¿Quién contamina realmente? 10 puntos sobre la desigualdad y la política climática

1 – Emisiones mundiales de gases de efecto invernadero

En 2021, los seres humanos han liberado a la atmósfera casi 50.000 millones de toneladas equivalentes de CO2, revirtiendo así la mayor parte de la disminución observada durante la pandemia de Covid en 2020¹. De estos 50.000 millones de toneladas, unas tres cuartas partes fueron producidas por la quema de combustibles fósiles para obtener energía, el 12% por el sector agrícola, el 9% por la industria (en la producción de cemento, entre otras cosas) y el 4% proviniendo de residuos. De media, cada individuo emite algo más de 6,5 toneladas de CO2 al año. Estos promedios ocultan considerables disparidades entre los países y dentro de ellos.

Las emisiones mundiales han aumentado casi continuamente desde la revolución industrial. En 1850 se emitieron un total de mil millones de toneladas equivalentes de CO2. En 1900 esta cantidad había aumentado a 4.200 millones de toneladas, 11.000 millones en 1950, 35.000 millones en 2000 y unos 50.000 millones en la actualidad. Casi la mitad de todas las emisiones desde la revolución industrial se han producido desde 1990, año del primer informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC).

Según el último informe del IPCC, no hay que emitir más de 300.000 millones de toneladas de CO2 si queremos mantenernos por debajo de 1,5°C de calentamiento global en comparación con los niveles preindustriales y 900.000 millones de toneladas de CO2 para mantenernos por debajo de 2°C². Por lo tanto, al ritmo actual de las emisiones mundiales, el presupuesto para 1,5°C se agotará en seis años y el presupuesto para 2°C en 18 años.

2 – La magnitud del reto de la moderación del carbono 

Para comprender mejor la magnitud del reto de limitar las emisiones de CO2, podemos comparar el nivel de emisión actual con el nivel necesario para mantenerse por debajo de un calentamiento global medio de 1,5 °C y 2 °C: para ser compatible con el objetivo de 2 °C, el presupuesto de carbono sería de 3,4 toneladas por persona y año de aquí a 2050. Este valor es aproximadamente la mitad de la media mundial actual. El presupuesto sostenible compatible con el límite de 1,5°C es de 1,1 tonelada de CO2 por persona y año, unas seis veces menos que la media mundial actual.Estas cifras se han obtenido a efectos de comparación y deben interpretarse con precaución. Estos valores no tienen en cuenta las responsabilidades históricas del cambio climático: tener en cuenta las responsabilidades históricas implicaría que las naciones de altos ingresos ya no tienen un presupuesto de carbono³. También cabe señalar que los escenarios compatibles con los 2ºC muestran que las emisiones globales deben disminuir gradualmente para alcanzar la neutralidad en 2050, y no pueden mantenerse en un nivel alto hasta entonces y luego bajar repentinamente a cero.

3 – Desigualdades significativas y persistentes en las emisiones entre regiones

Históricamente, del total de 2.450 billones de toneladas de carbono emitidas desde 1850, América del Norte es responsable del 27%, Europa del 22%, China del 11%, Asia meridional y sudoriental del 9%, Rusia y Asia central del 9%, Asia oriental (incluido Japón) del 6%, América Latina del 6%, Oriente Medio y África del Norte del 6% y el África subsahariana del 4%. Esto compara las emisiones históricas y su composición con el presupuesto de carbono restante para limitar el cambio climático.

Las emisiones per cápita en el África subsahariana (1,6 tonelada por persona y año) son sólo una cuarta parte del promedio mundial de emisiones per cápita. Así, las emisiones medias en el África subsahariana están sólo un 50% por encima del nivel compatible con 1,5°C, y por debajo del nivel compatible con 2°C de calentamiento. En el otro extremo del espectro, las emisiones per cápita en América del Norte son de 21 toneladas por persona: son tres veces el promedio mundial y seis veces el nivel compatible con la trayectoria de calentamiento de 2 °C. Entre estos dos extremos se encuentran el sur y el sureste de Asia, con 2,5 toneladas per cápita (el 40% de la media mundial) y América Latina, con 4,8 toneladas (el 70% de la media mundial), seguidos de Oriente Medio y el norte de África, Asia oriental, Europa y Rusia y Asia central, cuyas medias se sitúan entre 7,5 y 10 toneladas (entre una y una vez y media el promedio mundial).

Las desigualdades en las emisiones medias de carbono entre regiones son bastante similares a las desigualdades en el ingreso promedio entre estas regiones, pero con notables diferencias: las emisiones de los Estados Unidos son 3 veces la media mundial, mientras que el ingreso estadounidense es 3,2 veces el promedio mundial; en Europa, sin embargo, las emisiones son 1,5 veces la media mundial, mientras que la cifra en términos de ingresos se aproxima a la de Estados Unidos. Existe un fuerte vínculo entre el ingreso per cápita y las emisiones de carbono, pero este vínculo no es perfecto: algunas regiones son más eficientes que otras a la hora de reducir las emisiones asociadas al mismo nivel de ingresos.

4 – Tener en cuenta el carbono importado: desigualdades acentuadas

Los niveles de emisiones citados anteriormente incluyen las emisiones generadas dentro de un país, así como las asociadas a la importación de bienes y servicios del resto del mundo. En otras palabras, cuando los norteamericanos importan teléfonos inteligentes de Asia Oriental, las emisiones de CO2 creadas en la producción, el transporte y la venta de esos teléfonos inteligentes se atribuyen a los norteamericanos, no a los asiáticos orientales. Esta es la mejor manera de medir las emisiones asociadas al nivel de vida de los individuos en todo el mundo. Nos referimos a la «huella de carbono» y no a las «emisiones territoriales», que sólo reflejan las emisiones de carbono dentro de los límites territoriales y no tienen en cuenta las importaciones y exportaciones de carbono incorporadas a los bienes y servicios. 

Las autoridades de todo el mundo siguen utilizando las emisiones territoriales a la hora de informar sobre los avances en la reducción de emisiones o de negociar acuerdos internacionales sobre el clima. Pero está claro que referirse sólo a las emisiones territoriales tiene muchos problemas: los países de altos ingresos pueden reducir sus emisiones territoriales y desarrollar estrategias de dumping verde para externalizar sus industrias intensivas en carbono al resto del mundo, y luego importar bienes a cambio. En América del Norte, la diferencia entre la huella de carbono y las emisiones territoriales es relativamente pequeña, porque los estadounidenses importan, pero también exportan bienes intensivos en carbono y consumen cantidades muy grandes de carbono en casa. En Europa, en cambio, la huella de carbono es aproximadamente un 25% superior a las emisiones territoriales: casi dos toneladas de carbono por persona se importan de otras partes del mundo, principalmente de China. En Asia Oriental, las emisiones de carbono son un 8% inferiores a las territoriales: en Asia Oriental se produce casi una tonelada de carbono por persona para satisfacer las necesidades de los habitantes de otras partes del mundo. Tener en cuenta el carbono integrado en el consumo aumenta la desigualdad de las emisiones entre las regiones de ingresos altos y medios/bajos, en comparación con el recuento de las emisiones territoriales únicamente.

5 – Más importante que las desigualdades entre países son las desigualdades en las emisiones dentro de los países: el 10% de la población es responsable de casi la mitad de las emisiones

Existen importantes desigualdades en las huellas de carbono dentro de cada región del mundo. En Asia Oriental, el 50% más pobre emite un promedio de unas 3 toneladas al año, mientras que el 40% medio emite casi 8 toneladas y el 10% superior casi 40 toneladas. Esto contrasta con América del Norte, donde el 50% más pobre emite casi 10 toneladas, el 40% medio unas 22 toneladas y el 10% más rico más de 70 toneladas de CO2 equivalente. Estas cifras pueden compararse a su vez con las emisiones en Europa, donde el 50% más pobre emite casi 5 toneladas, el 40% medio unas 10,5 toneladas y el 10% más rico unas 30 toneladas.

Resulta llamativo que la mitad más pobre de la población de Estados Unidos tenga niveles de emisiones comparables a los del 40% medio de Europa, a pesar de tener la mitad de ingresos. Esta diferencia se debe en gran medida a la combinación energética intensiva en carbono que caracteriza a Estados Unidos, donde las emisiones procedentes de la generación de electricidad son aproximadamente el doble que en la UE. En Estados Unidos, las infraestructuras básicas consumen mucha más energía (con el uso intensivo del coche, por ejemplo) y los aparatos tienden a ser menos eficientes energéticamente (de media, los coches son más grandes y menos eficientes en cuanto a combustible en Estados Unidos que en Europa).

No obstante, las emisiones europeas siguen siendo muy elevadas en comparación con los estándares mundiales. La clase media europea emite mucho más que sus homólogos de todas las regiones, excepto Norteamérica. Sin embargo, también es llamativo que los más ricos de Asia Oriental y Oriente Medio emitan más que los europeos más ricos (39 toneladas, 34 toneladas y 29 toneladas, respectivamente). Esta diferencia se debe a que existen más desigualdades de ingresos y riqueza en Asia Oriental, Norte de África y Oriente Medio que en Europa, y al hecho de que las inversiones de los chinos ricos están asociadas a grandes volúmenes de emisiones.

En general, comprobamos que sólo el 50% más pobre de la población del África subsahariana y del sur y sureste de Asia está por debajo del presupuesto de emisiones per cápita compatible con el objetivo de 1,5°C. Al comparar los niveles con el presupuesto per cápita compatible con el objetivo de calentamiento de 2°C, comprobamos que la mitad más pobre de la población de cada región está por debajo o cerca del umbral. De hecho, llama la atención que la mitad inferior de la población de las regiones de ingresos altos y medios, como Europa, Rusia y Asia Central, emita niveles que están dentro del presupuesto de 2°C. Esto demuestra que la mitigación del cambio climático es en gran medida una cuestión de distribución, no sólo entre los países sino también dentro de ellos.

A nivel mundial, las desigualdades en las emisiones de carbono entre individuos presentan un panorama sorprendente: el 50% menos emisor contribuye al 12% de las emisiones totales (1,6 toneladas al año). El 10% más emisor emite el 47,6% de las emisiones mundiales (31 toneladas al año). El 1% más alto emite 110 toneladas al año, es decir, el 16,8% de las emisiones totales. Las desigualdades globales en las emisiones de carbono son, por tanto, muy elevadas: casi la mitad de todas las emisiones son causadas por una décima parte de la población mundial. Adentro de estos 10 %, el 1% más rico de la población (77 millones de personas) emite 50% más que la mitad inferior de la población (3.800 millones de personas). 

6 – Un aumento de las emisiones del 1% de los mayores emisores del mundo y una disminución de las emisiones de los grupos de bajos ingresos en los países ricos

¿Cómo han cambiado las desigualdades en las emisiones mundiales en las últimas décadas? Una forma sencilla de representar la evolución de la desigualdad de las emisiones de carbono es trazar la tasa media de crecimiento de las emisiones por percentil de la distribución mundial de los ingresos. Desde 1990, la media de las emisiones mundiales per cápita ha aumentado un 7% aproximadamente (y las emisiones mundiales han aumentado un 58% en total). Las emisiones per cápita del 50% inferior de la escala de ingresos crecieron más rápido que el promedio (32%), mientras que las del 40% medio han aumentado más lentamente que la media (4%) – y algunos percentiles de la distribución han visto en realidad una reducción de las emisiones. Las emisiones per cápita del 1% superior de la distribución del ingreso aumentaron un 26% y las del 0,01% aumentaron más del 110%.

Uno de los resultados más llamativos es la reducción de las emisiones del 15-20% de la población mundial, población que corresponde en mayoría a los grupos de ingresos medios y bajos de los países ricos. En estos países, las clases medias y trabajadoras han reducido sus emisiones en los últimos 30 años. Si bien estas reducciones son insuficientes para cumplir con los objetivos de calentamiento del Acuerdo de París, esta dinámica contrasta fuertemente con la del 1% de los principales emisores de estos países y del mundo, cuyas emisiones han aumentado de forma espectacular. Esta diferencia en los esfuerzos de reducción de emisiones entre los más ricos y los menos favorecidos de los países desarrollados plantea importantes cuestiones sobre la política de calentamiento global. En las sociedades en las que los estilos de vida de los más ricos también determinan las emisiones de otros grupos sociales, esto puede tener consecuencias en el comportamiento futuro de las emisiones de carbono.

7 – Las desigualdades entre individuos dentro de los países representan ahora la mayor parte de las desigualdades en las emisiones mundiales 

En 1990, la mayor parte de las desigualdades en las emisiones de carbono (63%) se debía a las diferencias entre países: en aquella época, el ciudadano medio de un país rico contaminaba sin duda más que el resto de la población mundial, y las desigualdades sociales dentro de los países eran, en promedio, menores que en la actualidad. La situación se ha invertido casi por completo en 30 años. Las desigualdades en las emisiones entre los ciudadanos de un mismo país representan ahora más de dos tercios de las desigualdades mundiales en las emisiones. Al igual que en el caso de los ingresos, esto no significa que no queden desigualdades importantes (a menudo enormes) entre países y regiones del mundo, sino todo lo contrario. De hecho, significa que además de las importantes desigualdades internacionales, también existen desigualdades aún mayores en las emisiones entre individuos. Esto tiene importantes implicaciones para el debate sobre la política climática mundial. Por ejemplo, China, América Latina, Oriente Medio y el Norte de África están igualmente bien representados en los grupos de bajos y altos emisores, lo que refleja la doble naturaleza de estas sociedades donde los que contaminan mucho viven muy cerca de los contaminan poco. 

8 – Afrontar el reto climático en sociedades desiguales

Los movimientos sociales en los países ricos y emergentes en 2018-2019, han demostrado que las reformas políticas que no tienen en cuenta adecuadamente el grado de desigualdad en el país ni los ganadores y perdedores del cambio que implican, tienen pocas probabilidades de ser apoyadas por el público y tienen un alto riesgo de fracaso. Nos referimos a las olas de protestas contra el aumento de los precios de los combustibles y el transporte en Ecuador y Chile en 2019 y al movimiento de los chalecos amarillos en Europa un año antes.

Este movimiento de los chalecos amarillos en Francia es una clara ilustración: el impuesto sobre el carbono que el gobierno quería poner en marcha (que supuestamente iba a generar unos 4.000 millones de euros), no iba acompañado de suficientes medidas compensatorias para los hogares de ingresos medios y bajos. Además, esta reforma se aplicó al mismo tiempo que la reforma del impuesto progresivo sobre los activos financieros y las rentas del capital, lo que representaba unos 3.000 o 4.000 millones de euros de recortes fiscales, concentrados principalmente en el 1 y el 2% más ricos. Esta reforma contó con la inmediata oposición de la mayoría de la población. Los hogares de ingresos medios y bajos tenían que pagar el impuesto sobre el carbono todos los días para ir al trabajo, sin otra alternativa que utilizar el coche, mientras que los recortes fiscales beneficiaban a los más ricos, que viven en ciudades, disponen de opciones de transporte con bajas emisiones de carbono y se benefician de impuestos energéticos muy bajos cuando viajan en avión. Esto provocó una oleada de protestas sociales (que acabaron por extenderse a otros países europeos) y finalmente llevó al abandono del impuesto sobre el carbono.

En principio, un impuesto sobre el carbono puede ser una poderosa herramienta para reducir las emisiones. En algunos países se ha aplicado con éxito y ha contribuido a limitar las emisiones de carbono. Sin embargo, el ejemplo francés demuestra que cuando estas políticas están mal diseñadas y no tienen en cuenta el contexto socioeconómico en el que se aplican, pueden fracasar fácilmente y generar desconfianza, dando la impresión de que las políticas medioambientales son injustas. Seamos claros: la escala de transformación necesaria para reducir drásticamente las emisiones de gases de efecto invernadero en los países ricos no puede lograrse si las desigualdades medioambientales y sociales no se integran en el diseño mismo de las políticas medioambientales. Por lo tanto, hacemos propuestas para tener en cuenta las desigualdades dentro de los países y entre ellos. 

La primera forma de abordar las desigualdades en las emisiones es medir adecuadamente las emisiones individuales dentro de los países. La mayoría de los gobiernos no publican estimaciones de la huella de carbono total (publican cifras de emisiones territoriales que, como decíamos antes, no son suficientes para evaluar el impacto ambiental real de las políticas). Los gobiernos tampoco miden ni publican adecuadamente las estimaciones de las desigualdades de la huella de carbono, lo que significa que no pueden predecir correctamente los efectos distributivos de sus políticas medioambientales. Las estimaciones que presentamos proporcionan una base sólida para que se produzcan estos debates. Pero seamos claros: los gobiernos todavía tienen un largo camino que recorrer para proporcionar medidas correctas de las emisiones individuales, en un plazo coherente con la acción política y de forma sistemática. 

9 – Una nueva forma de construir la política climática

Hay muchas maneras de alcanzar los objetivos de 2030 y no hay una solución única ni una fórmula mágica para aplicar las políticas de reducción de carbono. Lo que es crucial es tener en cuenta los elevados niveles de desigualdad del carbono en el diseño de la propia política climática. Los diferentes tipos de instrumentos de política pública (ya sean reglamentos, impuestos, incentivos o inversiones) tienen diferentes impactos en los distintos grupos socioeconómicos. 

Una de nuestras principales conclusiones es que si los países desean desviarse de la perspectiva igualitaria que proponemos (es decir, exigir un esfuerzo de reducción relativamente menor a los grupos más ricos), esto se traducirá inevitablemente en un mayor esfuerzo de reducción para los grupos de menor ingreso, que disponen de menos recursos para reducir su propia huella de carbono. Estas estrategias plantean la cuestión de establecer mecanismos de compensación financiera para los grupos de bajos ingresos y la financiación justa de estos esfuerzos. Existen ejemplos de políticas climáticas que han abordado eficazmente la desigualdad en todo el mundo⁴.

Las políticas climáticas de todo el mundo han dejado de lado una dimensión: abordar la gran huella de carbono de los más ricos. Dada la inmensa responsabilidad de los grupos de altos ingresos en el conjunto de las emisiones (dentro de cada país y a nivel mundial), este descuido es altamente cuestionable. Hasta ahora, la forma convencional de pensar en la 

fiscalidad del carbono ha sido en términos de una tasa impositiva uniforme para todos los individuos, con la idea de que, ricos o pobres, los individuos deberían pagar la misma tasa cuando emiten. En las sociedades desiguales, esto equivale de hecho a conceder más derechos a contaminar a los individuos más ricos, que se ven relativamente menos afectados por el aumento de los precios del carbono que los grupos de bajos ingresos. 

Para acelerar la reducción de emisiones en los grupos más ricos, un impuesto progresivo sobre el carbono puede ser un instrumento útil. La fiscalidad progresiva significa que el tipo impositivo sobre el carbono aumenta con el nivel de emisiones o el nivel de riqueza de los individuos. Se han hecho propuestas en este sentido, con la adición de un impuesto específico sobre los bienes de consumo de lujo muy intensivos en carbono (que podrían incluir, por ejemplo, los billetes de avión de clase business, los yates, etc.). La imposición progresiva del carbono no es suficiente. También deberían establecerse normas más estrictas (por ejemplo, prohibiciones) sobre el consumo de estos bienes, como por ejemplo, sobre la compra de todoterrenos.

10 – Cambiar el enfoque de los consumidores a los propietarios de activos

Por último, las políticas climáticas que tienen como objetivo la regulación y la tributación de las carteras de activos, en lugar del consumo de bienes y servicios, merecen más atención. Los consumidores de carbono, especialmente los grupos de recursos bajos y medianos suelen ver limitadas sus opciones energéticas porque están atrapados en un sistema de infraestructuras intensivas en carbono. En cambio, los inversores que deciden invertir en la industria de los combustibles fósiles lo hacen cuando tienen muchas otras opciones para invertir su patrimonio. Así, la compra de acciones de empresas de combustibles fósiles que sigan desarrollando proyectos extractivos debería estar fuertemente regulada. Estas medidas pueden ir acompañadas, durante un breve periodo y antes de las prohibiciones efectivas, de una tasa impositiva muy progresiva sobre la propiedad de acciones contaminantes.

Podría introducirse un impuesto progresivo sobre los multimillonarios globales, incluyendo un recargo por contaminación basado en la propiedad de acciones en las mayores empresas de petróleo y gas del mundo. Se podría aplicar una rebaja cuando estas empresas de combustibles fósiles inviertan en energías renovables. Y si la empresa se pasara totalmente a las energías renovables, sus accionistas ya no tendrían que hacer frente al impuesto adicional por contaminación. Sin embargo, en la actualidad esto está lejos de ser así: sólo el 2% de las inversiones de las mayores compañías petroleras se realizan en energías renovables⁵. Por lo tanto, serían necesarios cambios radicales en las decisiones de inversión para evitar el recargo fiscal por contaminación.

Según nuestras simulaciones, la aplicación de una tasa impositiva del 10% sobre el valor de los activos de carbono poseídos por los multimillonarios de todo el mundo podría generar al menos 100.000 millones de dólares al año. Esta cantidad no es insignificante: es aproximadamente 1,5 veces el coste anual estimado actualmente para la adaptación de los países en desarrollo al calentamiento global (unos 70.000 millones de dólares en 2020). Sin embargo, en comparación con la actual inversión adicional necesaria en infraestructuras energéticas en todo el mundo, esta cantidad sigue siendo pequeña. Se calcula que se necesitan inversiones anuales adicionales del 2% del PIB mundial (es decir, unos 2 billones de dólares). En efecto, las nuevas inversiones en infraestructuras necesarias para hacer frente al reto de la transición energética requieren nuevas e importantes fuentes de financiación, que difícilmente pueden cubrirse únicamente con los impuestos sobre los activos altamente contaminantes. Sin embargo, los impuestos progresivos sobre los activos de carbono y los activos distintos del carbono seguirán siendo instrumentos esenciales para garantizar que los gobiernos realicen inversiones en cantidades suficientes y de manera oportuna.