a Rusia. Es una simplificación excesiva suponer que su voto refleja un apoyo explícito a Moscú. La realidad es muy compleja. He hablado con varios líderes de países en desarrollo y su prioridad es gestionar el impacto de la guerra. Por poner un ejemplo, los precios de los fertilizantes se han disparado. Algunos países pueden considerar que la invasión rusa de Ucrania es totalmente reprochable, pero creen que la guerra debe terminar principalmente porque no pueden pagar el costo de los alimentos y la energía.
Lo que muchos observadores han pasado por alto es que, si se mira el conflicto desde el punto de vista de un país de renta baja o media, que depende en cierta medida de los países europeos, y en cierta medida de China y Rusia, es muy difícil posicionarse. Esta es la primera razón por la que nos equivocamos. Algunos países son demasiado pobres para elegir un bando.
Una de las declaraciones más elocuentes sobre el estado del mundo fue la del representante permanente de Kenia. Fue excelente en cuanto a los derechos y los errores y la importancia histórica del conflicto.
Si se mira el conflicto desde el punto de vista de un país de renta baja o media, que depende en cierta medida de los países europeos, en cierta medida de China y Rusia, es muy difícil posicionarse.
GAYLE SMITH
Además, existe el temor de que estemos entrando en una nueva era muy similar a la de la Guerra Fría. Los países son reacios a elegir un bando. Creo que si se tratara de una votación secreta, habría sido abrumadoramente contraria a la invasión.
Algunos tienden a ver esto como el resurgimiento del movimiento de los no alineados. Durante la Guerra Fría, la no alineación era un rechazo al imperialismo. Era una posición muy política. Hoy en día, los países pueden «no alinearse», pero no creo que sea una posición política. Es muy práctico. La mayoría de los líderes africanos piensan que Rusia está fuera de control y que lo que está ocurriendo en Ucrania es bastante atroz.
Algunos dirán que también deberíamos fijarnos en los conflictos de África, de los que nadie parece preocuparse, pero que probablemente son igual de graves. Lavrov pasa su tiempo buscando apoyo en el continente africano. Hay una gran batalla geopolítica entre Rusia y Occidente y los africanos no quieren estar en medio. Me temo que su posición está siendo sobreinterpretada.
Hoy en día, los países pueden «no alinearse», pero no creo que sea una posición política.
GAYLE SMITH
¿Cuáles podrían ser las consecuencias de esta nueva no alineación?
Sería una pena que los Estados decidieran reducir su ayuda al desarrollo porque un país se abstuviera en una votación en Naciones Unidas. Alguien me dijo una vez «habla con la gente donde está, no donde crees que debería estar». Si el objetivo de nuestra ayuda al desarrollo es conseguir que los países voten como nosotros, podríamos simplemente darles un cheque y decirles cómo votar en el próximo Consejo de Seguridad.
¿Cuál debería ser la posición de Occidente?
Hay que entablar un diálogo. Tenemos que hablar con esos países. La mayoría nos diría que, si fuera una votación secreta, votarían absolutamente con nosotros. La mayoría también podría decirnos que nunca debemos dar por sentado su voto, porque eso sería condescendiente.
Es importante mantener una conversación sobre cómo se interpreta esto de forma diferente. Los países africanos son testigos del realineamiento del mundo. La cumbre Unión Europea-Unión Africana de febrero fue positiva, pero ¿se convertirá este impulso inicial en algo que pueda tener la profundidad y el alcance en términos de financiamiento de la relación entre los países africanos y China? La mayoría de ellos quizá preferiría tener esa relación con Europa y Estados Unidos. Pero no hemos invertido el mismo capital que China.
El diálogo debe formar parte de una conversación más larga sobre cómo ven el mundo en este momento, fragmentado y peligroso, y cómo lo ven en los próximos 25 años.
Necesitamos estructuras para que se dé esa conversación. ¿Dónde podemos escuchar y debatir realmente con los países africanos o con los latinoamericanos?
No tenemos una larga tradición de deliberaciones políticas entre los países más ricos del mundo y los más pobres. El diálogo existe, pero el tipo de conversación estratégica que se da, por ejemplo, entre los Estados miembros de la OTAN es muy diferente.
Un prominente líder empresarial africano me dijo que estaba muy preocupado por el impacto de la guerra en Ucrania en los precios de los alimentos y los fertilizantes y sus consecuencias económicas. Me dijo que no sabía con quién hablar ni dónde mantener la conversación, porque no se trata de una simple reunión, sino de un diálogo estratégico sobre las dependencias mundiales. No se trata de una conversación sobre cómo podemos proporcionar más alimentos al Programa Mundial de Alimentos, sino de una conversación de fondo, a más largo plazo.
Creo que el G7 debe iniciar una serie de conversaciones estratégicas con África, América Latina y Asia. Y no sólo una vez, no una reunión de dos horas con temas de conversación establecidos. Tienen que reunirse en la misma sala para definir lo que significa la guerra en Ucrania, cómo cambia la dinámica internacional, y decidir qué hacer. Ese tipo de conversación estratégica es importante. Está empezando a suceder, pero sólo a pedazos, por el momento.
Creo que el G7 debe iniciar una serie de conversaciones estratégicas con África, América Latina y Asia.
GAYLE SMITH
Cuando se trata de bienes públicos mundiales, como la salud y el medio ambiente, ¿tenemos las organizaciones y los foros adecuados para responder?
Si se mira el tema de las vacunas, por ejemplo, yo diría que no. El mundo ha intentado crear, a través de Covax, un mecanismo que podría abordar, en parte, la cuestión de los bienes públicos mundiales. La iniciativa ha tenido cierto éxito, pero no ha sido suficiente para resolver los problemas más importantes.
El interesante debate sobre los bienes públicos mundiales se da actualmente en el Banco Mundial. La secretaria de Estado, Janet Yellen, hizo hace unos meses uno de los primeros llamamientos a la reforma de los bancos de desarrollo, y señaló que el BM debería encontrar una forma de administrar los bienes públicos mundiales. En el caso de la vacuna Covid, el Banco Mundial no ha podido desempeñar un papel muy eficaz porque es arcaico.
Tenemos algunas instituciones que podrían hacerlo, pero no creo que hayamos ejercitado sus músculos lo suficiente. Covax fue una gran idea, pero no había ninguna garantía de que la iniciativa consiguiera el 20% de las vacunas en el mercado. Las empresas eran libres de vender o no. Si queremos gestionar los bienes públicos mundiales, tenemos que desarrollar un enfoque más deliberado.
En 2009, China se convirtió en el mayor socio comercial de África, y en el mayor socio de países latinoamericanos como Argentina, Chile, Brasil y Perú. ¿Se dieron cuenta nuestros gobiernos de que se estaba dando esa transformación?
No creo. China está pensando en cómo alimentar su economía durante los próximos 25 años. El proyecto de las Nuevas Rutas de la Seda es una parte importante de esa estrategia más amplia. No creo que en Occidente estemos pensando en los próximos 25 años de la misma manera, porque si lo hiciéramos, tendríamos una relación más profunda y estratégica con África. La relación con América Latina sería diferente. Además, nosotros tendemos a utilizar el pasado, mientras que China es un actor relativamente nuevo.
Pero, ¿sigue siendo la iniciativa de las Nuevas Rutas de la Seda una opción realista para que China garantice su desarrollo económico en el futuro?
No, se está volviendo muy difícil de gestionar y hay una serie de reacciones negativas. Pero China siempre tiende a aprender y a prestar atención a los acontecimientos. Yo no diría que es un fracaso. Yo diría que será necesario hacer ajustes radicales para que sea sostenible. Sin embargo, ha tenido cierto impacto. Por supuesto, hay que hablar de la calidad de los proyectos, pero al menos han surgido todo tipo de infraestructuras que antes no existían, que no financiamos en nuestros mercados de capitales.
¿Cree usted que África como continente, especialmente en su dimensión regional, es cada vez más importante a nivel internacional?
Creo que la dimensión regional en África es más fuerte que nunca, y de forma muy positiva. Mire la zona de libre comercio continental. Cuando se negociaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible, África llegó con una posición común que fue acordada por los jefes de Estado. Cuando la reforma de las operaciones de mantenimiento de la paz estaba en la agenda de la ONU, África presentó una posición común debido a su situación única: las tropas africanas estaban en su mayoría en primera línea de las misiones de mantenimiento de la paz.
Hay una conciencia regional emergente. Es una cuestión de seguridad, de economía, pero también de confianza.
GAYLE SMITH
En los últimos años, antes de una cumbre del G7 o del G20, detrás de la presidencia de la Unión Africana, varios líderes africanos se han reunido sistemáticamente para definir la posición de África. Durante la pandemia, el continente creó una plataforma de cadenas de suministro para África y el Caribe y estableció su fondo de adquisición de vacunas.
Hay una conciencia regional emergente. Es una cuestión de seguridad, de economía, pero también de confianza.
El hecho de que África trabaje en bloque es una de las tendencias más significativas en la escena mundial. En términos de votos, es un gran bloque. Cuando han presentado una posición común, han tenido una influencia real. África tiene mucho más peso político como bloque.
¿Cómo se desarrolló esto en la cumbre Unión Europea-Unión Africana?
Los países africanos acudieron a la cumbre con la esperanza de que, si hablamos de una nueva asociación, debe ser realmente una nueva asociación. No debe ser una relación donante-receptor. Se les ocurrió que hay que empezar a hablar de una relación entre iguales.
También creo que hay mucha dignidad. Lo que me pareció interesante de esa cumbre, después de haber vivido la experiencia de la asignación de vacunas durante la pandemia, fue que se trataba de la soberanía sanitaria. No quieren volver a ser dependientes en caso de crisis. Es una tendencia positiva que hemos tardado en reconocer. Debemos estar atentos a la COP27 porque creo que con Egipto en el asiento del conductor, África llegará con una posición más fuerte.
¿Cree que los europeos también han empezado a ver a África como un posible socio porque necesitan, por ejemplo, deslocalizar y diversificar las cadenas de suministro y diversificar el abastecimiento energético? ¿Se observa este cambio también en el lado africano?
No me atrevo a hablar en nombre de los africanos. Después de la cumbre me enteré de que hay una conciencia en el lado europeo. Desde mi punto de vista, unos meses antes de la cumbre, parecía que los resultados iban a ser un poco decepcionantes, pero resultaron ser mucho mejores de lo esperado.
La información que he recibido de los africanos es que los europeos están empezando a entender. Veamos, por ejemplo, la necesidad de sustituir el gas ruso. Hay dos maneras de hacerlo: podría haber conversaciones individuales entre los países europeos y los países africanos, o una conversación entre Europa y África Occidental. Una de esas formas es un poco más estratégica que la otra y un poco más centrada en el largo plazo, pero parece que, hasta ahora, a Europa le cuesta pensar estratégicamente.
¿Y América Latina?
Cuando volví al Departamento de Estado, vi que otras regiones estaban muy interesadas en lo que estaba haciendo África en términos de cadenas de suministro y adquisición de vacunas, y que había interés en replicar el modelo en América Latina y la región de la ASEAN.
Es probable que los bloques regionales se desarrollen más en un sentido político, pero África está mucho mejor equipada.
GAYLE SMITH
Así que se celebraron debates y se enviaron delegaciones a África. Sin embargo, África tiene una mayor necesidad de unirse políticamente como bloque para ascender en la escena internacional, al menos más que la ASEAN o América Latina. Es probable que los bloques regionales se desarrollen más en un sentido político, pero África está mucho mejor equipada y tiene capacidad para pensar estratégicamente en esto.
Los Derechos Especiales de Giro no se han redistribuido como se había prometido, lo que obligará cada vez más a los países africanos a recurrir a los mercados, donde la calificación crediticia importa mucho. ¿Cuál sería el enfoque correcto para superar este problema evidente? Algunos evitan la creación de una agencia de calificación africana.
El diálogo es necesario. No sé si las agencias de calificación sean tan rígidas como se dice. Tal vez sea posible decir «demos todos un paso atrás».
Si miras sus análisis del riesgo que pueden soportar los inversionistas, una dice 11% y otras dicen 40%, lo cual no tiene mucho sentido. Podría haber un diálogo para ver si los procedimientos operativos estándar de las agencias de calificación crediticia se aplican realmente a las circunstancias de esos países.
En cuanto a una agencia de calificación crediticia africana, los mercados financieros estadounidenses no la aceptarían. Sin embargo, África cuenta con un buen historial de medición y exigencia de avances, habiéndolo hecho en gran medida en la agricultura y otros ámbitos a través de las revisiones por pares, en las que algunos países han aceptado ser evaluados por otros africanos. Estas revisiones han supuesto un incentivo para que los países mejoren. El deseo de que esos países obtengan buenos resultados es tan fuerte en ese continente que en Bruselas o Washington, si no es que más. Por lo tanto, sería interesante preguntarse cómo sería una agencia de calificación africana.
En general, debería haber más agencias de calificación, no sólo tres, todas ellas del norte y de economías ricas y desarrolladas. A nivel global, probablemente tenga sentido tener un mejor equilibrio.
¿Sigue siendo eficaz el multilateralismo en un mundo dominado por la política del poder?
No es tan eficaz como en el pasado. Pero es más necesario que nunca. La respuesta a la pandemia ha sido extremadamente difícil. Es complicado reunir a los países debido a las relaciones de poder y a la fragmentación del sistema mundial. Los Estados se están volcando hacia el interior. Se centran en los acuerdos bilaterales. Podemos esperar que esto sea suficiente y que estemos preparados para la próxima crisis, pero hay muchas fallas a las que nos podemos enfrentar.
