En su último libro, Digital Empires (Oxford University Press, 2023), describe tres modelos de regulación de la economía digital que compiten entre sí: el estadounidense, el chino y el europeo. ¿Qué son estos modelos y cómo reflejan los valores subyacentes de cada jurisdicción? ¿Quiénes son los «imperios digitales» a los que se refiere en el título?
En el panorama digital contemporáneo, Estados Unidos, China y la Unión Europea aparecen como formidables «imperios digitales». Esta metáfora refleja su papel como potencias tecnológicas, económicas y reguladoras, cada una de las cuales configura el orden digital mundial según sus propios valores e ideologías. Al igual que los imperios históricos, extienden su influencia más allá de las fronteras, exportan sus distintos modelos de gobernanza y atraen a otras naciones a sus respectivas esferas de influencia. Estos modelos, profundamente arraigados en el tejido cultural e ideológico de cada imperio, representan una extensión moderna del poder y la influencia al ámbito digital.
En el corazón de estos imperios se encuentran tres modelos reguladores diferentes, cada uno de los cuales refleja una visión distinta del capitalismo digital. El modelo estadounidense se rige esencialmente por el mercado, haciendo hincapié en la libertad de expresión y la innovación, con una interferencia mínima del gobierno. Este enfoque se basa en la creencia en el poder transformador de la tecnología para la prosperidad económica y el progreso social. El modelo chino, en cambio, utiliza la tecnología como herramienta de control político, con el gobierno desempeñando un papel central en la orientación y regulación del sector tecnológico. La Unión Europea, por su parte, defiende un enfoque basado en los derechos, en el que la regulación se diseña para proteger los derechos individuales y garantizar un mercado digital justo y centrado en el ser humano.
El modelo estadounidense muestra una gran confianza en los mecanismos del mercado, mostrando un cierto optimismo tecnológico y abogando por un papel limitado de la intervención gubernamental. Esta posición tecnoliberal considera la intervención gubernamental como un obstáculo potencial para la eficiencia del mercado y las libertades individuales. Por el contrario, el enfoque chino refleja una lectura estratégica de la tecnología para reforzar el control del Estado y la estabilidad de la sociedad, a menudo en detrimento de las libertades individuales. En este caso, la tecnología se utiliza como instrumento de censura, vigilancia y propaganda, en consonancia con los objetivos del Partido Comunista Chino.
En el panorama digital contemporáneo, Estados Unidos, China y la Unión Europea aparecen como formidables «imperios digitales».
ANU BRADFORD
El marco europeo es marcadamente diferente, pues da prioridad a los derechos individuales y a los valores democráticos en la economía digital. Este modelo busca un equilibrio entre la libertad de expresión y otros derechos fundamentales, abogando por la intervención reguladora para proteger a los ciudadanos y garantizar que se obtengan beneficios justos de los avances digitales. Este enfoque refleja el deseo de alinear el progreso tecnológico con los principios de una sociedad democrática liberal, en marcado contraste con el énfasis estadounidense en el libre mercado y el chino en el control estatal.
Aunque estos modelos tienen características únicas, también presentan puntos de convergencia en su intento de equilibrar las fuerzas del mercado, el control estatal y los derechos individuales. Incluso en Estados Unidos, el modelo regulador basado en el mercado nunca ha existido en estado puro. Pero a la hora de buscar soluciones, Estados Unidos suele inclinarse por las soluciones centradas en el mercado, mientras que China da prioridad a los intereses del Estado y la Unión se centra en proteger los derechos de los ciudadanos. Estos principios fundamentales dan forma a sus respectivas economías digitales y son fuente de continuas tensiones y conflictos. Comprender estos modelos es esencial para entender la compleja dinámica que está definiendo el panorama digital mundial y su trayectoria futura.
Usted afirma que Estados Unidos está perdiendo su batalla horizontal contra los otros dos modelos, y que su modelo regulador está en declive. ¿Cómo explica este fenómeno?
La economía digital actual descansa sobre unos cimientos construidos por Estados Unidos y sus grandes empresas tecnológicas. Durante más de 20 años, el modelo regulador estadounidense basado en el mercado permitió la expansión internacional de las grandes empresas tecnológicas estadounidenses. Bajo los gobiernos de Clinton, Bush y Obama, Estados Unidos no sólo ha defendido sus valores de libre mercado y libre internet en casa, sino que también ha exportado esos valores a otros países, subrayando su importancia para el crecimiento económico y el progreso social en todo el mundo. Como resultado, el poder del sector privado estadounidense es hoy visible en todas partes. Ciudadanos de todo el mundo se comunican utilizando plataformas en línea estadounidenses, y pocos desearían volver a un mundo sin las herramientas que permiten a los seres humanos interactuar y compartir información entre sí con notable facilidad.
Durante más de 20 años, el modelo regulador estadounidense basado en el mercado permitió la expansión internacional de las grandes empresas tecnológicas estadounidenses.
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Pero creo que la agenda de libertad en internet del gobierno estadounidense ha allanado el camino para su propia desaparición, hasta el punto de desaparecer de las agendas políticas de todo el mundo. A pesar de la genuina admiración, incluso envidia, de empresas y gobiernos extranjeros por el éxito de las empresas tecnológicas estadounidenses, también son cada vez más criticadas en todo el mundo. Los efectos adversos de las prácticas empresariales de estos gigantes tecnológicos en las economías y sociedades extranjeras se dejan sentir cada vez más, lo que alimenta el descontento y acelera las peticiones de que se limite su poder e influencia en distintas jurisdicciones. Crece el malestar por los perjuicios asociados a estas empresas, como los abusos de poder en el mercado, las reiteradas violaciones de la privacidad, la normalización de la desinformación y la incitación al odio, y la desestabilización de las democracias. Estos fracasos demuestran que la economía digital estadounidense a menudo no cumple su promesa tecnoliberal de ser un amplificador de la democracia y las libertades individuales, socavando el supuesto subyacente de que la democracia liberal es la consecuencia inevitable de un mercado tecnológico libre.
Sin embargo, aunque quienes toman las decisiones en Estados Unidos reconozcan los límites de su modelo basado en el mercado, la traducción legislativa de esta toma de conciencia está resultando difícil. La aversión de los tecnoliberales a la regulación se ha visto alimentada a lo largo de los años por los persistentes esfuerzos de presión de la industria tecnológica. Además, la disfunción política del Congreso paraliza actualmente cualquier esfuerzo legislativo significativo, y es probable que el sistema judicial estadounidense aún no esté preparado para una «revolución antimonopolio».
Muchos en Estados Unidos piden un enfoque de la regulación digital más al estilo de la Unión. Pero, ¿podría la competencia con China desembocar en una «carrera regulatoria a la baja»?
Estados Unidos se encuentra en una situación única. Por un lado, existe un descontento creciente con su enfoque de la regulación basado en el mercado. Por otro, la intensa competencia con otras superpotencias está limitando su capacidad para aplicar cambios sustanciales. En otras palabras, la batalla horizontal entre distintos gobiernos y la batalla vertical entre gobiernos y empresas tecnológicas están profundamente entrelazadas. El gobierno estadounidense es reacio a regular sus empresas tecnológicas con demasiada agresividad por miedo a ahogar su capacidad de innovación, ya que una estrategia de este tipo podría a su vez debilitar a Estados Unidos en su rivalidad horizontal con China por la supremacía tecnológica. La cuestión crucial a la que se enfrenta la administración estadounidense es, por tanto, cómo conciliar la necesidad de una reforma reguladora con el mantenimiento de su liderazgo tecnológico y su competitividad en el panorama mundial.
¿Y China? A menudo tendemos a pensar que es una cuestión de control estatal. Pero usted ofrece una visión más matizada, mostrando que hay mucho margen para la innovación y -lo que es más sorprendente- que existe una regulación basada en los derechos, como la de la Unión, que hace hincapié en las «responsabilidades compartidas».
Es importante ofrecer una visión matizada de China, subrayando que ningún modelo es absoluto. Los modelos estadounidense y europeo tienen elementos dirigistas, mientras que el modelo chino tiene aspectos orientados al mercado, y el sector tecnológico chino se beneficia considerablemente del capital riesgo estadounidense, no sólo de las subvenciones estatales.
Es cierto que el control político es el núcleo del modelo regulador estatal chino. En nombre de la estabilidad social, el gobierno despliega tecnologías que le permiten ejercer una amplia vigilancia sobre sus ciudadanos al tiempo que censura la información a la que pueden acceder en línea, utilizando internet como herramienta de propaganda. Para implantar un régimen de censura a gran escala, el gobierno chino necesita la ayuda de sus empresas tecnológicas, utilizando tanto recompensas como la amenaza de sanciones para asegurarse su cooperación. Estos son aspectos clave de lo que yo llamo el modelo autoritario digital, que se aleja radicalmente del modelo estadounidense orientado al mercado y del modelo europeo basado en los derechos.
La cuestión crucial a la que se enfrenta la administración estadounidense es cómo conciliar la necesidad de una reforma reguladora con el mantenimiento de su liderazgo tecnológico y su competitividad en el panorama mundial.
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Sin embargo, la gobernanza digital de China no se limita a la opresión y la vigilancia. El gobierno chino ha tratado de facilitar el crecimiento de la industria tecnológica del país. Además de abstenerse de regular la industria tecnológica con medidas restrictivas, también ha aplicado una política industrial proactiva. Ha proporcionado generosos subsidios estatales y adoptado otras medidas de política industrial para acelerar el desarrollo tecnológico del país y garantizar que China llegue a ser autosuficiente en todas las tecnologías clave. Por ejemplo, en 2015 el gobierno chino puso en marcha un plan decenal conocido como el programa «Made in China 2025», que permite a las empresas estatales invertir en tecnologías de importancia estratégica, al tiempo que proporciona generosas subvenciones estatales a las empresas nacionales y fomenta la negociación de acuerdos de transferencia de tecnología con empresas que hacen negocios en China. Este programa ha sido muy criticado en el extranjero por sus objetivos y efectos proteccionistas, lo que ha llevado al gobierno a abandonar toda referencia explícita al mismo, aunque sigue persiguiendo sus objetivos en la práctica.
El gobierno chino también se toma muy en serio la protección de los consumidores y le incomoda que las empresas exploten sus datos. Aunque permite al Estado utilizar esos datos, impone restricciones a lo que las empresas pueden hacer con ellos. Este enfoque es evidente en ámbitos como la legislación sobre competencia y la privacidad de los datos, donde existe una postura clara contra la explotación de los derechos de los consumidores. En este sentido, existen similitudes con la UE, sobre todo en la ley china de protección de datos. Sin embargo, aunque sigue el modelo del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), este último prevé excepciones para la vigilancia estatal.
Desde finales de 2020, el modelo regulador de China ha cambiado hacia un mayor control estatal sobre la industria tecnológica del país, lo que sugiere que el gobierno chino está reevaluando fundamentalmente el acuerdo que originalmente alcanzó con sus empresas tecnológicas. En primer lugar, publicó nuevas y estrictas directrices antimonopolio, que provocaron un escalofrío en los mercados mundiales. Pekín también publicó nuevas normas que limitan la recopilación de información personal por parte de las aplicaciones móviles. A continuación, los reguladores desvelaron normas sobre el marketing en línea en directo, que es ahora una tendencia importante en el comercio electrónico chino. Por último, el poder legislativo chino publicó una monumental ley de seguridad de datos, que establece requisitos estrictos para vastas categorías de datos, lo que limita su transferencia transfronteriza. La actividad reguladora ha sido vertiginosa en 2021, centrándose en particular en las tecnologías financieras, el comercio electrónico, la educación privada, los juegos en línea y el entretenimiento. En parte, este nuevo escrutinio regulador refleja el creciente interés de Pekín por la redistribución de la riqueza y su apremiante necesidad de buscar una «prosperidad común» frente a las divisiones sociales y las desigualdades que se dan en la sociedad china. El gobierno responde también a la indignación pública por las prácticas comerciales de las grandes empresas tecnológicas. El gobierno chino también quiere restablecer el control sobre una industria que ha crecido tanto que amenaza el poder y la influencia del Estado, y centrar su industria tecnológica en sectores estratégicamente más relevantes que puedan apoyar el crecimiento económico del país a largo plazo.
Pasemos ahora a la Unión. ¿Cómo funciona en la práctica su enfoque basado en los derechos?
El modelo europeo considera que los gobiernos tienen un papel central que desempeñar en la dirección de la economía digital y en el uso de la intervención reguladora para defender los derechos fundamentales de las personas, preservar las estructuras democráticas de la sociedad y garantizar una distribución justa de los beneficios en la economía digital. Esta postura favorable a la regulación no se limita al sector tecnológico, sino que refleja una visión más amplia de cómo deben funcionar los mercados y el papel óptimo de las autoridades públicas, en consonancia con el fundamento constitucional de la integración europea, que se basa en valores.
El derecho a la intimidad, codificado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, es un buen ejemplo. El RGPD, que establece una protección detallada de la privacidad, se ha convertido en un patrón oro mundial. El poder judicial de la UE también ha desempeñado un papel clave en la ampliación del alcance de los derechos de protección de datos personales de los ciudadanos europeos en una serie de sentencias históricas sobre privacidad, incluido el caso Google España, más conocido como el «derecho al olvido».
Otro ejemplo es la moderación de contenidos en línea. Hasta hace poco, la Unión se basaba en una regulación voluntaria, por ejemplo, a través del código de conducta no vinculante de 2016 sobre la lucha contra la incitación ilegal al odio en línea, firmado con varios gigantes tecnológicos. En cuanto a la propaganda terrorista, en 2021 la Unión adoptó una normativa vinculante sobre la prevención de la difusión de contenidos terroristas en línea, cuyo objetivo es lograr un equilibrio entre los derechos fundamentales de todas las partes afectadas. La Unión también está decidida a limitar la difusión de información errónea en línea, dados sus efectos nocivos para la democracia. La Comisión ha elaborado un código no vinculante sobre desinformación que, en su actualización de 2022, han firmado las principales plataformas en línea. Los firmantes se comprometen voluntariamente a adoptar medidas como aumentar la transparencia en la publicidad política, cerrar cuentas falsas, facilitar la comprobación de hechos, desmonetizar la difusión de desinformación y conceder a los investigadores acceso a los datos para facilitar la investigación sobre la desinformación. Para complementar estos códigos y reglamentos existentes, la Unión adoptó en 2022 la Ley de Servicios Digitales (DSA), que establece un régimen completo y jurídicamente vinculante de transparencia y rendición de cuentas para las grandes plataformas en línea en relación con los contenidos que albergan.
La otra herramienta política importante para la Unión es la legislación sobre competencia. Aunque este instrumento se utiliza tradicionalmente para promover la eficiencia del mercado más que la equidad, la comisaria Margrethe Vestager cree que la política de competencia puede ayudar a crear unas condiciones más equitativas en las que incluso los pequeños rivales puedan hacer frente a los poderosos operadores tradicionales. Algunas decisiones recientes de la Comisión, como el caso Google Shopping en 2017, ilustran cómo este concepto de equidad informa la acción antimonopolio de la UE en la práctica, reflejando y reforzando un modelo regulador basado en los derechos. Pero también hay un consenso creciente en que el conjunto de herramientas de aplicación de la Unión, que se basa en la aplicación ex post de la legislación de competencia, es insuficiente. Estas investigaciones llevan mucho tiempo y a menudo no consiguen desbloquear la competencia. Los pequeños rivales no pueden sobrevivir en el mercado durante la década que puede tardar la Comisión en reunir pruebas y construir un caso contra una empresa dominante. En parte como respuesta a estas preocupaciones, la Unión adoptó en 2022 nuevas normas de competencia ex ante: la Ley de Mercados Digitales (Digital Markets Act, DMA). Al describir los objetivos de la legislación, la Comisión señala que «la propuesta de DMA aborda los desequilibrios económicos, las prácticas comerciales desleales de los guardianes y sus consecuencias negativas, como el debilitamiento de la contestabilidad de los mercados de plataformas».
Una crítica habitual al enfoque regulador de la Unión, al menos en Estados Unidos, es que obstaculiza la innovación y el crecimiento económico, sobre todo porque la regulación no puede seguir el ritmo de la floreciente innovación tecnológica. Por ejemplo, mientras se debatía el paquete regulador de la Unión en 2022, asistimos al auge de la IA generativa. Sin embargo, usted afirma que esta crítica carece de fundamento.
A menudo se critica el modelo europeo por regular en exceso hasta el punto de matar la innovación y ahogar el progreso económico. Según esta opinión, aunque la Unión hace un mejor trabajo a la hora de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y las estructuras democráticas de la sociedad, su enfoque regulador privará a las empresas de oportunidades económicas. Esta preocupación se deriva de la creencia generalizada de que existe una compensación inevitable entre regulación e innovación. Sin embargo, aunque es cierto que hasta la fecha la Unión ha tenido menos éxito a la hora de producir empresas tecnológicas punteras, como veremos más adelante, hay otras razones distintas de la regulación que explican principalmente este hecho.
La otra herramienta política importante para la Unión es la legislación sobre competencia.
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Hay que reconocer que Europa está fallando mucho a la hora de fomentar la innovación. Uno de los principales obstáculos a los que se enfrentan las empresas tecnológicas de la Unión es que no se benefician de un mercado único digital plenamente integrado que les permita operar sin fisuras en toda Europa. Esto explica en parte por qué a las empresas tecnológicas europeas les ha resultado difícil establecer una presencia en el mercado comparable a la de sus rivales estadounidenses y chinas. Otro obstáculo importante es la falta de mercados de capitales profundos e integrados que permitan a las empresas europeas financiar sus innovaciones en Europa. En su lugar, las empresas de la Unión tienen que recurrir a menudo a los mercados de capitales estadounidenses para encontrar oportunidades de crecimiento. La ausencia de gigantes tecnológicos europeos también puede explicarse por las barreras legales y culturales a la toma de riesgos y el espíritu empresarial en Europa. Las punitivas leyes de quiebra de la Unión han hecho que el fracaso sea tan costoso que los empresarios europeos suelen ser reacios a asumir el tipo de riesgos necesarios para fundar empresas tecnológicas ambiciosas.
Por último, el déficit de innovación de Europa puede atribuirse en parte a la incapacidad de la Unión para atraer a los mejores talentos innovadores del mundo mediante una política de inmigración proactiva. Las universidades son un punto de entrada clave para el talento inmigrante, que a menudo conduce a la integración de los graduados en el mercado laboral, como ocurre en Estados Unidos. Sin embargo, están surgiendo nuevas preocupaciones, como la legislación holandesa actualmente en preparación, que podría impedir a los estudiantes chinos estudiar en universidades europeas. Estas restricciones generales podrían obstaculizar el flujo de talento humano vital. Europa no sólo debe fomentar la llegada de más estudiantes extranjeros, sino también ofrecerles vías claras de residencia y facilitar su integración en los mercados laborales y las redes profesionales. Además, es esencial que Europa sea percibida como un lugar donde los emprendedores en ciernes puedan triunfar. Esto significa crear un mercado único digital coherente, garantizar una financiación accesible y ofrecer una compensación justa por la innovación. En Estrados Unidos, los innovadores suelen encontrar un entorno más favorable, con universidades que los apoyan, una escena vibrante de capital riesgo y menos restricciones para beneficiarse de sus innovaciones. Para hacer de Europa un lugar más atractivo para crear y desarrollar una empresa tecnológica, es esencial abrir las universidades y el mercado laboral, y mejorar todo el ecosistema de creación de empresas. De este modo, Europa puede convertirse en un destino más atractivo para el talento mundial que impulsa el progreso tecnológico.
La ausencia de gigantes tecnológicos europeos también puede explicarse por las barreras legales y culturales a la toma de riesgos y el espíritu empresarial en Europa.
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Todo ello sugiere que la opción de regular la industria tecnológica en nombre de la salvaguarda de los derechos individuales y las libertades sociales no es donde radica el problema de la innovación en Europa. Esta observación también debería disipar las preocupaciones de los responsables políticos estadounidenses y otras partes interesadas sobre las consecuencias que se esperan de la adopción de normativas digitales al estilo europeo.
La Unión también ha sido criticada por sus esfuerzos por establecer salvaguardias para la IA. Los críticos temen que se esté precipitando en la regulación, cuando ni siquiera se comprende suficientemente cómo evolucionará la IA. Es innegable que resulta difícil regular tecnologías en rápida evolución como la IA, pero esto no debe significar inacción. Aunque puede existir la tentación de esperar a ver qué pasa, sobre todo con tecnologías emergentes como la IA, este planteamiento tiene un precio. Retrasar la regulación puede reforzar la posición de los actuales líderes del mercado, dificultando aún más su regulación efectiva en el futuro. El poder de estos pioneros ya es un reto, y su creciente influencia no hace sino aumentar la urgencia de la regulación. A pesar de las dificultades, es necesario regular con rapidez, aunque no tengamos un conocimiento completo de las tecnologías en rápida evolución. El costo de la espera es demasiado alto y es esencial una regulación proactiva.
Aquí entra en juego el concepto de regulación «a prueba de tiempo». Es importante desarrollar marcos ágiles que puedan adaptarse a las tecnologías cambiantes. Esto puede significar dar más autoridad a organismos como la Comisión Europea para interpretar y ajustar la normativa a medida que evoluciona la tecnología.
Cuando habla del enfoque normativo de la Unión Europea, parece referirse sobre todo a los responsables políticos de Bruselas. Pero, ¿están todos los Estados miembros de acuerdo con la misma política, o algunos la promueven más que otros?
No hay una posición uniforme entre todos los Estados miembros de la Unión en lo que se refiere a los detalles de las políticas digitales. Aunque se comparte el compromiso básico con los derechos fundamentales, hay matices. Por ejemplo, Francia, dadas sus recientes experiencias con el terrorismo, se inclina más por las excepciones de seguridad nacional que Alemania, que tiende a un enfoque absolutista de la privacidad de los datos y los derechos fundamentales.
Del mismo modo, Francia favorece una política industrial más proteccionista, abogando por la soberanía tecnológica. Esto contrasta con los países nórdicos, que hacen hincapié en los beneficios de la apertura económica mundial, sobre todo para sus economías orientadas a la exportación. Estas tensiones internas se reflejan en el modelo europeo y a veces ponen en entredicho su coherencia y legitimidad. En los últimos años, por ejemplo, Polonia y Hungría han puesto en entredicho los compromisos de la Unión en materia de derechos y democracia, lo que socava la credibilidad del bloque en su conjunto a la hora de defender tales principios a escala mundial.
Sin embargo, estas diferencias entre Estados miembros también pueden conducir a veces a una regulación más equilibrada. Como la legislación europea tiene que tener en cuenta los distintos puntos de vista dentro de la Unión, a menudo representa un compromiso, lo que la hace más adaptable como modelo para diversas jurisdicciones. Esta necesidad inherente de compromiso en Bruselas es, en cierto modo, un punto fuerte del proceso legislativo de la Unión.
Ahora falta una voz importante en esta dinámica negociadora: la del Reino Unido. ¿Ha cambiado el Brexit el planteamiento de la Unión sobre la regulación de la economía digital?
El Reino Unido siempre ha sido la voz de los planteamientos basados en el mercado dentro de la Unión. Sin embargo, es interesante observar que no se ha alejado mucho del enfoque europeo tras el Brexit y ha aplicado estrictas regulaciones en la economía digital. Su Ley de Seguridad en Línea, por ejemplo, es en algunos aspectos más estricta que la ASD de la Unión. El Reino Unido también ha adoptado una postura firme en materia de derecho de la competencia, como demuestra su oposición inicial (y posterior aprobación) a la adquisición de Activision por parte de Microsoft. Al preparar una legislación similar a la DMA de la Unión, el Reino Unido demuestra que no está utilizando su independencia normativa para desmantelar la regulación basada en los derechos. Parece navegar por un camino intermedio, entre los modelos estadounidense y europeo, y menos inclinado hacia una legislación muy prescriptiva. En general, considero que el Reino Unido se basa predominantemente en los derechos, aunque incorpora algunos aspectos basados en el mercado.
Pero el Brexit ha cambiado sin duda el equilibrio del debate sobre política digital en la Unión. En ausencia de la voz del Reino Unido, la perspectiva franco-alemana sobre política industrial tiene más espacio para dominar. La coalición nórdica, librecambista, tecnológicamente innovadora y espabilada, intenta contrarrestar esas voces más proteccionistas. Sin embargo, sin el peso económico del Reino Unido, los países nórdicos son menos influyentes. Francia, por su parte, ha conseguido que la Unión adopte una estrategia que recuerda al modelo estatal chino, mediante carreras de subvenciones, controles de las exportaciones y restricciones a la inversión.
Así pues, la Unión parece empeñada en desarrollar una política industrial para la economía digital. ¿Cree que este enfoque es adecuado para lograr el objetivo de fomentar el desarrollo del sector tecnológico en Europa?
Comprendo la necesidad de una mayor soberanía tecnológica en respuesta a los complejos retos geopolíticos, pero dudo que Europa pueda lograrla sólo con subvenciones. Gastar miles de millones para reducir ligeramente la dependencia de los semiconductores extranjeros parece insostenible. En su lugar, abogo por un enfoque creativo de la soberanía, centrado en reforzar las capacidades tecnológicas europeas. Esto podría incluir completar el Mercado Único Digital y la Unión de Mercados de Capitales, permitiendo a las empresas tecnológicas desarrollarse y financiarse dentro de la Unión. También deberíamos reconsiderar las leyes de quiebra excesivamente punitivas que inhiben la toma de riesgos y desarrollar una estrategia de talento global para atraer talento mundial a la Unión. En mi opinión, esta estrategia es mucho más vital y eficaz que recurrir a una costosa política industrial y a un proteccionismo perjudicial.
Comprendo la necesidad de una mayor soberanía tecnológica en respuesta a los complejos retos geopolíticos, pero dudo que Europa pueda lograrla sólo con subvenciones.
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Los europeos no deben olvidar que Bruselas tiene el poder de exportar normativas que son tanto beneficiosas como perjudiciales. El efecto Bruselas es una poderosa herramienta que podría hacer del proteccionismo una norma mundial. Por eso pido cautela ante normativas proteccionistas que tienen el potencial de socavar, en lugar de mejorar, la competitividad de la industria europea.
Otro aspecto interesante que destaca en su libro es que los tres «imperios digitales» tienden a exportar sus modelos al extranjero. Ya ha dicho que el modelo estadounidense impulsado por el mercado está perdiendo popularidad tanto en Estados Unidos como en el extranjero. ¿Le va mejor a China?
El enfoque de China para exportar su modelo digital se centra en gran medida en las infraestructuras. Se trata de construir los elementos clave de las sociedades digitales en varias regiones, como Asia, África, América Latina y partes de Europa. La infraestructura abarca redes 5G, cables submarinos, centros de datos y tecnologías de ciudades inteligentes, incluidos sistemas de vigilancia, como parte de la iniciativa de la Autopista Digital de la Seda.
Con la construcción de esta columna vertebral digital, China no solo sienta las bases para un futuro desarrollo tecnológico compatible con sus tecnologías, sino que también garantiza a los proveedores chinos futuras oportunidades para mantener y ampliar esta infraestructura. Esta estrategia refuerza considerablemente la presencia e influencia de las empresas chinas en estas regiones.
El poder de la infraestructura digital china es especialmente eficaz porque satisface una necesidad vital para el desarrollo digital de estas regiones. La asequibilidad y disponibilidad de la infraestructura china la convierten en una opción pragmática para muchos países, especialmente allí donde las soluciones ofrecidas por las empresas europeas pueden ser más caras y, por tanto, menos accesibles. De este modo, China está ampliando hábilmente su esfera de influencia y marcando el camino del desarrollo digital en diversas partes del mundo.
Como resultado, el modelo estatal chino parece estar ganando terreno en otras jurisdicciones, como usted muestra en su libro. ¿Hasta qué punto esta expansión se debe a la influencia china y no a una política pragmática por parte de gobiernos que reconocen que no pueden fomentar una economía digital competitiva por sí solos, pero que podrían aprovechar las tecnologías digitales para consolidar su poder?
El mundo se está volviendo cada vez más autoritario a medida que más y más gobiernos tratan de ejercer un mayor control sobre sus sociedades. En este contexto, el planteamiento del Estado chino sirve a menudo de modelo que resuena por razones ideológicas y políticas. Su ejemplo ha demostrado que la suposición de que la libertad era de algún modo una cualidad intrínseca de internet era errónea. China también ha demostrado cómo las políticas restrictivas pueden coexistir con una cultura dinámica de innovación. Contrariamente a una opinión muy extendida en las democracias, un modelo regulador autoritario dirigido por el Estado puede apoyar claramente una cultura dinámica de iniciativa empresarial privada que puede alimentar el progreso tecnológico y el crecimiento económico. Son estas características aparentes las que dificultan que Occidente apoye la retórica de que la libertad es necesaria para la innovación y la riqueza, haciendo que el modelo chino resulte atractivo para los países que buscan el crecimiento económico junto con el control político.
China ha demostrado cómo las políticas restrictivas pueden coexistir con una cultura dinámica de innovación.
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Las razones para emular el modelo chino varían. Para algunos gobiernos se trata de una alineación ideológica con el autoritarismo, mientras que para otros es una decisión pragmática basada en sus prioridades, necesidades y retos de desarrollo. Los países en desarrollo que necesitan un camino hacia el desarrollo digital suelen dar prioridad a las necesidades económicas inmediatas frente a preocupaciones secundarias como la vigilancia. En esos contextos, la privacidad puede considerarse un lujo, y los ciudadanos se centran más en las necesidades básicas y la seguridad física.
En una conversación anterior sobre el «efecto Bruselas», usted concluyó reconociendo la naturaleza evolutiva de la dinámica que subyace a la influencia del modelo regulador de la Unión en el extranjero, especialmente dada la relativa contracción del mercado europeo. Dados los recientes cambios geopolíticos y económicos, ¿está viendo una erosión del «efecto Bruselas» en el ámbito digital? ¿O hay nuevas dinámicas que redefinen su influencia y alcance?
No veo necesariamente una erosión del efecto Bruselas en el ámbito digital. La Unión ha logrado ampliar su influencia en los mercados mundiales utilizando su vasto poder regulador para configurar las políticas de privacidad de datos de las empresas tecnológicas y los gobiernos extranjeros. Mientras que Estados Unidos exporta su poder privado y China su poder en infraestructuras, la principal exportación de la Unión en el ámbito digital es, sin duda, su poder regulador, una forma de poder a la que ni las empresas tecnológicas extranjeras ni otros gobiernos, incluidos Estados Unidos y China, pueden sustraerse por completo. Este poder regulador externaliza por todo el mundo el modelo regulador europeo basado en los derechos, lo que permite a la UE desempeñar un papel destacado, junto a Estados Unidos y China, en la configuración de la economía digital mundial.
A pesar de los retos recientes, Europa ha seguido introduciendo importantes normativas digitales, como la DSA, la DMA y, esperemos que pronto, también la Ley de IA, así como legislación relacionada con el cambio climático, como el Green Deal. Estas iniciativas deberían seguir teniendo una influencia mundial. Por ejemplo, el mayor acceso de las autoridades y los investigadores a la información sobre los modelos de negocio y los algoritmos de las plataformas en virtud de la ASD arrojará luz sobre las prácticas globales de estas plataformas, ya que esas empresas no desarrollan ni despliegan algoritmos independientes para Europa. Los resultados de estas investigaciones se harán públicos en todo el mundo, lo que aumentará la transparencia y la rendición de cuentas también en otros mercados. Además, en la medida en que la ASD logre obligar a las grandes plataformas a prepararse mejor para los riesgos sistémicos, como la interferencia electoral, es probable que estas inversiones adicionales en medidas de mitigación de riesgos afecten a las estrategias globales de gestión de riesgos de estas empresas. La ASD también podría servir de modelo para que otros gobiernos introduzcan regulación en este ámbito, lo que provocaría un efecto Bruselas de iure y subrayaría la capacidad de la Unión para influir en la legislación extranjera en este ámbito. La normativa de la Unión para combatir la desinformación y la incitación al odio ya ha inspirado a legisladores extranjeros a emprender reformas legislativas.
La Unión también está allanando el camino para una mejor aplicación de la legislación sobre competencia en la economía digital mundial. Por ejemplo, las múltiples investigaciones de la Unión sobre Google desde 2010 han recibido atención mundial, y varias jurisdicciones han iniciado procedimientos muy similares contra Google, entre ellas Rusia, Brasil, Turquía, Corea del Sur y Japón. En el verano de 2021, Apple, Amazon, Google y Meta eran objeto de más de 70 investigaciones antimonopolio en todo el mundo. Curiosamente, más de 50 de esas denuncias se han presentado en los últimos dos años, lo que indica un impulso reciente y creciente a escala mundial. A medida que los países se alejan del modelo estadounidense basado en el mercado, adoptan, o incluso imitan directamente, el modelo europeo basado en los derechos. La Unión Europea también está abriendo camino a medida que los gobiernos tratan de reforzar sus instrumentos reguladores para contener mejor el poder de mercado de las grandes empresas tecnológicas y los comportamientos nocivos asociados a ese poder. La innovadora DMA de la UE, adoptada en 2022, está siendo seguida de cerca en todo el mundo, y varios gobiernos están introduciendo o estudiando normativas similares.
La normativa de la Unión para combatir la desinformación y la incitación al odio ha inspirado a legisladores de otros países a introducir reformas legislativas.
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En general, se aprecia una tendencia hacia un enfoque europeo de la regulación de la economía digital, sobre todo a medida que disminuye el atractivo del modelo estadounidense impulsado por el mercado.
Pero me preocupa cómo está utilizando Europa ese poder regulador mundial. Hay una tendencia al proteccionismo, contra la que yo advertiría. Por ejemplo, si Europa empieza a utilizar la política de competencia como herramienta de política industrial para promover a los campeones europeos, como se sugiere en el Manifiesto franco-alemán por una política industrial europea, podría convertirse inadvertidamente en un gran exportador de tecnoproteccionismo. Esto podría tener consecuencias inesperadas: las economías emergentes también podrían preferir a sus propios campeones nacionales a los potenciales compradores europeos.
La naturaleza del impacto del «efecto Bruselas» en las normas mundiales podría cambiar si Europa no considera cuidadosamente las implicaciones de su poder regulador: debería prestar atención a cómo se perciben y reproducen sus políticas a nivel mundial.
Así pues, el «efecto Bruselas» parece más fuerte que nunca para la regulación de la economía digital. Sin embargo, como usted señala, muchos países no están preocupados principalmente por la protección de la privacidad y otros derechos fundamentales, sino por las oportunidades económicas que ofrecen otros «imperios digitales», en particular China. En ocasiones, la Unión parece intentar ofrecer un sustituto a la inversión china en infraestructuras, a través de proyectos como la Global Gateway Initiative. ¿Cree que esos intentos tendrán éxito?
La Unión se enfrenta a un reto único a la hora de exportar su modelo normativo: está a la cabeza en cuanto a regulación sofisticada y protectora de los derechos, mientras que muchos países simplemente carecen de infraestructuras básicas y dan prioridad a obtenerlas. El principal problema de la iniciativa Global Gateway es que la Unión no tiene la misma influencia financiera que China. Para ser competitiva, la Unión tendría que ofrecer a los países beneficiarios inversiones sustanciales y condiciones de financiación atractivas, que actualmente no están a la altura de lo que ofrece China, sobre todo teniendo en cuenta que las inversiones chinas están sujetas a menos restricciones normativas.
La Unión necesita una diplomacia económica europea coherente, de la que actualmente carece. Por ejemplo, cuando empresas europeas como Nokia y Ericsson proponen a otros países alternativas a las redes 5G de Huawei, cuentan con el apoyo de sus gobiernos nacionales, Finlandia y Suecia, que no pueden igualar el nivel de financiación o apoyo político proporcionado por el gobierno chino a sus propias empresas. Los gobiernos europeos necesitan coordinarse para unificar sus esfuerzos a nivel de la Unión, no solo en términos de financiación, sino también de compromiso diplomático. Esto significa establecer relaciones con esos países y ser claros sobre las implicaciones de elegir infraestructuras chinas en lugar de europeas. La Unión también debe reconocer la necesidad de crear capacidad y proporcionar ayuda económica directa a terceros países como parte de su estrategia digital. Para convencer a estos países no basta con apelar a las ideas y valores europeos. También se necesitan incentivos económicos tangibles y una diplomacia hábil.
Las actuales tensiones políticas, económicas y geopolíticas están afectando al atractivo de los distintos modelos reguladores que compiten entre sí. Ya mencionó el nuevo celo por la política industrial dentro de la Unión, que refleja en parte las preocupaciones geopolíticas. ¿Ve usted una tendencia más general al aislacionismo a escala mundial?
El entorno político actual ofrece un terreno fértil para una especie de tecnoproteccionismo o nacionalismo digital. Incluso antes de que comenzara la pandemia de Covid-19, el nacionalismo económico estaba ganando terreno, socavando las instituciones que apoyan los mercados abiertos y la cooperación internacional basada en normas. Hoy en día, los gobiernos de todo el mundo cambian cada vez más la apertura económica por una política industrial con fuertes connotaciones nacionalistas. Están limitando la inversión extranjera, restringiendo las exportaciones y subvencionando la producción nacional como parte de un cambio estructural más amplio de la economía. La aparición de la pandemia Covid -19, y ahora los conflictos militares en Ucrania e Israel-Palestina, refuerzan aún más estas tendencias. El resultado es una fragmentación parcial de la economía digital, con flujos restringidos de datos, tecnología e inversión, lo que da lugar a una búsqueda global de soberanía tecnológica.
Pero me gustaría subrayar que la autosuficiencia tecnológica total es un objetivo difícil para la mayoría de los países, incluidas las grandes potencias tecnológicas como Estados Unidos y China, dado el grado de integración de la economía digital en la actualidad. Esto es especialmente cierto en sectores como el de los semiconductores, donde los ecosistemas están profundamente integrados y los costos de replicación son prohibitivos. Como resultado, la desvinculación total en áreas como las cadenas de suministro de semiconductores es altamente improbable. Por tanto, los países se ven obligados a mantener un nivel de coexistencia, a pesar de las presiones para desacoplarse.
La autosuficiencia tecnológica total es un objetivo difícil para la mayoría de los países, incluidas las grandes potencias tecnológicas como Estados Unidos y China.
ANU BRADFORD
En mi libro explico que la dinámica actual sitúa a los países «entre la rivalidad y la moderación». Esta situación resume la tensión permanente entre la escalada de presión y la necesidad de desescalada. Existe un equilibrio constante entre los intereses comerciales que fomentan un mayor compromiso económico y las preocupaciones de seguridad nacional que imponen límites a ese compromiso. Hasta ahora no hemos visto un movimiento extremo hacia una escalada total o una tregua duradera, sino que nos encontramos navegando constantemente entre estos intereses complejos y a menudo contrapuestos.
Dadas estas interdependencias, en un mundo ideal la regulación de la economía digital sería una cuestión de gobernanza multilateral a escala internacional. ¿Cómo se sitúan los tres «imperios digitales» en el debate más amplio sobre la gobernanza internacional en el ámbito digital?
Estados Unidos y, en cierta medida, Europa, han favorecido tradicionalmente un enfoque de la gobernanza de la economía digital basado en la participación de múltiples partes interesadas. Este modelo valora la participación de gobiernos y entidades privadas, como las empresas tecnológicas, en la definición de normas y marcos de gobernanza. Se basa en la creencia de que las normas desarrolladas mediante la colaboración público-privada son más eficaces.
Sin embargo, China no se siente muy cómoda con este modelo, que considera que otorga un poder excesivo a las empresas europeas y estadounidenses. Ha abogado por trasladar estos debates a instituciones como Naciones Unidas, donde los Estados son los principales actores y China puede ejercer influencia sobre los países en desarrollo. A pesar de sus esfuerzos, la ONU no se ha convertido en el centro neurálgico de esos debates, lo que ha llevado a China a implicarse más en organizaciones multipartitas y organismos de normalización.
La dinámica actual sitúa a los países «entre la rivalidad y la moderación».
ANU BRADFORD
Sin embargo, se están realizando algunos esfuerzos, como en el campo de la inteligencia artificial, donde las Naciones Unidas están intentando establecer marcos de gobernanza. Aunque el estatus de la ONU como foro multinacional es ventajoso, su credibilidad se ha visto dañada por la disfunción del Consejo de Seguridad y la actual falta de confianza entre los principales actores mundiales. Por regla general, la participación de democracias tecnológicamente avanzadas como Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia, Corea del Sur y Japón puede propiciar un mayor consenso entre aliados afines. Sin embargo, excluir a un actor importante como China significa excluir una parte significativa del desarrollo de cualquier modelo de gobernanza. Los acuerdos basados en las Naciones Unidas tienden a ser más inclusivos, pero a menudo dan lugar a acuerdos menos profundos debido a la diversidad de intereses e ideologías de los países miembros.
En este ámbito, es esencial gestionar nuestras expectativas. Un enfoque práctico podría ser la creación de un organismo mundial de expertos independientes, similar al Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, que se centraría en la regulación de la IA. Un organismo de este tipo podría hacer avanzar los conocimientos científicos y fomentar una mejor gobernanza entre las naciones, lo que parece más factible que negociar un tratado detallado en el marco de las Naciones Unidas.
Si la cooperación internacional no siempre es posible, y dada la evolución de los factores tecnológicos, económicos y geopolíticos, ¿cree que los principales modelos de regulación convergerán o divergirán aún más?
La reciente orden ejecutiva del presidente Biden sobre la seguridad de la IA es un claro ejemplo de la evolución de Estados Unidos hacia un estilo europeo de gobernanza digital. El texto demuestra un firme compromiso con la protección de los derechos y la mitigación de los efectos nocivos de la IA. Sin embargo, la capacidad legislativa de Estados Unidos es limitada debido a un Congreso dividido y polarizado, lo que hace de las órdenes ejecutivas una opción más viable para la regulación.
La reciente orden ejecutiva del presidente Biden sobre la seguridad de la IA es un claro ejemplo de la evolución de Estados Unidos hacia un estilo europeo de gobernanza digital.
ANU BRADFORD
El enfoque estadounidense, reflejado en la orden ejecutiva, parece favorecer la regulación sectorial. Su objetivo es otorgar a las distintas agencias de su ámbito la potestad de hacer cumplir la legislación vigente, ampliando su aplicación a la IA. Esto difiere de la legislación europea, que tiene un enfoque horizontal y, por tanto, es vinculante en un amplio espectro económico. Gran parte de la orden ejecutiva estadounidense incluye buenas prácticas y sigue siendo voluntaria para las empresas, lo que la hace menos vinculante, pero sigue siendo indicativa de la evolución de las prioridades y expectativas de Estados Unidos.
Los objetivos de Estados Unidos y la Unión Europea están cada vez más alineados, a lo que puede contribuir el diálogo institucionalizado, como el que tiene lugar en el Consejo de Comercio y Tecnología. Esta cooperación es beneficiosa para ambas partes. Sin embargo, existe incertidumbre sobre la próxima administración estadounidense y cómo podría afectar a la trayectoria actual de la cooperación transatlántica en materia de regulación. La presidencia de Trump ha sido un duro recordatorio para los europeos de la vulnerabilidad de esta relación a los ciclos electorales estadounidenses, y existe una preocupación subyacente sobre la sostenibilidad de este enfoque de colaboración después de las próximas elecciones presidenciales.
Usted tiene sus propias opiniones sobre cómo debe librarse la «batalla por el alma de la economía digital», abogando por un enfoque más inclusivo y democrático de la gobernanza digital y un nuevo orden constitucional digital. ¿Cuáles son los elementos clave del enfoque que quiere adoptar para regular la economía digital? ¿Y qué medidas prácticas pueden adoptarse para alcanzar este objetivo?
Nuestra principal tarea ahora es demostrar que la democracia liberal puede gobernar eficazmente la economía digital. Esto es esencial, porque la alternativa es la gobernanza por regímenes autoritarios o empresas tecnológicas no reguladas. En el panorama actual, Estados Unidos tiene dificultades para legislar, Europa se enfrenta a problemas de aplicación y China aplica la ley de forma autoritaria. Este escenario corre el riesgo de hacer que la victoria del modelo europeo parezca hueca si el modelo impulsado por el mercado prevalece en la práctica y las empresas tecnológicas siguen sin estar reguladas.
A pesar de estos retos, quiero subrayar que los gobiernos no están destinados a perder sus batallas verticales contra las empresas tecnológicas, y las tecnodemocracias no tienen la certeza de fracasar en su batalla horizontal contra las tecnoautocracias. Pero los gobiernos, especialmente en Estados Unidos, deben reclamar y desplegar eficazmente su autoridad reguladora. Tienen el poder de reescribir las leyes que rigen las empresas tecnológicas, pero esto requiere voluntad política.
Los gobiernos no están destinados a perder sus batallas verticales contra las empresas tecnológicas, y las tecnodemocracias no tienen la certeza de fracasar en su batalla horizontal contra las tecnoautocracias.
ANU BRADFORD
Del mismo modo, Europa debe demostrar su capacidad para aplicar eficazmente su normativa. La Unión ha reconocido en repetidas ocasiones que su historial de aplicación deja mucho que desear, y sabe que debe encontrar la manera de traducir sus valores declarados y las leyes que ha adoptado en avances concretos sobre el terreno. La aplicación de nuevas normativas como la DMA, la DSA y la Ley de AI será una prueba crucial. Enviará un mensaje sobre la viabilidad y el impacto del modelo regulador europeo a la hora de configurar los resultados del mercado y alinear la economía digital con los valores democráticos. Los organismos de control deben contar con recursos humanos y financieros suficientes para hacer frente al poder de las empresas tecnológicas, lo que significa dotar a los organismos de expertos y darles los medios para ejercer su autoridad con eficacia. Los reguladores deben elegir sus batallas estratégicamente, utilizando herramientas como las leyes de competencia, las leyes de privacidad de datos y las leyes de moderación de contenidos para enviar señales claras al mercado.
Las empresas tecnológicas también deben reconocer que no pueden permitirse estar constantemente en desacuerdo con los reguladores. Actualmente sufren una profunda falta de confianza y reputación entre los responsables políticos y el público, lo que les impide adoptar una postura combativa frente a los reguladores sin desencadenar una reacción aún más brutal. Temiendo un mayor distanciamiento de los reguladores, es probable que elijan sus batallas verticales, luchando sólo contra algunas de ellas y abandonando otras. Un enfoque cooperativo, en el que las empresas tecnológicas colaboren voluntariamente con los reguladores, conducirá a una economía digital más predecible, gobernable y estable. Esta evolución es inevitable, y abrazar este cambio es esencial para crear un panorama digital más democrático e inclusivo.
