Pensar la Unión Europea en la globalización: el “efecto Bruselas”

Existe un sentimiento generalizado, al menos al exterior de sus fronteras, de que la Unión Europea (UE) es cada vez menos relevante en varios aspectos. Sin embargo, en su último libro, sostiene que la UE sigue siendo una superpotencia influyente que moldea el mundo a su imagen y semejanza: de hecho, es la única superpotencia reguladora del mundo, debido a lo que usted denomina el “efecto Bruselas”. ¿Qué es el efecto Bruselas?

No niego que la UE tenga muchos puntos débiles, pero mi libro es una invitación a preguntarse qué significa hoy el poder y qué tipo de influencia es realmente importante. En ese sentido, mi intuición es que hemos subestimado un tipo particular de poder; al tenerlo en cuenta, se observa que la UE es realmente una potencia reguladora mundial.

Por efecto Bruselas de facto, me refiero a la capacidad unilateral de la UE para regular los mercados mundiales estableciendo normas en materia de política de competencia, protección del medio ambiente, seguridad alimentaria, protección de la vida privada o regulación de la incitación al odio en las redes sociales. Es interesante notar que la UE no necesita imponer sus normas a nadie de forma coercitiva: las fuerzas del mercado son suficientes. De hecho, la UE es uno de los mayores y más ricos mercados de consumo, respaldado por sólidas instituciones reguladoras. Pocas empresas mundiales pueden permitirse no comerciar con la UE, y el precio que pagan por acceder al mercado único es la adaptación de su conducta y producción a las normas de la UE, que suelen ser las más estrictas del mundo. Es importante señalar que estas empresas optan a menudo por seguir también las mismas normas en otros mercados, para evitar el coste que implica cumplir con diferentes regímenes normativos.

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El efecto Bruselas de facto se complementa con un efecto Bruselas de jure, es decir, la adopción de reglamentaciones al estilo de la UE por parte de gobiernos extranjeros. Esto puede ser el resultado de la presión ejercida por las empresas locales que ya cumplen las reglas y normas de la UE, pero hay un conjunto más amplio de mecanismos que transmiten las normas de la UE a las jurisdicciones extranjeras. De hecho, las normas de la UE se toman a menudo como modelo, debido a la influencia política general de la UE y a su poder de negociación, junto con su experiencia, sus conocimientos y su voluntad de proporcionar asistencia técnica y promover el desarrollo de capacidades. En términos más prosaicos, la tradición de derecho civil de la UE suele dar lugar a reglas precisas y detalladas, redactadas en varios idiomas, que son más fáciles de reproducir en los países en vías de desarrollo, donde el personal administrativo y judicial puede estar menos cualificado. El efecto Bruselas le ofrece a esos países la oportunidad de externalizar sus actividades reguladoras a una entidad más ingeniosa y experimentada.

Usted señala que su observación no solo se refiere a la UE y a Bruselas, sino que el “efecto Bruselas” también podría surgir en otras jurisdicciones. ¿Cuáles son sus condiciones necesarias y suficientes?

El libro intenta establecer una teoría general de lo que se necesita para que una jurisdicción sea una potencia reguladora mundial, a pesar de que la UE sea actualmente la única que cumple estas condiciones acumulativas.

El punto de partida es que la jurisdicción debe tener un mercado de consumo amplio y suficientemente homogéneo para convertirse en un destino comercial imprescindible. La siguiente condición es que la jurisdicción debe tener suficiente capacidad de regulación; ser un regulador es una estrategia conscientemente perseguida por un Estado, más que algo inherente al tamaño de su mercado. El Estado debe comprometerse a crear instituciones y dotarlas de poderes reguladores para traducir su poder de mercado en una influencia reguladora tangible. En segundo lugar, debe existir la voluntad política de desplegar esta competencia reguladora hacia el diseño de normas sólidas; a diferencia de Estados Unidos, por ejemplo, la UE tiene precisamente esa voluntad política.

Las dos últimas condiciones ayudan a identificar los ámbitos de la política pública en los que puede existir este tipo de poder. En primer lugar, solo los objetivos inelásticos pueden ser regulados unilateralmente. A diferencia del capital, que puede trasladarse a otro lugar si la regulación resulta demasiado restrictiva, los consumidores no son móviles y las empresas deben respetar las normas del mercado correspondiente. Esto explica la diferencia entre Estados Unidos, que en las últimas décadas se ha centrado principalmente en el sector financiero más elástico, y la UE, que lo ha hecho en la regulación de los mercados de consumo y el medio ambiente.

La última condición cumple la función más analítica de la teoría ya que nos permite explicar por qué algunas empresas siguen, en líneas generales, las mismas normas en algunas circunstancias, mientras que otras empresas se benefician de regímenes normativos diferentes en otras. Se trata de la no divisibilidad de la producción: el efecto Bruselas surge cuando las empresas llegan a la conclusión de que les interesa seguir un patrón de conducta o de producción uniforme en lugar de aprovechar las regulaciones menos estrictas de otros mercados.

Sin embargo, también afirma que hay empresas para las que sería factible dividir sus modelos de producción, pero que deciden no hacerlo por razones de reputación.

Efectivamente, es posible que las empresas simplemente deseen mantener una marca uniforme a nivel mundial. Además, las empresas pueden enviar una valiosa señal a los mercados y a los consumidores al comprometerse a cumplir normas estrictas en muchos ámbitos normativos, ya sea cotizando su empresa en una bolsa de valores que la someta a requisitos de información más estrictos o adhiriéndose a normas estrictas en términos medioambientales, de derechos humanos o laborales. De este modo, las empresas pueden reforzar su legitimidad, obtener ganancias de reputación y convencer a los consumidores cuyos valores determinan el comportamiento de compra. Algunas empresas no pueden permitirse enviar una señal a algunos consumidores de que sus intereses se tienen menos en cuenta que los de los consumidores europeos.

De hecho, hay muchas otras razones que impulsan a las empresas hacia la no divisibilidad. Por ejemplo, la no divisibilidad legal se refiere a los requisitos y recursos legales como impulsores de la uniformidad de las normas. Esto suele manifestarse como un efecto indirecto que surge del cumplimiento de las normas de la jurisdicción más estricta por parte de la empresa. Las fusiones globales constituyen un ejemplo ilustrativo en el sentido de que no pueden realizarse jurisdicción por jurisdicción. La no divisibilidad técnica se refiere a la dificultad de separar la producción o los servicios de la empresa en varios mercados por razones tecnológicas. Esto se aplica a menudo a la regulación de la privacidad de los datos, donde el principio de “confidencialidad desde la concepción” del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) garantiza cada vez más que los productos se diseñen según una norma única, en la que la UE determina su configuración como regulador más estricto de la protección de datos. Por último, incluso cuando las empresas son capaces de identificar una solución tecnológica que les permita fabricar diferentes variedades de productos para diferentes mercados, la economía subyacente y, en particular, la importancia de las economías de escala, puede traducirse a menudo en una insostenibilidad de tales divisiones.

Consideramos su libro como un intento interesante de repensar el poder. Usted propone una teoría del poder muy amplia. Sin embargo, uno no puede evitar preguntarse si no depende en gran medida de los factores económicos. Por ejemplo, ¿la legitimidad concedida a la UE como organización que promueve ciertos ideales no es un factor importante para explicar su hegemonía?

Creo que las cinco condiciones explican cómo los mercados están ampliando la capacidad reguladora de la UE. Sin embargo, está claro que no se trata simplemente de una historia sobre la burocracia y la capacidad reguladora.

La idea según la cual la UE es considerada un regulador legítimo depende de si los valores reflejados en su normativa son asumidos por los gobiernos, las empresas y los consumidores. La respuesta determina en parte si las propias empresas estarían dispuestas a que se les vea cumplir con ciertas reglas y normas. Esto es evidente en el sector tecnológico, donde las empresas quieren que se las asocie con los valores consagrados en las normas de la UE. Por eso no adoptan, por ejemplo, las normas chinas más restrictivas sobre la libertad de expresión en línea. El tecno-liberalismo estadounidense se considera ahora ampliamente obsoleto, mientras que el autoritarismo digital chino es inaceptable; por lo tanto, la mejor manera de ganarse la confianza de sus consumidores puede ser suscribiendo a las normas de la UE y los valores subyacentes, que generalmente están bien pensados y se producen a través de un proceso legislativo adecuado.

La legitimidad otorgada a la UE resulta también muy importante para el efecto Bruselas de jure, ya que los gobiernos extranjeros están dispuestos a imitar a la UE solo porque sus propios ciudadanos la perciben como un buen ejemplo a seguir.

¿Y la cooperación multilateral? ¿Cuál es su papel desde la perspectiva de una potencia reguladora mundial?

El libro puede leerse como un cuestionamiento del discurso dominante que ve a la UE como campeona de la cooperación multilateral y de las normas universales, en marcado contraste con el unilateralismo estadounidense en los asuntos internacionales. Gracias al efecto Bruselas, es la UE, y no Estados Unidos, quien mejor utiliza las fuerzas del mercado para desplegar su poder regulador unilateral a escala mundial. La particularidad del efecto Bruselas es que se trata de un poder pacífico y blando, aunque unilateral. La UE no necesita recurrir a la coacción ni a la cooperación. No es necesario que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre estas normas, ya que los incentivos del mercado impulsan a las empresas a cumplirlas. A diferencia de los canales tradicionales de influencia internacional (por ejemplo, las sanciones económicas), el poder regulador es uno de los pocos ámbitos en los que el unilateralismo sigue funcionando.

Esto no quiere decir que esta sea la única forma con la que la UE desea ejercer su poder regulador. La UE también ejerce su poder normativo a través de diferentes canales, como los acuerdos comerciales y la participación en instituciones internacionales y redes gubernamentales transnacionales. Está claro que tiene un gran interés por la resistencia y el mantenimiento del orden internacional liberal. La UE cumple un papel activo en las organizaciones internacionales e intenta celebrar múltiples acuerdos multilaterales. Sin embargo, en este caso, la UE se ve obligada a llegar a un acuerdo político, que es difícil de conseguir dentro de la propia UE. La armonización basada en los tratados es especialmente difícil si los Estados no se ponen de acuerdo sobre las ventajas de las normas mundiales. La aplicación también es difícil ya que no hay garantía de que los tratados se apliquen o se hagan cumplir. Las divisiones existentes, que dificultan la cooperación multilateral, parecen incrementarse.

Dicho esto, la teoría desarrollada en el libro sugiere que la UE debería recurrir a los instrumentos de cooperación en situaciones en las que el efecto Bruselas no alcanza los mercados de exportación importantes para las empresas de la UE ya que, en ausencia de condiciones equitativas, las empresas europeas orientadas a la exportación tienen dificultades para acceder a esos mercados. Del mismo modo, la teoría sugiere que es más probable que la UE persiga la armonización basada en tratados en áreas en las que la UE tiene una capacidad reguladora limitada y, por lo tanto, una capacidad reducida de generar reglamentos.

¿Cumple el TJUE un papel en el efecto Bruselas?

El TJUE ha tenido que pronunciarse a menudo sobre el alcance de las competencias normativas de la UE y se ha mostrado ampliamente favorable a la integración, reforzando las competencias de la Comisión y otras instituciones de la UE. De hecho, muchos conceptos centrales del Derecho de la UE -como la supremacía del Derecho de la UE y su efecto directo- se derivan de las sentencias del TJUE. En los últimos años, se le ha también pedido que se pronuncie directamente sobre el efecto extraterritorial de las reglas de la UE. El derecho al olvido es un buen ejemplo: antes de su inclusión en el RGPD, fue promulgado por el TJUE. Sin embargo, mi sensación es que la finalidad del TJUE es principalmente finalidad interna ya que cualquier efecto externo sucede luego o se genera como consecuencia del efecto Bruselas.

Más allá de esta función interpretativa, los tribunales europeos han proporcionado un modelo institucional para los tribunales regionales. De hecho, algunos estudios muestran que existen múltiples copias del TJUE en todo el mundo. Además, los tribunales extranjeros suelen citar las sentencias del TJUE en varios ámbitos. También existe una tendencia a que los tribunales extranjeros sigan el ejemplo de la UE y abran juicios “de imitación” en casos en que los efectos de determinadas conductas, como las prácticas anticompetitivas, afecten a múltiples mercados, en particular cuando las investigaciones de la UE alertan a los gobiernos extranjeros y a los demandantes de dichas conductas que conducen a la iniciación de un litigio, o cuando el uso de las investigaciones dirigidas por la UE reduce el coste del enjuiciamiento para los tribunales con menos recursos.

Como usted lo señala claramente, el poder del mercado por sí solo no es suficiente. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un gran mercado de consumo; de hecho, lo tenía incluso antes de que se creara la UE. También tiene una capacidad reguladora y una tradición jurídica similar a la de Europa. Sin embargo, no parecen tener el mismo tipo de influencia, sobre todo porque no pretenden promulgar las normas más estrictas. ¿Qué tiene de especial la UE y su agenda normativa?

La principal razón detrás del apetito regulador de la UE es que ha sido la principal herramienta de integración europea. Siempre ha habido una doble motivación detrás de la regulación: no solo para establecer las normas sustantivas de un ámbito concreto (por ejemplo, la regulación medioambiental), sino también para construir un mercado único que permitiera un entorno normativo armonizado y, por lo tanto, un comercio sin fricciones entre los Estados miembros. Este doble papel ha allanado el camino del compromiso ya que los partidos de todas las tendencias políticas, las empresas y las organizaciones de consumidores pueden coincidir en el valor de la regulación como medio para reforzar la integración. En cierto modo, la regulación es la única forma que tiene la Comisión de intervenir en la economía, dadas sus estrictas restricciones presupuestarias que limitan su capacidad para llevar a cabo programas de gasto directo; cuando la Comisión busca ampliar sus competencias, tiende a hacerlo a través de la regulación.

La segunda razón es que los europeos confían menos en el mercado que los estadounidenses y, en general, han estructurado sus economías para otorgarle más derechos al Estado que al individuo. Además, la UE no comparte la confianza de Estados Unidos en los litigios privados y las normas de responsabilidad civil para disuadir a las empresas que introduzcan en el mercado productos peligrosos o dañinos. En cambio, la UE confía en que los gobiernos promulguen y luego hagan cumplir las normas ex ante, que a menudo se consideran legítimas y deseables.

En cuanto al contenido de las normas, hay varias razones por las que la normativa de la UE suele favorecer la “armonización ascendente” en lugar de la «armonización descendente».

En primer lugar, muchas veces se han adoptado normas estrictas para calmar a la opinión pública europea y demostrarle que la integración económica no iría en detrimento de la salud y la seguridad de los consumidores, ni de la calidad del medio ambiente. Además, los europeos suelen adherir a una “cultura de la precaución”. De hecho, la UE y los Estados Unidos comparten la cultura administrativa del análisis de los costes y beneficios de la acción reguladora antes de la promulgación de una nueva normativa. Sin embargo, la adopción de estas “evaluaciones de impacto” es más reciente y, por lo tanto, se ha establecido en menor medida en la UE. Cuando los riesgos normativos son inciertos y difíciles de cuantificar con precisión, la UE interviene con mayor capacidad, incluso basándose únicamente en el principio de precaución. 

La armonización ascendente también ha sido políticamente más aceptable entre aquellos Estados que ya poseían los estándares más elevados en ciertas áreas regulatorias. Sus altas tasas de crecimiento y la alta competitividad refuerzan la capacidad de los países del norte de Europa para abogar por una normativa medioambiental que no compromete los objetivos económicos. Tienen además fuertes incentivos para europeizar sus normas y garantizar que sus empresas nacionales no estén en desventaja cuando compiten en el mercado europeo. 

Cuando se consideran los puntos de vista de los diferentes grupos de interés clave, la armonización ascendente, por sobre la descendente, también proporciona un terreno fértil para el compromiso. Aliar la finalidad económica de cada norma con su objetivo social más amplio permite crear una coalición entre las distintas partes interesadas. Incluso para las empresas que preferirían normas más laxas, la armonización ascendente sigue siendo preferible a las normas nacionales discordantes, que inevitablemente aumentan los costes y la complejidad. 

¿Y el proteccionismo? ¿Podría la Comisión comprometerse a proteger a las empresas europeas de la competencia internacional?

Quienes expresan un escepticismo de la influencia reguladora exterior de la UE suelen presentar a esta como un actor proteccionista, dispuesto a imponer costes a las empresas extranjeras con el objetivo de proteger a sus empresas, particularmente cuando se trata de las investigaciones antimonopolio en el sector tecnológico. Sin embargo, un examen más detallado de algunos casos pertinentes sugiere que las empresas europeas no son las principales beneficiarias de las acciones de la Comisión en materia de competencia. En la mayoría de los casos, son otras empresas estadounidenses las que se benefician, incluidas aquellas que habían presentado denuncias ante la Comisión como competidoras.

Entendemos que, en cierto modo, dedicarse a la regulación extensiva es casi una preocupación existencial para la Comisión. ¿Esto significa que el efecto Bruselas se persigue conscientemente?

Durante mucho tiempo, el efecto Bruselas no fue más que un subproducto incidental y en gran medida involuntario de una agenda reguladora que tenía una motivación interna. Sin embargo, el efecto Bruselas ha demostrado ser útil en sí mismo para promover la integración europea. Por un lado, contribuye a que la Comisión nivele las condiciones internacionales, aliviando así las preocupaciones de las empresas de la UE sobre su competitividad global. Esto permite conseguir un mayor apoyo para una mayor regulación de la UE. Por otro lado, como resultado del efecto Bruselas, la UE se está convirtiendo cada vez más en un organismo normativo mundial, lo que incrementa la legitimidad e influencia de sus normas, tanto dentro de la UE como en el extranjero. El efecto Bruselas también proporciona una considerable herramienta de política exterior, que compensa el escaso poder de la Comisión en los asuntos exteriores. 

La dimensión exterior del mercado único se concretizó únicamente cuando los socios comerciales de la UE, entre ellos Estados Unidos, expresaron su preocupación por que el mercado único impusiera costes a terceros países. De hecho, varias declaraciones de las instituciones de la UE indican una creciente conciencia de los efectos externos del mercado único y  las oportunidades que esta dimensión ofrece. 

El objetivo económico de garantizar la igualdad de condiciones y proteger la competitividad de la industria europea explica probablemente gran parte de la voluntad de la UE de externalizar su agenda normativa. Sin embargo, la UE también puede estar motivada por el deseo de obtener una mayor legitimidad de sus normas mediante su globalización. Puede además tratar de reproducir su propio modelo de gobernanza y su experiencia reguladora en el extranjero. Su exitosa experiencia en la creación de un mercado común ha animado a la UE a configurar un orden mundial basado en esas mismas reglas. La UE considera que la liberalización del comercio no es suficiente para alcanzar los objetivos económicos sin una armonización simultánea de las políticas públicas. Por último, su capacidad de establecer normas a nivel mundial permite a la UE demostrar a sus críticos que sigue siendo un actor relevante, como potencia económica mundial. Aceptar el papel de potencia reguladora mundial refuerza la identidad de la UE y mejora su posición global, incluso en tiempos de crisis en los que su eficacia y relevancia se cuestionan constantemente.

Sin importar cuál sea la motivación, usted afirma que el resultado es una cierta convergencia hacia estándares elevados en todo el mundo. ¿Cómo encajan sus observaciones con los estudios paradigmáticos sobre la competencia regulatoria, que generalmente apuntan a una ‘carrera hacia el abismo’.

El debate sobre el efecto Bruselas desvincula la globalización de la idea de desregulación y de la carrera hacia el abismo. Demuestra cómo los beneficios de una producción uniforme en el mercado mundial inducen a las empresas a ajustar sus normas reglamentarias de manera ascendente. 

En ese sentido, el efecto Bruselas se basa en lo que se ha denominado el “efecto California”, extendiendo su dinámica desde el sistema federal estadounidense a un contexto global. Sin embargo, también describe las condiciones precisas que permiten el surgimiento de una convergencia al alza. La teoría que subyace al efecto California reconoce la importancia del tamaño del mercado y las economías de escala como fuentes de la influencia reguladora externa de una jurisdicción. Sin embargo, no tiene en cuenta factores como la competencia regulatoria y la inelasticidad como elementos clave de la teoría y deja de lado otros factores, además de las economías de escala, que pueden impedir que una empresa produzca distintas variedades para distintos mercados. 

Por último, la literatura sobre la competencia regulatoria se centra generalmente en la convergencia regulatoria de jure, que ignora la convergencia regulatoria que se produce en ausencia de cambios formales en las normas legales. De hecho, la convergencia de facto puede producirse en medio de grandes desacuerdos de poder. Cuando se dan las condiciones para el efecto Bruselas, las normas rivales entre dos potencias de orden similar no se materializan. En cambio, el resultado de la carrera regulatoria está predeterminado: el regulador más estricto es el que prevalece.

Se podría pensar que las condiciones que describe son específicas de las características institucionales, económicas y políticas de la UE. ¿Esto significa que difícilmente se podría dar un efecto similar en Washington, o incluso en Pekín?

Un efecto similar podría producirse en otros lugares, aunque las razones para seguir el camino de la regulación estricta podrían diferir. Estados Unidos y China no son del todo ajenos a la competencia normativa. De hecho, ya estamos observando esa competencia por la regulación de la tecnología, con cada una de estas jurisdicciones tratando de imponer su propia filosofía. Estados Unidos busca consagrar su enfoque tecno-libertario, asegurando que ninguna regulación comprometa la libertad de Internet y los incentivos para innovar, mientras que China está haciendo importantes avances afirmando su visión autoritaria. 

Es cierto que la economía política detrás del incremento del papel del Estado regulador puede ser diferente en otras jurisdicciones, pero el punto final puede ser el mismo. Estados Unidos no ha querido regular desde principios de los años noventa, pero parece que ha habido un cambio ideológico en los últimos años. Aunque es difícil hacer predicciones, espero que la UE se sitúe en el lado correcto de la historia y que otras jurisdicciones avancen hacia la aceptación de la existencia de peligros significativos derivados de un mercado libre no supervisado y, por ende, de la necesidad de regulación.

Sin embargo, ¿podría darse un efecto similar en los países que no siguen el mismo enfoque de regulación social? China, por ejemplo, parece hacer más uso de las normas técnicas, por sobre el de la regulación legal; el uso de la ley como principal herramienta de regulación social pareciera ser una tradición europea y americana. ¿No ha habido ya un “efecto Pekín”, desplegado por otros medios?

Hasta ahora, Pekín no ha elegido la vía de la UE para convertirse en una potencia reguladora mundial. Ha optado por utilizar la construcción de infraestructuras como forma de exportar sus normas; se trata, efectivamente, de una lógica diferente, y el “efecto Pekín” puede ser algo bastante nuevo, más que una variante del efecto Bruselas. Sin embargo, si Pekín decidiera reforzar su influencia siguiendo el modelo de la UE, las cinco condiciones para la aparición del efecto Bruselas podrían proporcionar una hoja de ruta clara, siempre y cuando China abra realmente sus mercados a las empresas extranjeras.

Sin embargo, creo que incluso en tales circunstancias, el efecto Pekín tardaría en surgir. La razón es que la capacidad de reglamentación está vinculada al PIB per cápita y no al PIB: el consumo chino per cápita no es lo suficientemente alto, por el momento, como para que los consumidores se preocupen por una reglamentación de protección estricta, tal como sucede con los consumidores europeos. 

En algunos ámbitos, y especialmente cuando se trata de la regulación de las plataformas digitales, pareciera que las jurisdicciones divergen. ¿Podría explicarse por la inexistencia de un terreno común en ese ámbito, lo que significaría que dicha convergencia es realmente una parte importante del efecto Bruselas? El enfoque europeo sobre los discursos del odio bien podría ser la libertad de expresión estadounidense, y ambos tienen un incentivo para ser los primeros en establecer las reglas.

Podríamos asistir a una nueva balcanización de Internet mediante la aparición de centros de regulación que compiten entre sí. Hasta cierto punto, esto es inevitable: ya ha ocurrido, como demuestra el hecho de que haya otras plataformas digitales dominantes en China o Rusia. Parte de la explicación es la falta de acuerdo sobre los principios fundamentales en estas áreas. 

Dicho esto, la balcanización completa es poco probable. Utilizando su ejemplo, algunas empresas de Silicon Valley siguen en realidad las normas más estrictas de la UE, manteniendo una distancia con el enfoque global de la doctrina más permisiva de Estados Unidos sobre la libertad de expresión. Sin embargo, la moderación de contenidos será un gran reto en el futuro, ya que es un área en la que los valores se enfrentan y la toma de decisiones en casos concretos es difícil, especialmente dada la cantidad de datos relevantes. 

A partir de su investigación, uno comprende que el poder internacional podría surgir de una interacción entre las fuerzas jurídicas y económicas. Efectivamente, este tipo de poder permite a la UE establecer normas globales que protegen ciertos valores que los consumidores y ciudadanos europeos consideran importantes. Pero, ¿cuánto tiempo más puede durar, dada la evolución prevista de su poder económico relativo? ¿Qué ocurrirá si los mercados mundiales se balcanizan, por ejemplo bajo la presión de China?

No cabe duda de que la UE será un mercado más pequeño en el futuro; su participación relativa en el PIB mundial disminuirá, al igual que aumentará la de China. Sin embargo, espero que el poder regulador de la UE sobreviva a su mera fuerza económica.

Una de las razones es que se precisa mucho tiempo y energía para crear una competencia regulatoria similar a la del “efecto Bruselas”. Además, la voluntad de una jurisdicción de establecer normas elevadas depende más del PIB per cápita que de su fortaleza económica relativa. Es posible que, cuando el PIB per cápita de China sea lo suficientemente alto, su crecimiento económico se ralentice hasta el punto de que el gobierno no esté dispuesto a correr el riesgo de ralentizar aún más el crecimiento mediante la creación de barreras normativas. Por último, China depende en gran medida del crecimiento impulsado por las exportaciones. Sin embargo, son los mercados de importación los que establecen los estándares mundiales. 

De cualquier forma, en la medida en que China está reforzando su competencia reguladora interna, en realidad está copiando el modelo de la UE, por lo que sus normas y valores se están incrustando e institucionalizando a través del efecto Bruselas de jure; en última instancia, el mercado de facto regido por reglas y normas de tipo europeo se hace más grande que el mercado de consumo europeo. 

No me espero que el efecto Bruselas termine siendo víctima de la balcanización de los mercados mundiales. Por un lado, los europeos han sabido tratar muy bien con China, al menos cuando lo puede hacer sin comprometer sus valores. Puede haber áreas, como la regulación de la economía digital, en las que falta un consenso necesario. En estos casos, los mercados mundiales pueden quedar balcanizados y la UE difícilmente pueda ejercer alguna influencia reguladora sobre las empresas chinas. Pero también tengo la esperanza de que esta situación sea más bien excepcional y que el aumento de la cooperación transatlántica en materia de regulación de las nuevas tecnologías permita que la UE y Estados Unidos ofrezcan un contrapeso normativo a China, y limitar así sus esfuerzos por desplegar y exportar su modelo digital autoritario en el extranjero.

En términos más generales, en un momento en el que el orden internacional liberal podría estar a punto de deshacerse, el efecto Bruselas pone en duda la idea de que la globalización conoce necesariamente un retroceso. Demuestra que las normas internacionales pueden seguir surgiendo en muchos ámbitos políticos, incluso en ausencia de cooperación multilateral, ya que el efecto Bruselas es una forma de mitigar la desaparición de la cooperación y las instituciones internacionales en algunos ámbitos políticos.

Dicho esto, existen múltiples amenazas y desafíos, tanto actuales como emergentes, que podrían socavar las condiciones para mantener el efecto Bruselas en el futuro. En particular, el tamaño relativo del mercado de la UE podría disminuir. La capacidad reguladora relativa de la UE podría debilitarse, ya sea como resultado del Brexit, debido a la amenaza que suponen los partidos populistas antieuropeos, o como resultado del aumento relativo de la capacidad reguladora de China. La voluntad de la UE de promulgar normas estrictas también podría verse socavada, sobre todo si la agenda antieuropea de los populistas se traduce en un intento de repatriar el poder a los Estados miembros. La no divisibilidad de la producción podría ser menos común debido a los avances tecnológicos como la fabricación aditiva o el bloqueo geográfico. Además, el debilitamiento del efecto Bruselas de facto podría ir acompañado de la desaparición del efecto Bruselas de jure, ya que el sentimiento antiglobalización dificulta la elaboración de tratados y la cooperación institucionalizada. 

La combinación de estas fuerzas y desafíos pueden, con el tiempo, corroer la versión más poderosa del efecto Bruselas, erosionando la hegemonía reguladora de la UE tanto externa como interna. Sin embargo, no está claro si alguna de estas novedades cuestionará el efecto Bruselas en un futuro inmediato. También es muy plausible que el mecanismo regulador de la UE siga funcionando, prolongando la hegemonía reguladora de la UE en un futuro previsible.