Por un mercado único de la defensa europea

La guerra en Ucrania ha demostrado a todos sus ciudadanos, y también a sus enemigos, que Europa sigue rezagada en materia de cooperación de seguridad, o que la planificación nacional de la defensa en el contexto de la Unión es anticuada. 30 años después del lanzamiento del mercado único, la gestión de la defensa sigue siendo una prerrogativa nacional. Los ejércitos nacionales tienen sus propias directrices en materia de equipamiento, logística y armamento. Durante casi 75 años, la OTAN ha establecido cierto grado de cooperación, pero con una interoperabilidad limitada y capacidades desiguales, aún no se han aprovechado las economías de escala.

Todo lo que se ha dicho sobre el relanzamiento de la OTAN tras la cumbre de Vilna oculta la falta de cooperación entre los países europeos, y especialmente la Unión Europea, en materia de defensa. Esta carencia sigue haciendo que Europa sea muy frágil. La OTAN es una estructura intergubernamental y operativa, pero carece de marco normativo. Para crear una verdadera Europa de la Defensa, es necesario integrar los mercados de defensa de la Unión y abrirlos a una auténtica competencia.

Es cierto que la Unión ha empezado a actuar a través de su Servicio de Relaciones Exteriores y la Agencia Europea de Defensa (AED), pero es necesaria una integración más rápida. Desde hace algún tiempo se realizan evaluaciones conjuntas de las capacidades de defensa, coordinadas por la AED a partir de los planes de desarrollo de capacidades facilitados por los Estados miembros y acompañadas de una revisión anual coordinada de la defensa (CARD). 

Pero el último informe de la Agencia, redactado en plena guerra, es un recordatorio aleccionador de la necesidad de una mayor cooperación, coherencia e innovación en la defensa europea. La cooperación sigue sin ser la norma, sino la excepción, incluso con presupuestos crecientes. Según el informe, la planificación de la defensa nacional se lleva a cabo de forma aislada. Un ejemplo es la reciente y multimillonaria Iniciativa Europea de Seguridad Estratégica (ESSI) -o «escudo antimisiles»-, en la que se acusa a Alemania de no haber dado suficiente prioridad a una solución europea. La ESSI comenzará con 17 Estados miembros, pero sin Francia e Italia, socios clave en la industria de defensa.

Hay que dejar claro que la integración de los mercados europeos de defensa será un esfuerzo a largo plazo. Las inversiones en equipos de defensa suelen amortizarse a lo largo de muchos años, por lo que cualquier esfuerzo de integración tardará mucho tiempo en surtir efecto. El presidente Juncker ya había mencionado la necesidad de una mayor integración de la defensa en su discurso sobre el estado de la Unión de 2016, cuando anunció la creación del Fondo Europeo de Defensa, que solo se puso en marcha oficialmente en el actual marco presupuestario plurianual, con un presupuesto de 8 mil millones de euros, para estimular la cofinanciación del gasto nacional. 

Sin embargo, el gasto cooperativo en defensa en la Unión apenas alcanza el 18% (2022), muy por debajo del objetivo del 35% fijado por la AED. Esto se debe principalmente a una miríada de barreras normativas que protegen los mercados nacionales de defensa. Esta falta de cooperación a escala europea también fue criticada por el responsable de Airbus¹.

Europa tiene una industria de defensa considerable, pero muy por detrás de la de Estados Unidos, que posee el 40% del mercado mundial (véase Statista, 2018-2022). Francia controla el 11%, y Europa en su conjunto más del 27%, mucho más que Rusia, con el 16%. Todos los fabricantes de aviones comerciales forman parte de una industria aeroespacial y de defensa más amplia, una dualidad que también está presente en la cadena de suministro de aviones. Sin embargo, el componente de defensa es mucho más importante en Estados Unidos. Airbus y Boeing, por ejemplo, tienen cifras de ventas similares, pero el tamaño de las entidades de defensa de Boeing es mucho mayor.     

Europa siempre ha sufrido fracasos o retrasos en sus proyectos conjuntos de equipamiento militar, que podrían mejorar lentamente con el programa PESCO, una estructura de la UE para la cooperación reforzada en defensa. Justo antes del inicio de la guerra en Ucrania en noviembre de 2021, el Consejo de Asuntos Exteriores de la Unión recomendó compromisos más vinculantes para alcanzar las ambiciones fijadas por el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999, durante las guerras de los Balcanes.

La guerra de Ucrania fue un duro recordatorio del precio de quedarse atrás en capacidades militares, a pesar de que se ha insistido en ello muchas veces en los últimos 20 años. Tras el Consejo Europeo de Versalles de mayo de 2022, la Comisión Europea propuso reforzar la industria europea de defensa mediante la contratación pública común². Tras más de un año de debates, se acaba de alcanzar un acuerdo sobre EDIRPA, pero con un presupuesto muy limitado (300 millones de euros, menos de lo previsto) y un periodo que sólo durará hasta finales de 2025. Parece que sigue habiendo desequilibrios internos y falta de confianza entre los Estados miembros para hacer más. 

Además de esa iniciativa, la Comisión también ha decidido impulsar la capacidad de producción de munición, con la Ley de Apoyo a la Producción de Munición (ASAP), en respuesta a la escasez en Ucrania. El objetivo es impulsar la producción en los Estados miembros, reponer existencias y avanzar hacia un aprovisionamiento común en ese ámbito. Pero, una vez más, las ambiciones son muy limitadas, con un presupuesto de 500 millones de euros hasta junio de 2025, apenas suficiente para cubrir las necesidades de Ucrania. La normativa aplicable acaba de adoptarse el 22 de julio.

Un año y medio de guerra sangrienta en Ucrania significa que los líderes europeos deben demostrar su determinación para aprender de los errores y las declaraciones incumplidas del pasado, y mostrar al mundo que se han comprendido plenamente las implicaciones de esta crisis. Pero los compromisos de EDIRPA y ASAP y el presupuesto anual de mil millones de euros del Fondo de Defensa de la Unión son sólo simbólicos. Ni siquiera suponen el 1% del total de los presupuestos nacionales anuales de defensa de la UE, que ascienden a 214 mil millones de euros.

En vista de los retos geopolíticos, es necesaria una señal de la voluntad de la Unión de integrar las políticas de defensa de los Estados miembros. Una iniciativa rápida de revisión limitada del Tratado para suprimir la exención de la defensa de la contratación pública (prevista en el artículo 346 (1b) del TFUE) sería la respuesta, como ocurrió durante la crisis de la deuda soberana con la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Debería permitir la aparición de un mercado de equipos de defensa a escala de la UE a través de la codecisión, lo que sería más rápido que las iniciativas actuales. Daría lugar a iniciativas de la Comisión Europea para armonizar las normas sobre armamento y equipos militares. También sentaría las bases para una Unión más autónoma dentro de la OTAN, en línea con la declaración realizada a principios de año por los jefes de ambas organizaciones en favor de una «defensa europea más fuerte y eficaz«. 

Una iniciativa de este tipo permitirá desarrollar una política industrial de defensa de la Unión, poner de relieve las dependencias internacionales y facilitar la integración de las cadenas de valor de la industria europea de defensa en un momento en que los recursos son limitados. También debería mejorar significativamente las capacidades y demostrar un frente unido en apoyo de Ucrania y contra Rusia.

La Unión ha dudado demasiado tiempo sobre sus capacidades de defensa colectiva. Un año y medio después del estallido de esta terrible guerra, ya no hay excusa para seguir vacilando.