En Brasil están previstas elecciones generales los días 4 y 25 de octubre. Estas elecciones, que volverán a enfrentar a la extrema derecha con una coalición socialdemócrata, podrían deparar una gran sorpresa en el plano geopolítico. Los programas económicos de los dos candidatos en liza, Flávio Bolsonaro, hijo del expresidente Jair Bolsonaro, y el actual presidente, Luiz Inácio Lula da Silva, pueden parecer radicalmente diferentes a primera vista. El primero aboga por el libre mercado y una menor intervención del Estado, mientras que el segundo defiende políticas industriales más intervencionistas y un mayor papel del Estado brasileño en las políticas de desarrollo. Sin embargo, sus posiciones no son tan irreconciliables como parecen. Sea cual sea el resultado de las elecciones, el candidato elegido tendrá que lidiar con China, Estados Unidos, así como con los mercados y los inversores europeos.
Cada bando político se verá abocado a la realidad geoeconómica del país, a la que ningún eslogan puede oponerse seriamente. La situación se complica aún más por el hecho de que los partidos que se enfrentan no tienen una línea clara sobre la postura que deben adoptar respecto a China y, por extensión, a Estados Unidos. La derecha y la extrema derecha brasileñas afirman oficialmente su lealtad a Estados Unidos, al tiempo que tratan de minimizar la influencia china en Brasil y, en un sentido más amplio, en América Latina. Pero esta defensa del principio de alineamiento unilateral con Estados Unidos ya no es tan firme como antes. Al mismo tiempo, la izquierda y el gobierno de Lula parecen abogar por una política económica que, de aplicarse, entraría en conflicto directo con los intereses chinos en la región.
Por lo tanto, ninguno de los dos partidos brasileños está exento de contradicciones. Sin embargo, en este periodo de campaña electoral, se hace todo lo posible por ocultarlas o hacer creer que no existen.
El bolsonarismo en la trampa china
Bolsonaro había encontrado su electorado en las zonas agrícolas de Brasil, que abarcan las vastas extensiones del centro-oeste del país, así como el estado de São Paulo, de gran poderío económico. Esta región depende en gran medida de la demanda china de soya, carne de vacuno y mineral de hierro. Sin embargo, durante los cuatro años de su presidencia, Jair Bolsonaro —que actualmente se encuentra en prisión por su intento de golpe de Estado tras su derrota electoral en 2022— se alineó con Estados Unidos y mantuvo una hostilidad ideológica con China, con el apoyo de sus aliados. Una hostilidad aparente, ya que el sector agroalimentario brasileño no puede permitirse romper con Pekín. Cualquier implicación en el conflicto geoeconómico que enfrenta a Estados Unidos y China podría volverse en gran medida en contra de Brasil.
Sin embargo, la presidencia de Jair Bolsonaro se ha caracterizado por una retórica antichina inusualmente agresiva. Durante la pandemia, el presidente de extrema derecha acusó a China de ser el origen del virus de COVID-19, ridiculizó las vacunas fabricadas en China —que, no obstante, se pusieron a disposición de la población debido a la escasez inicial de vacunas producidas por laboratorios estadounidenses— y dejó entrever amenazas arancelarias, al estilo de las de Trump. La agroindustria brasileña, pilar de la coalición bolsonarista, se ha visto en una situación delicada: vende un tercio de su producción a China, que por sí sola absorbe alrededor del 70 % de sus exportaciones de soya. No existía ningún comprador alternativo plausible a esa escala durante la presidencia de Jair Bolsonaro, y tampoco lo habrá si su hijo resulta elegido a finales de este año.
«Los productores brasileños de soya y carne de vacuno dependen de las relaciones comerciales con China, mientras que el resto de la coalición bolsonarista libra una guerra cultural inspirada en Estados Unidos».
Monica de Bolle
A principios de este año, Brasil respaldó el acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur, que entró en vigor con carácter provisional el 1 de mayo y que ha impulsado parcialmente los sectores agrícolas brasileños. Sin embargo, los Estados miembros han endurecido sus requisitos en materia de sostenibilidad y salud, lo que complica el acceso de Brasil a sus mercados. Por otra parte, el resto de Asia no está en condiciones de absorber los volúmenes producidos por Brasil. Peor aún, el aliado más respetado de los bolsonaristas, Estados Unidos, se ha convertido en el principal competidor de Brasil en la exportación de sus productos agrícolas: la soya y la carne de vacuno. El pasado mes de octubre, fue el presidente Trump quien logró cerrar un acuerdo con China para venderle la soya producida en Estados Unidos.
Estas contradicciones se han puesto de manifiesto a lo largo de su mandato, debido a la convergencia de grupos políticos dispares que había logrado llevar a cabo al entrar en la política. Entre estos grupos se encuentran los seguidores de las iglesias evangélicas neopentecostales, los oficiales militares retirados, los votantes urbanos opuestos a Lula, el lobby de las armas de fuego y la clase agroexportadora. De entre estos distintos colectivos, solo la clase agroexportadora presenta un interés económico claramente identificado, y este está fundamentalmente orientado al mercado internacional. De hecho, los productores brasileños de soya y carne de vacuno dependen de las rutas marítimas, de una logística portuaria previsible, de condiciones monetarias estables y de relaciones comerciales fluidas con los países consumidores. Las orientaciones culturales del resto de la coalición de Bolsonaro, que abarcan una postura altermundialista, una desconfianza hacia las instituciones multilaterales y una fascinación por las guerras culturales en Estados Unidos, entran, por el contrario, en contradicción con los intereses de la agroindustria.
Entre 2019 y 2022, estas contradicciones se mantuvieron bajo control gracias a un reparto tácito de funciones. Por un lado, Jair Bolsonaro y sus hijos se encargaban de la puesta en escena ideológica. Por otro, el vicepresidente Hamilton Mourão, los miembros del gobierno y gran parte del cuerpo diplomático se ocupaban de las negociaciones propiamente dichas. Este enfoque pragmático permitió garantizar la continuidad y la expansión de las inversiones chinas en las redes eléctricas y las infraestructuras portuarias brasileñas. Resultado: las relaciones comerciales y de inversión entre Brasil y China han sobrevivido a los desaires políticos y a las grandilocuentes declaraciones de enemistad del presidente brasileño.
«La derecha no puede garantizar la prosperidad del sector agroalimentario y, al mismo tiempo, librar una guerra ideológica contra China, mientras que la izquierda no puede reactivar la industria y, al mismo tiempo, aceptar sin reservas una colaboración muy estrecha con Pekín».
Monica de Bolle
Tras las elecciones presidenciales de 2022, la situación no ha cambiado. La derecha bolsonarista sigue siendo la derecha de la agroindustria, que continúa dependiendo de China. Los intelectuales cercanos a Bolsonaro siguen presentando a China como una amenaza existencial, al tiempo que mantienen una visión positiva de Estados Unidos, a pesar de los aranceles impuestos por Trump y de la reciente designación por parte de Estados Unidos de dos bandas brasileñas como organizaciones terroristas extranjeras, lo que podría dar lugar a sanciones dirigidas directamente contra el sistema financiero del país.
La administración de Trump ha ido aún más lejos: ha impuesto aranceles al acero y al aluminio brasileños y, posteriormente, los ha ampliado —aunque ya han sido cuestionados por la Suprema Corte— a una amplia gama de productos, con tasas que pueden alcanzar el 50 %. Más recientemente, el USTR ha anunciado su intención de imponer aranceles del 25 % a los productos brasileños. Esta decisión llega tras las primeras conclusiones de las investigaciones sobre prácticas comerciales desleales, iniciadas el año pasado en virtud del artículo 301 de la Ley de Comercio de 1974. Si bien algunos productos agrícolas han quedado exentos de estos aranceles punitivos, otras exportaciones importantes no lo han estado. Por lo tanto, existe una brecha cada vez mayor entre la retórica de la derecha, que sigue basándose en gran medida en la idea de una alineación con Estados Unidos, y los intereses económicos de Brasil y de gran parte de su base electoral, que se ven perjudicados por Donald Trump.
Lula frente al Partido
Por el contrario, el presidente Lula y la izquierda brasileña han adoptado una postura pragmática respecto a China y Estados Unidos, siguiendo así la tradición de no alineación del país frente a cualquier país o bloque internacional concreto. La importancia de China para Brasil y la de Brasil para China se refleja con frecuencia en las declaraciones de ambos países sobre sus relaciones: Lula y sus ministros suelen destacar que los objetivos de desarrollo de Brasil dependen de China. Sin embargo, la política económica defendida por el Partido de los Trabajadores, que tiene como objetivo reactivar la industria manufacturera brasileña, parece entrar en contradicción con la presencia china, cada vez más marcada, en el país. Tal y como explicó Fernando Haddad, miembro del partido y exministro de Hacienda, Brasil no quiere limitarse a exportar materias primas y cereales a China o al resto del mundo. Quiere ocupar segmentos de la cadena de suministro que favorezcan a la industria manufacturera y generen un mayor valor añadido en sus exportaciones. Sin embargo, actualmente es China quien domina esos mismos segmentos, tanto a escala mundial como en Brasil. El Brasil de Lula persigue, por tanto, objetivos de política industrial y de desarrollo que entran en conflicto directo con la presencia china en sectores que pretende volver a controlar. Un aspecto que el partido en el poder elude constantemente.
Las contradicciones dentro del bando de Lula son más recientes y, en algunos aspectos, tienen consecuencias más graves que las que afectan al bando contrario. Desde que Lula asumió el cargo a principios de la década de 2000, el PT siempre ha mostrado una actitud programática favorable hacia China, aunque la naturaleza de esta relación ha ido evolucionando con el tiempo. Se considera a China como un socio, un polo alternativo y un modelo de desarrollo dirigido por el Estado en el que Brasil debería inspirarse, en lugar de temerlo. El gobierno actual ha apostado firmemente por esta visión de la «multipolaridad soberana». Lula ha visitado Pekín en varias ocasiones, el ministro de Asuntos Exteriores ha revitalizado los BRICS como institución de pleno derecho y el nombramiento de la expresidenta Dilma Rousseff para el Nuevo Banco de Desarrollo pone de manifiesto el compromiso de Brasil y China de reforzar los lazos geopolíticos y económicos entre ambos países. Nada de esto puede ponerse en duda, sea cual sea el resultado de las elecciones de finales de año. Sin embargo, paradójicamente, a lo largo de su tercer mandato, Lula ha elaborado un programa económico que contradice esta retórica de colaboración.
«Se considera a China un socio. Sin embargo, el programa industrial de Lula entra en conflicto directo con la presencia china en Brasil».
Monica de Bolle
Así, a lo largo de los últimos tres años, Lula y otros miembros de su gobierno han afirmado, tanto en Brasil como en el extranjero, que el país no podía seguir siendo indefinidamente un exportador de materias primas. Varios factores respaldan esta opinión. Por un lado, Brasil ya no puede contar con la subida vertiginosa de los precios de las materias primas que impulsó los programas sociales y el crecimiento de los ingresos durante la década de 2000, bajo los mandatos de Lula y Rousseff. La mejora de la situación económica de los más desfavorecidos y de la clase media baja solo puede lograrse y consolidarse mediante políticas que favorezcan el desarrollo. Por otro lado, la economía brasileña se ha desindustrializado en las últimas tres décadas y la participación de la industria manufacturera en el PIB se sitúa ahora en torno al 12 %, es decir, la mitad de su nivel de 1970. Por último, la transición ecológica y la carrera por la inteligencia artificial ofrecen una oportunidad a Brasil: gracias a su mix eléctrico limpio, a sus yacimientos de minerales críticos y a la abundancia de sus tierras, el país podría reindustrializarse produciendo acero e hidrógeno verdes, litio procesado y elementos de tierras raras, así como fabricando componentes para vehículos eléctricos y biocombustibles. Se trata de nuevas oportunidades que Brasil puede aprovechar para ascender en la cadena de valor. Sin embargo, esta perspectiva omite mencionar que China ya está muy implicada en algunas de estas actividades en territorio brasileño. Además, como primer procesador mundial de minerales críticos, China puede suponer un obstáculo importante para las ambiciones de Brasil de procesar, refinar y separar estos materiales.
El papel de China, tanto en Brasil como a escala mundial, constituye, por tanto, un obstáculo importante, aunque poco conocido, para las ambiciones de la izquierda. Las industrias que la izquierda desea reactivar y crear, como los páneles solares y los vehículos eléctricos, son precisamente aquellas en las que los exportadores chinos se muestran más agresivos. La empresa china BYD ha adquirido una antigua fábrica de Ford en Camaçari, en el estado de Bahía, y tiene previsto producir hasta 300.000 vehículos híbridos y eléctricos al año para el mercado brasileño. Los páneles solares chinos dominan el mercado local de la instalación. La producción de acero china es tan importante que los principales productores del país han solicitado la adopción de medidas antidumping. El gobierno brasileño ha restablecido los aranceles sobre los vehículos eléctricos, que habían sido suprimidos por el gobierno anterior, ha abierto investigaciones sobre varias categorías de productos chinos y ha iniciado conversaciones sobre los requisitos de contenido local. Estas medidas son políticamente delicadas, ya que obligan al gobierno a adoptar medidas que no se ajustan exactamente a la postura que Brasil ha manifestado respecto a sus relaciones con Pekín.
«La realidad es que Brasil necesita el mercado chino, pero también debe protegerse de la competencia que ejercen las empresas de Pekín».
Monica de Bolle
El malestar es cada vez más palpable. Cuando Lula viaja a Pekín, el comunicado conjunto hace referencia a las alianzas, las complementariedades, la construcción de un orden internacional más justo y la importancia de los BRICS. Pero cuando los responsables comerciales brasileños dialogan con sus homólogos chinos, siempre hablan de posibles concesiones en materia de medidas proteccionistas, nunca de su eliminación. La postura diplomática del partido de Lula resulta un tanto irónica: gran parte de lo que el gobierno está llevando a cabo con China se asemeja a la Ley de Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act) de Joe Biden y al marco europeo de reducción de riesgos relacionados con China. Desde los aranceles sobre los vehículos eléctricos chinos hasta los requisitos de contenido local para los minerales críticos, Brasil ha puesto en marcha medidas de defensa comercial similares a las de Washington y Bruselas.
Incluso han surgido tensiones en el seno del Partido de los Trabajadores. El ala más comprometida con la idea de China como socio, liderada por el asesor especial del presidente, Celso Amorim, es también la que más se implica en la solidaridad internacional, la diplomacia de los BRICS y la política simbólica del Sur Global. El ala que promueve el programa industrial, liderada por Fernando Haddad, está vinculada a la antigua tradición manufacturera de São Paulo. Aunque ambas tendencias no están en conflicto abierto, sus políticas no son del todo compatibles.
La paradoja brasileña
Lo que llama la atención es hasta qué punto este debate interno en la izquierda refleja el de la derecha, aunque los protagonistas sean muy diferentes. En ambos bandos, las decisiones retóricas y operativas relativas a China las toman personas distintas cuyas motivaciones y objetivos difieren considerablemente.
Hay tres razones estructurales que explican por qué las contradicciones tanto en la derecha como en la izquierda adoptan esta forma simétrica. La primera es que la situación económica de Brasil no permite llevar a cabo una política única y coherente respecto a China. A diferencia de la «diplomacia del bambú» de Vietnam o de la estrategia de México, Brasil no está integrado en las redes de producción de China ni de Estados Unidos. El país es, además, mucho más que un simple exportador de materias primas. Se trata de una economía amplia y diversificada cuyos intereses abarcan desde el extractivismo puro hasta la compleja economía política de la industria manufacturera. Sin embargo, también es un país de renta media y no un gigante institucional como la Unión Europea, capaz de formular políticas destinadas a reducir los riesgos relacionados con China o Estados Unidos. Por el contrario, la economía brasileña depende en gran medida de estas dos potencias. Brasil vende materias primas a estos dos países y compite con ellos en la fabricación de bienes, especialmente en su propio mercado interior. Esta situación hace que a Brasil le resulte muy difícil contar con un marco coherente para negociar con estos dos socios. El Partido de los Trabajadores, por tanto, no gestiona bien sus relaciones con China, ya que su discurso promete una colaboración utópica. Jair Bolsonaro, por su parte, tampoco las ha abordado adecuadamente —y esto probablemente continuaría si Flávio Bolsonaro llegara a ser presidente—, ya que su discurso era excesivamente belicoso. La realidad es que Brasil necesita el mercado chino, pero también debe protegerse de la competencia que ejercen las empresas de Pekín. Lo mismo ocurre con Estados Unidos.
«Brasil no quiere limitarse a exportar materias primas; quiere ascender en las cadenas de valor. Sin embargo, es precisamente China la que domina esos mismos segmentos».
Monica de Bolle
La segunda razón de estas contradicciones entre sí es la debilidad de las instituciones que se supone deben abordar públicamente las complejidades mencionadas. No existe en Brasil un equivalente a los debates políticos que se han celebrado en los últimos cinco años en Washington, Bruselas, Tokio o Seúl sobre la regulación tecnológica, las subvenciones industriales, la seguridad de las cadenas de suministro y la geopolítica de la descarbonización. El Ministerio de Asuntos Exteriores se ve limitado por las señales políticas que recibe del gobierno. Aunque el Congreso brasileño legisla sobre cuestiones como la regulación de la inteligencia artificial, la de los minerales críticos o la política agrícola, no las relaciona con los debates más amplios que se están desarrollando. La prensa brasileña dedica amplia cobertura a China, pero los artículos tienden a tratar por separado las cuestiones diplomáticas y comerciales, sin relacionarlas nunca con el problema político-económico más amplio. Estas contradicciones quedan así en suspenso, sin encontrar una solución, lo que da la impresión de una sorprendente improvisación política.
Aunque no esté familiarizado con la política brasileña, un lector europeo reconocerá los patrones estratégicos que se perfilan, ya que las coaliciones políticas europeas se enfrentan a sus propias versiones de este dilema. La industria automovilística alemana, por ejemplo, necesita a China al tiempo que compite con ella, mientras que los intereses de la industria manufacturera francesa difieren de los del sector agrícola. El marco de reducción de riesgos establecido por la Unión constituye, en parte, un intento de resolver una contradicción que las políticas nacionales no pueden abordar abiertamente. La diferencia radica en que Europa cuenta con las instituciones necesarias para examinar estas contradicciones en profundidad, lo que aún no ocurre en el caso de Brasil.
«Los partidarios de Bolsonaro y de Lula tendrán que resolver, tarde o temprano, sus contradicciones internas. Mientras no lo hagan, la improvisación sustituirá a la estrategia».
Monica de Bolle
La tercera razón tiene que ver con la política presupuestaria. Las finanzas públicas de Brasil se encuentran en una situación delicada y el margen de maniobra del gobierno para subvencionar una reactivación industrial es reducido. Una estrategia seria destinada a refinar y procesar los minerales críticos requeriría tanto un gasto público sustancial como una protección comercial significativa, dos elementos que no se han reconocido claramente. La coalición política necesaria para defender la industria manufacturera brasileña frente a la competencia china debería incluir a sectores del movimiento sindical industrial y a segmentos del sector privado que rompieron con el Partido de los Trabajadores hace una década, especialmente durante la destitución de Dilma Rousseff.
Los partidarios de Bolsonaro y de Lula tendrán que resolver tarde o temprano sus contradicciones internas, probablemente cuando uno de ellos asuma el poder en 2027. La derecha no puede garantizar la prosperidad del sector agroalimentario y, al mismo tiempo, librar una guerra ideológica contra China, mientras que la izquierda no puede reactivar la industria y, al mismo tiempo, aceptar sin reservas una colaboración muy estrecha con Pekín. Mientras estas contradicciones no se resuelvan adecuadamente, la brecha entre los discursos y los actos de cada bando seguirá obstaculizando la política económica exterior de Brasil. El resultado será, inevitablemente, una improvisación política, muy lejos de lo que podría llamarse una estrategia.
