La Tierra o la democracia. Frustrar una fractura

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Para la democracia, 2024 es un año crucial. Al menos dos mil millones de personas serán llamadas a las urnas en medio centenar de países. Ya se han celebrado elecciones importantes en India, Indonesia y Sudáfrica, y tendrán lugar en noviembre en Estados Unidos, en julio en el Reino Unido y en los últimos días en Europa. Nunca el mundo ha votado en tan gran número en un solo año.

Nos enfrentamos a profundos retos en muchos frentes, pero el cambio climático quizás lo sea aún más.

Sus efectos devastadores son cada vez más evidentes, y la necesidad imperiosa de actuar es ineludible. El año 2023 ha sido, con diferencia, el más caluroso jamás registrado, y las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, que deben descender en 2025, han reanudado su tendencia al alza tras la pandemia del Covid-19. En la COP 28, celebrada en Dubai en diciembre de 2023, la conclusión fue clara: los avances en la reducción de emisiones son insuficientes y es necesario un cambio de rumbo decisivo. Pero mucho depende de los resultados de las elecciones de este año, sobre todo en tres de los cuatro mayores emisores del mundo: Estados Unidos, la Unión Europea e India. Estas elecciones determinan las políticas climáticas que se aplicarán en la segunda mitad de la década.

Las políticas climáticas: una nueva fractura

Los votantes perciben perfectamente esta urgencia. Las encuestas de opinión en las economías avanzadas revelan periódicamente altos niveles de preocupación por el cambio climático. Según una encuesta del Eurobarómetro realizada en 2023, el 77% de los europeos cree que el cambio climático es un problema muy grave¹. 

Pero la pregunta clave —¿cómo hay que reaccionar?— es difícil de abordar. El panorama político es complejo, al igual que las políticas, a menudo sesgadas por poderosos grupos de presión. La idea de un «contragolpe» contra las políticas climáticas ha entrado ya en el léxico político.

Sin embargo, la lucha contra el cambio climático no es el principal motor del resurgimiento de los partidos populistas de extrema derecha en muchos países europeos, ya que las preocupaciones por la inmigración y el coste de la vida dominan las preocupaciones de los votantes². Estos partidos buscan cada vez más ser elegidos por el temor a que la transición a cero emisiones provoque nuevas subidas de los precios de la energía, suponga una amenaza existencial para las comunidades que dependen de industrias intensivas en carbono y dé lugar a restricciones draconianas de los estilos de vida. Numerosas encuestas sugieren que estos argumentos resuenan entre los votantes³.

Los críticos populistas de la transición climática contraponen los costes, a menudo exagerados, en los que incurre la mayoría de la gente a los estilos de vida intensivos en carbono de las élites —incluidos los responsables políticos—. Esto encaja con la retórica que promueven: las élites gobernantes no son de fiar, desprecian a los ciudadanos «de a pie» y se complacen en imponer a los demás sacrificios que ellos no están dispuestos a hacer. El debate adquiere cada vez más una dimensión cultural, al generalizarse las afirmaciones de que la transición pretende deliberadamente socavar los modos de vida suburbanos y rurales. Algunos medios de comunicación de derechas se refieren ahora a las tecnologías verdes, como los vehículos eléctricos y las bombas de calor, como «woke»⁴.

La lista de ejemplos de cómo las reacciones negativas influyen en la política y los resultados electorales en Europa sigue creciendo. El colapso del plan alemán de prohibir las calderas de gas en 2023 es ahora un modelo de éxito para los políticos que explotan y alimentan el creciente sentimiento de que las élites imponen políticas de transición sin tener suficientemente en cuenta su impacto en la redistribución de la riqueza. En los Países Bajos, un nuevo gobierno de coalición dominado por el populista de extrema derecha Geert Wilders y que incluye al escéptico en materia climática Movimiento Campesino-Ciudadano (BoerBurgerBeweging, BBB) ha prometido revertir muchas de las políticas climáticas heredadas del gobierno anterior⁵.

Más sintomáticas aún, las oleadas de protestas de agricultores de toda Europa a principios de 2024 permitieron al poderoso lobby agrícola conseguir un debilitamiento de la legislación medioambiental y climática. Entre las concesiones más notables cabe citar el abandono de cualquier referencia a la contribución del sector al objetivo comunitario de reducir las emisiones de CO2 para 2040 y el archivo de una propuesta para reducir a la mitad el uso de pesticidas para 2030. Sin embargo, las políticas climáticas fueron sólo una de las cuestiones planteadas durante las protestas, y no todos los manifestantes las consideraron responsables de sus dificultades⁶ —en contra de lo que muchos afirmaron—. La rapidez de los retrocesos delata una grave falta de confianza entre los responsables europeos y pone de manifiesto la fragilidad política de la agenda climática.

No es de extrañar, por tanto, que la acción por el clima apenas se mencionara en la campaña electoral europea. Pocos políticos se mostraron dispuestos a defender públicamente el Pacto Verde Europeo, a pesar de ser la agenda política más importante del último ciclo político y el principal éxito de la Comisión de Ursula von der Leyen. De hecho, la familia política de centro-derecha del Partido Popular Europeo de la Presidenta de la Comisión —que teme perder votos a favor de la extrema derecha— aboga ahora por ralentizar la aplicación de los nuevos requisitos climáticos y medioambientales. Además, la transición energética sólo se menciona una vez en el proyecto de agenda estratégica del Consejo Europeo para 2024-2029, lo que ilustra el cambio de prioridades de los líderes hacia la seguridad y la competitividad económica. 

Si el Parlamento Europeo tras las elecciones apoya menos la transición, y si las capitales nacionales sólo le dan un apoyo tibio, la viabilidad del objetivo europeo de reducir las emisiones en un 55% para 2030 quedará inevitablemente en entredicho.

En el año de las grandes elecciones, la democracia está amenazada

Este punto de inflexión para la política climática coincide con un momento delicado para la democracia europea y mundial.

Aunque las circunstancias varían considerablemente de un país a otro, la tendencia general es de declive: el informe Global State of Democracy 2023 de IDEA Internacional constata un claro declive en la cantidad y calidad de las democracias en todo el mundo durante los últimos cinco años⁷. En muchos países, las normas, los procesos y las instituciones democráticas se han debilitado, como atestiguan las leyes diseñadas para socavar la independencia del poder judicial en Hungría y los intentos de desalentar la participación electoral en varios estados de Estados Unidos. Una vez que el daño está hecho, es difícil revertirlo. El caso de Polonia es un buen ejemplo⁸.

En cada vez más democracias, la cultura y el discurso político se han inflamado y polarizado. Los algoritmos de las redes sociales saturan a los usuarios con contenidos incompletos y a menudo falsos que refuerzan o endurecen sus propias convicciones. El creciente problema de la desinformación online y offline dificulta a los votantes distinguir la realidad de la ficción y crea condiciones propicias para la propagación de teorías conspirativas y noticias falsas. El cambio climático es uno de los temas más afectados: en abril de 2024, representó el 11% de toda la desinformación detectada por el Observatorio Europeo de Medios Digitales⁹.

Sin embargo, el propio cambio climático supone una grave amenaza para la democracia. La escasez de recursos esenciales, como alimentos y agua, provocará un aumento de los conflictos, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales.  La mayor incidencia de crisis y emergencias, como los fenómenos meteorológicos extremos, creará condiciones más favorables para los regímenes autocráticos, la militarización y la restricción de las libertades civiles. Las migraciones —que las democracias siempre han tenido dificultades para gestionar— no harán sino aumentar a medida que los efectos del cambio climático se hagan realidad.

¿Está la democracia a la altura del desafío climático?

La reacción contra las políticas de transición y la preocupante disfunción de las democracias podrían parecer confirmar la opinión de que la democracia es intrínsecamente inadecuada para abordar la crisis climática: sus ciclos electorales cortos, su enfoque en el Estado nación, la multiplicidad de partes interesadas y la elaboración de políticas deliberativas son demasiado lentas y ágiles para responder eficazmente a problemas complejos, globales y de gran alcance como el cambio climático.

Es innegable que la respuesta al cambio climático plantea retos específicos a las democracias. El pluralismo y la libertad de asociación, que garantizan a los defensores del clima el derecho a organizarse y exigir medidas más contundentes, también crean espacio para que los grupos de interés ejerzan presión contra la transición. 

La libertad de expresión y la libertad de prensa ayudan a los ciudadanos a informarse sobre la emergencia climática, pero pueden utilizarse fácilmente para difundir información errónea y teorías conspirativas.

Pero la viabilidad de un sistema alternativo —el «eco-autoritarismo»— no está respaldada por los datos disponibles y no conduciría a una transición sostenible. 

De hecho, los países democráticos suelen obtener mejores resultados en materia de acción climática¹⁰. Muchas de sus características fundamentales —transparencia, rendición de cuentas y libre flujo de información— los hacen más capaces de desarrollar respuestas eficaces a problemas «complejos». Sin embargo, la transición energética es una empresa extremadamente compleja que requiere un alto grado de intercambio de información y coordinación entre muchos actores. Esto es aún más difícil en los Estados autocráticos, donde la información y la toma de decisiones están muy concentradas. Además, las democracias tienden a ser más «previsoras» y, de hecho, son más proclives que las autocracias a mostrar solidaridad intergeneracional en las grandes cuestiones políticas¹¹.

La democracia no es un obstáculo, sino una de las mayores bazas de Europa en la lucha contra el cambio climático.

Desigualdades y justicia climática

Generar apoyo a la transición hacia una sociedad sin emisiones de carbono es, en parte, un reto de comunicación que los políticos y los activistas pro clima aún no dominan. Pero no bastará con mejorar el discurso. Para crear y mantener un consenso político a favor de una transición viable, los responsables políticos deben tomarse en serio los agravios que subyacen a la reacción contra la acción climática. Esto significa, en primer lugar, abordar las profundas desigualdades que sustentan el cambio climático y la política de transición.

Mientras que las desigualdades históricas en las emisiones de carbono entre países son ampliamente conocidas y documentadas, el cambio climático está cada vez más marcado por desigualdades significativas a nivel nacional. De hecho, las desigualdades en las emisiones de carbono son ahora mayores dentro de los países que entre ellos. En muchos países, las emisiones de carbono del 50% de la población que menos emite ya están en línea o cerca de cumplir los objetivos de descarbonización de su país para 2030 y el objetivo de 1,5 °C del Acuerdo de París. Mientras que las emisiones de la mitad inferior de la población han disminuido desde 1990, las del decil y percentil con mayores emisiones han aumentado¹².

Las desigualdades en las emisiones están estrechamente vinculadas a las desigualdades en riqueza e ingresos, que han alcanzado niveles históricamente altos en las economías avanzadas¹³. En Estados Unidos y la Unión Europea, el decil más rico emite entre tres y cinco veces más que la mediana, y unas 16 veces más que el decil más pobre¹⁴. Los más ricos llevan estilos de vida más intensivos en energía y carbono. No sólo emiten más emisiones que el resto de la población, sino que la riqueza que permite este estilo de vida está endeudada y contribuye más al problema subyacente.

Esta injusticia no pasa desapercibida para los votantes. En Francia, el 76% de la gente está de acuerdo con la afirmación «la sobriedad energética es sólo para el pueblo, no para las élites». Aún más personas (79%) están de acuerdo con la afirmación de que «son los más pobres los que pagan la crisis climática y energética, cuando son los más ricos los responsables de ella»¹⁵.

Esto es clave para entender el bajo nivel de apoyo popular a las políticas de transición que afectan a las personas individualmente y parecen implicar algún tipo de coste financiero o cambio en el estilo de vida. Las medidas climáticas no se introducen de forma aislada, sino en un contexto socioeconómico muy desigual, como demuestran las protestas de los Chalecos Amarillos en Francia en 2018-2019. 

La desigualdad también es un aspecto subestimado de las protestas de los agricultores, que la mayoría de los medios de comunicación prefirieron presentar como protestas contra las políticas climáticas. Actualmente, el 80% de las subvenciones de la Política Agrícola Común de la Unión van a parar a solo el 20% de las explotaciones más grandes¹⁶. En Francia, una de cada diez explotaciones pierde dinero¹⁷, y en toda Europa muchas de ellas están muy endeudadas debido a los gastos de capital necesarios para competir en mercados altamente competitivos.

Las profundas desigualdades que caracterizan a la mayoría de las economías avanzadas no sólo socavan la aceptación de las políticas climáticas. Corroen el propio sistema político, al estar asociadas a un declive de la confianza en la democracia¹⁸. Por tanto, no es de extrañar que quienes se encuentran al borde de estas desigualdades pierdan la confianza en el sistema político que las alimenta. 

No cabe duda de que la gente está preocupada por el cambio climático. Pero muchos, con razón, no están convencidos de que los cambios que se les piden sean los mismos para los más ricos y los mayores emisores de CO2. Esto hace que las medidas climáticas parezcan no sólo profundamente injustas, sino también, en última instancia, inútiles.

Por una transición justa y equitativa 

Los líderes políticos deben recuperar la iniciativa adoptando medidas mucho más audaces para demostrar que la transición será justa. La sensación y la realidad de injusticia serán un obstáculo constante y recurrente en la lucha contra el cambio climático mientras no se aborden las desigualdades en las emisiones de gases de efecto invernadero y en la riqueza. Es necesario un cambio radical en el enfoque de la elaboración de políticas, que sitúe la justicia social y la equidad en el centro. Esto puede y debe ser la base de un nuevo contrato social.

Este enfoque debe guiar las principales políticas y objetivos climáticos, como la loable ambición de la Unión de cuadruplicar las instalaciones de bombas de calor para 2030 y mejorar el aislamiento térmico. La transición tiene muchos beneficios, sobre todo en términos de costes energéticos, que se reflejan en facturas más bajas y hogares más cálidos y menos contaminados. Pero sin un apoyo estatal adecuado, los requisitos de inversión impuestos a los hogares —y las penalizaciones por negarse— se perciben como punitivos y alejados de las realidades financieras individuales.

Es esencial evitar repetir los errores cometidos durante la liberalización del comercio mundial, cuando se persiguieron ganancias netas de bienestar derivadas del libre comercio sin tener suficientemente en cuenta el impacto negativo en las comunidades y regiones cuyas industrias se deslocalizaron. Para garantizar que nadie se quede atrás, los gobiernos deben asegurarse de que las industrias ecológicas en expansión —y los beneficios que aportan— se distribuyan geográficamente y de que los trabajadores tengan acceso a la formación que necesitan para incorporarse a estas nuevas industrias.

Si bien este enfoque es política y moralmente esencial, es financieramente difícil de aplicar. Con la pandemia de Covid-19, la inflación galopante y los tipos de interés al alza, incluso los países desarrollados tienen un margen de maniobra fiscal limitado. Se necesitan nuevas fuentes de financiación. Los nuevos impuestos a las grandes fortunas y a las actividades y sectores intensivos en carbono están totalmente justificados: así se garantizaría que quienes tienen los medios y las emisiones más elevadas contribuyan en la parte que les corresponde. Además de redistributivos, los impuestos sobre actividades intensivas en carbono como la aviación —de las que se benefician desproporcionadamente los más ricos— serían poderosos símbolos del compromiso de la Unión Europea con una transición verdaderamente justa. La urgencia en la que nos encontramos exige cierta radicalidad, imprescindible para persuadir a los ciudadanos de que los sacrificios que se les piden no son en vano, y que los hacen también los más ricos.

Innovaciones democráticas para una política climática inclusiva

La actual polarización de la política climática ha llevado al centro del debate una cuestión fundamental: «¿quién paga para la transición?», intrínsecamente política pero demasiado importante para dejarla sólo en manos de los tecnócratas. Los políticos no son omniscientes y deberían aceptar más aportaciones, debates y verificaciones. Como señala Richard Youngs, «la cuestión crucial es cómo se puede profundizar en la democracia de forma adecuada para la era de la transición climática, no contenerla de forma selectiva»¹⁹.

Por desgracia, es imposible dotar a nuestros sistemas de gobernanza de los medios necesarios para canalizar de forma productiva un debate tan complejo y cargado de emociones. Pero hay una serie de «innovaciones democráticas» que podrían marcar una diferencia significativa, sobre todo dando más voz a quienes suelen estar infrarrepresentados en la elaboración de las políticas públicas. Deben llevarse a cabo partiendo de la base de que son las propias comunidades y ciudadanos quienes mejor conocen sus intereses y que, por tanto, hay que confiar en ellos y capacitarlos para que expresen sus opiniones y actúen siempre que sea posible.

No se trata de configurar la política climática mediante referendos, una forma de democracia directa que ha demostrado ser al menos tan vulnerable —si no más— a la desinformación y la polarización como la democracia representativa. Es ingenuo pensar que presentar a los ciudadanos soluciones binarias a cuestiones complejas fomentará un debate público profundo y reflexivo o un sentido de responsabilidad compartida en las decisiones políticas.

Las asambleas de ciudadanos, como en la que tuve la suerte de participar en Francia en 2019-20, son una opción estimulante. Estas asambleas suelen estar formadas por un grupo de ciudadanos seleccionados al azar que son representativos de la diversidad de la población. Los participantes reciben información experta y una serie de perspectivas sobre los temas, lo que les permite tomar decisiones informadas, sin verse obstaculizados por la desinformación, la dinámica de los partidos políticos y un entorno mediático que fomenta el tribalismo y la polarización.

Como señala Martin Wolf²⁰, los políticos deberían ver las asambleas ciudadanas no como una amenaza a la primacía de la democracia representativa, sino como una herramienta indispensable para colmar los déficits democráticos, desdramatizar las cuestiones polémicas y crear «mandatos sociales» para una política climática ambiciosa. Las asambleas del clima están más abiertas que los gobiernos a «cuestiones innovadoras y potencialmente controvertidas», como la regulación y la fiscalidad²¹. Cada vez se integran más como órganos permanentes en las democracias occidentales. En Irlanda, por ejemplo, la Asamblea de Ciudadanos es ahora una institución bien establecida y ha ayudado a crear consenso social sobre una serie de cuestiones controvertidas desde su creación en 2016.

No todas las políticas climáticas pueden o deben desarrollarse a nivel nacional. Entidades subnacionales como las regiones, las provincias y las ciudades comprenden mejor que nadie la necesidad de actuar urgentemente contra el cambio climático. Están en primera línea de los impactos, como en el sur de España, donde el calor extremo y la intensa sequía están perturbando la vida cotidiana y amenazando los medios de subsistencia²². También están más cerca de los ciudadanos y, por tanto, están bien situados para fomentar un mayor compromiso público y el consentimiento democrático de las iniciativas climáticas. Siempre que sea posible, las decisiones sobre política climática deberían transferirse a las autoridades locales, y los gobiernos centrales deberían implicar más a los agentes subnacionales en la formulación de la política climática nacional, aprovechando su proximidad a los ciudadanos y su profundo conocimiento de las realidades sobre el terreno. 

Los Acuerdos de Transición Justa (ATJ) negociados por el Gobierno español liderado por el PSOE con las comunidades afectadas por el cierre de minas de carbón ofrecen un modelo para obtener el apoyo local a políticas climáticas a priori controvertidas. Estos acuerdos, que proporcionan apoyo financiero y social a los trabajadores y empresas afectados por el cierre de minas, son el resultado de un intenso diálogo entre todas las partes interesadas, incluidas las empresas del carbón, los sindicatos y el gobierno regional. Este planteamiento permitió además ganar votos: las zonas cubiertas por los acuerdos conjuntos tenían estadísticamente más probabilidades de votar al PSOE que las zonas no cubiertas. Este éxito se atribuye no sólo a los resultados tangibles y a las compensaciones previstas en los acuerdos, sino también al proceso altamente participativo y consultivo²³.

La rendición de cuentas de los gobiernos es la característica más importante de una democracia que funciona y un requisito previo para que los ciudadanos participen más en la formulación de las políticas climáticas. Los políticos deben ser transparentes, no sólo sobre el efecto de sus políticas en las emisiones, sino también sobre la distribución de costes y beneficios entre grupos de renta, regiones y generaciones. Como sugiere la socióloga Imme Scholz, los gobiernos deberían hacer un seguimiento público de sus avances en relación con los objetivos fijados, lo que permitiría a los ciudadanos y a la sociedad civil exigir responsabilidades²⁴. Esto ayudaría a convencer al público de que la transición se está llevando a cabo de forma justa y, por extensión, generaría confianza en el sistema político y en las instituciones que lo supervisan. Los parlamentos pueden desempeñar un papel especialmente importante en la supervisión de la acción gubernamental sobre el clima, pero deben estar dotados de la experiencia y los recursos necesarios para abordar con seriedad una cuestión tan vasta y compleja.

Si las democracias quieren hacer frente al desafío climático, también deben abordar la desproporcionada influencia que los intereses de las empresas siguen ejerciendo en la elaboración de las políticas públicas. La industria de los combustibles fósiles se beneficia enormemente del statu quo y tiene un historial documentado de bloqueo de los esfuerzos para eliminar progresivamente su uso, a menudo mediante tácticas encubiertas. No es casualidad que los países con grandes sectores de combustibles fósiles —como Estados Unidos, Canadá y Australia— estén obteniendo peores resultados en materia de descarbonización²⁵. Europa debe estar especialmente atenta a la financiarización de las campañas electorales, que abre la puerta a la influencia indebida de las personas y empresas más ricas. El caso Citizens United v. FEC de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que levantó las restricciones al gasto independiente de las empresas en campañas políticas en nombre de la libertad de expresión, es una advertencia.

Las políticas de transición hacia un futuro sin emisiones de carbono pueden parecer desalentadoras —sobre todo teniendo en cuenta el malestar que atraviesan nuestras democracias—. Pero la respuesta no puede ser rechazar la democracia o abandonar la transición. Nuestras sociedades deben mostrar el coraje necesario para hacer frente a las profundas desigualdades que están en el centro de las protestas, y transferir el poder político de los intereses particulares que bloquean egoístamente el cambio a los ciudadanos y las comunidades más afectadas. Un futuro más verde y democrático es posible —pero la política debe estar a la altura del desafío—.