El plan de recuperación italiano: ¿un pecado original? una conversación con Andrea Capussela y Carlo Carnevale-Maffè

La primera pregunta es necesaria para enmarcar el tema que nos ocupa, a saber, el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia italiano, el principal programa financiado a escala europea por los fondos de Nex Generation EU, por un importe de 191 mil millones de euros. ¿Qué ha llevado a Italia a ser el país con más fondos asignados?

Andrea Capussela

El plan europeo es importante, sobre todo porque contrasta con la respuesta de la Unión y los Estados miembros a la crisis financiera mundial, la recesión y la crisis de la deuda soberana de 2008. En aquel caso, la respuesta fue tardía, tímida y susceptible de romper la solidaridad entre países deudores y acreedores, según las categorías utilizadas entonces. Por el contrario, ante la pandemia se dio una respuesta cualitativamente diferente: la solidaridad europea fue fuerte y se decidió utilizar la deuda común para financiar las inversiones de los países miembros. Por supuesto, no se avanzó hacia los bienes públicos europeos como algunos esperaban, probablemente también por una cuestión de tiempo necesario para calibrar un proyecto de ese tipo, pero sin duda podemos definir como un paso adelante la financiación y la transferencia de recursos de la Unión a los Estados apoyados por la deuda común.

La dirección del plan es obvia: transición verde, transición digital, inclusión y cohesión. Y lo que es importante, indirectamente, es que cierra un capítulo del debate sobre los eurobonos que ha durado unos quince años: hoy tenemos bonos europeos que apoyan un programa de inversiones. Algunos pueden ver en ello una forma de unión fiscal, aunque sea temporal. También puede interpretarse de otras maneras, pero lo cierto es que la iniciativa tendrá un impacto en el futuro de este debate: si tiene éxito, será un argumento a favor de quienes, en el futuro, presionarán a favor de una mayor unión fiscal, apoyada naturalmente por una unión política más fuerte; si fracasa, dará fundamento a los argumentos en contra de esta perspectiva. La situación italiana es crucial porque el éxito se medirá ante todo en Italia, que es, por un lado, el principal beneficiario de los fondos movilizados por Next Generation EU y, por otro, el verdadero enfermo de Europa desde hace más de una década.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

Este posible momento hamiltoniano para Europa mencionado por Andrea Capussela es interesante. Incluso antes de la unión fiscal, yo diría que Next Generation EU representa la premisa de un plan para crear bienes públicos europeos, que a su vez es lógica, filosófica y políticamente la premisa del instrumento financiero. ¿Es posible crear bienes públicos europeos? Para mí, sí, y empezó con las políticas conjuntas de adquisición de vacunas: formé parte del grupo de trabajo italiano sobre Covid, y participé a nivel europeo en los debates sobre la creación de un laissez-passer verde europeo, una forma de bien público continental y un instrumento mucho más eficaz a nivel europeo que veintisiete formatos diferentes. Lo llamo un momento hamiltoniano porque, más allá del mérito, es decir, del dinero, hay un método común, la inversión de impacto: la idea de que la financiación está vinculada a un objetivo y se desembolsa en función de su consecución. Aquí es donde cambia el papel de la Unión Europea, que ya no es sólo un mero emisor de deuda, sino un financiador de proyectos compartidos y gobernados bilateralmente por el Estado beneficiario y la Comisión. Este principio ya es hamiltoniano, introduce un método totalmente nuevo.

Así pues, el PNRR italiano debe juzgarse a la luz de dos puntos.

El primero es, por supuesto, financiero; la cuestión de cuánto dinero podrá gastar Italia no es secundaria. Se pueden tener opiniones diferentes sobre el tema, pero, para mí, el dinero se gastará mal de todos modos, porque se distribuirá mal. La elección del gobierno Conte II, que negoció el plan original en 2020, fue la de la bulimia financiera: pidió unos 200 mil millones de euros sin tener al mismo tiempo buenas ideas sobre cómo gastarlos con un multiplicador positivo. El PNRR admite con total franqueza que Italia gastará 200 mil millones con un multiplicador medio inferior a uno. Así que admitimos que la relación costo-beneficio no es racional, lo que ya me parece una enorme limitación.

La segunda es el método, que me parece muy positivo. Lo que queda del PNRR es la puesta en marcha de un programa de gasto compuesto por objetivos, hitos, gobernanza compartida y desembolso de fondos en función de la consecución de resultados, a lo que se añade el postulado de llevar a cabo reformas y no meros proyectos de ejecución. Esta ganancia institucional es indiscutible, más allá del tamaño real del plan a escala continental, porque unos cientos de miles de millones en la economía europea son una gota en el océano. El método sigue siendo muy interesante y es un paso institucional importante que Europa ha dado y que podemos esperar que no vuelva a bajar. Ya es un éxito, y un camino en el que, en mi opinión, no habrá vuelta atrás.

El juicio sobre la actuación de Italia sigue abierto; tanto sobre la capacidad real de gasto como sobre las reformas, porque el plan no sólo prevé una dimensión monetaria, sino que la contempla en función de las reformas: el dinero es necesario para darles contenido. Es el panorama general lo que hay que mirar, no la lista de gastos.

Andrea Capussela

El importe total de las inversiones, los famosos 191 mil millones, es un punto que efectivamente puede ser discutido, y sobre el cual, al menos hasta ahora, no hemos visto mucho debate, ni durante el gobierno de Conte, ni durante el de Draghi, que podría haber revisado la decisión. Habría sido importante cuestionar la cantidad de fondos que ahora habrá que gastar, sobre todo porque además de los recursos europeos, se han asignado unos 40 mil millones al fondo suplementario italiano. Estamos poniendo todos los huevos en la misma canasta y es una elección arriesgada; no estoy en condiciones de decir si fue acertada o no, pero es una elección arriesgada. Al mismo tiempo, me gustaría subrayar un hecho: los análisis del Banco de Italia nos dicen que la economía italiana, justo antes del final de la pandemia y ahora en la recuperación postpandémica, está experimentando una fase de gran vitalidad. Esto es particularmente cierto en el sector manufacturero, por supuesto, donde las exportaciones crecen y gozan de buena salud.

Las dos formidables crisis de los últimos años, la de la deuda soberana y la pandemia, han dado paradójicamente el banderazo de salida a un mal que llevaba dos décadas estancado; han provocado un cambio que, a su vez, ha generado una reasignación de recursos. El capital y la mano de obra han empezado por fin a dirigirse hacia los sectores más prometedores y hacia las empresas que disponen de los medios necesarios para hacer frente a los retos del paradigma tecnológico actual. Italia produce la mitad de su valor añadido a través de 25 mil empresas con más de cincuenta empleados, cuya productividad media se sitúa al nivel de Alemania. Este segmento industrial emplea a unos seis millones de personas. La otra mitad del valor añadido está constituida por 4.3 o 4.4 millones de microempresas que emplean al doble de personas: representan, por tanto, la mitad de la productividad de las primeras. ¿Por qué no son productivas? Porque en el paradigma tecnológico actual, ser una microempresa suele situarte por detrás de las demás.

La vitalidad que estamos viendo se debe precisamente a que estamos asistiendo a una reasignación hacia las empresas más fuertes, y eso es una muy buena señal. Sabemos que la reasignación no es un proceso indoloro y que funciona mejor en una economía en crecimiento, por lo que la idea de un gran impulso tiene sentido, aunque somos conscientes de que, debido a nuestra baja capacidad de absorción, gran parte de los fondos del PNRR se gastarán de forma ineficiente. Pero la idea de una gran inversión que estimule una respuesta positiva de la economía tiene sentido.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

Estoy de acuerdo, estamos viendo el efecto del «viejo del invierno», por referirme a un cuento: cuando todos los miembros de una aldea ven que el viejo del pueblo corta leña en otoño, esperan un mal invierno y lo imitan. En ese caso, la imitación es positiva: si todos mis competidores ven que estoy invirtiendo, se sienten inclinados a tomar decisiones similares, y se pone en marcha el mecanismo virtuoso que necesitaba la economía italiana.

Corrado Passera hablaba de esto como ministro de Desarrollo Económico hace diez años: decía que Italia necesitaba una inyección de «adrenalina financiera», no por los méritos de las inversiones, sino precisamente por la señal de renacimiento que traerían. Lo que señala Capussela es cierto, basta con mirar los gráficos de crecimiento de la inversión, que no son de dos cifras, pero sí a tasas que no se veían desde hace mucho tiempo. El gráfico del estudio del Banco de Italia es muy claro al respecto: la tasa media de inversión prevista para 2022, 2023 y 2024 es muy superior a la media histórica de los últimos veinte años.

Desarrollar un plan de más de 200 mil millones de gasto con financiación pública en sólo seis años, además del presupuesto normal del Estado, requiere una capacidad estratégica muy elevada por parte del gobierno. ¿Cómo valora las opciones estratégicas tomadas por el gobierno Conte II y ligeramente modificadas por el gobierno de Draghi?

Carlo Alberto Carnevale Maffè

Desgraciadamente, las evalúo negativamente. Lo primero que recomendé al gobierno de Draghi al principio, cuando Palazzo Chigi reescribió parcialmente el plan heredado de Conte, que aún no lo había completado ni discutido con la Comisión, fue que lo revirtiera. Siempre he estado convencido de que el camino correcto no era confiar la gestión y el gasto de todos los recursos a la administración pública, sino crear formas de colaboración entre el sector público y el privado, con asociaciones o créditos fiscales, para hacer las cosas más rápidas y racionales. Un euro público debía corresponderse con un euro privado, y este planteamiento habría sido multiplicativo por una parte y lento por otra. La administración pública no dispone de recursos humanos para gastar este dinero, no nos engañemos, y es un límite que conocíamos bien, no es ninguna sorpresa. Teníamos que utilizar ese dinero como gasto público para impulsar el gasto privado, lo que desgraciadamente no ha sido el caso en gran parte del plan.

Andrea Capussela

Tengo algunas dudas teóricas sobre ese enfoque. En cierto modo, hemos prescindido de la administración pública en la gestión de las inversiones desde los años treinta. Esto es historia antigua: Benito Mussolini creó el IRI, el Instituto para la Reconstrucción Industrial, precisamente porque no confiaba en los ministerios, y el IRI funcionó muy bien hasta los años sesenta. Pero la tendencia recurrente a ver la administración pública como ineficiente e inadecuada tiende a conseguir lo que teme: la administración pública no puede cambiar si no se le da la oportunidad de hacerlo. Tal vez haya llegado el momento de entregar el plan a la administración pública e intentar arreglarlo mientras tanto.

Aquí es donde vemos la complementariedad entre los programas de inversión y las reformas. Porque el plan es muy claro a este respecto: gran parte del crecimiento potencial procede de las reformas y, en particular, de la reforma de la administración pública. En los últimos 30 años, Italia ha tenido cuatro grandes reformas de la administración pública: Cassese, Bassanini, Brunetta, Madia. Ninguna de ellas resolvió realmente los problemas, pero me resulta difícil decir que fueron obviamente inadecuadas. ¿Qué falló entonces? Probablemente no hubo una visión política real, respaldada por una coalición suficientemente fuerte para el cambio, que modificara las expectativas de millones de empresas, ciudadanos y trabajadores que entran en contacto con la administración pública, por no hablar de los que trabajan en ella.

Así que la pregunta hoy es: ¿está esta visión detrás de la nueva reforma? Quizá no.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

La idea de quemar las naves, como Hernán Cortés, que llega a América e invita a sus hombres a quemar las naves para demostrar que no habrá vuelta atrás, es muy correcta desde el punto de vista de la teoría del liderazgo, pero quizás choca con el estado actual de la administración pública y el tiempo limitado que tenemos para gastar todos los recursos. Técnicamente, no ha habido tiempo en el ciclo para crear el capital humano necesario para aplicar el plan, entre otras cosas porque los recursos humanos capaces de abordar cuestiones muy específicas como la transición digital y ecológica son casi inexistentes. No tenemos hoy las competencias profesionales, no es una cuestión de reforma.

Entre otras cosas, para compensar el déficit, el sector público compitió con el privado cuando había una gran escasez de esos perfiles, lo que mostró poca anticipación. Estaba claro que el giro hacia la transición digital y ecológica impuesto por la Unión Europea habría obligado a las empresas, ya escasas de mano de obra calificada, a adquirir competencias digitales y ecológicas. Y el Estado, en lugar de reforzar esta demanda privada de personas mediante créditos fiscales y asociaciones público-privadas, entró en el mismo segmento del mercado laboral y perjudicó a las empresas. Además, no es realmente competitivo, porque los salarios que ofrece son más bajos y, sobre todo, los contratos son de duración determinada.

Andrea Capussela

Los límites son evidentes, a pesar de lo que ya dije, que tal vez deberíamos correr el riesgo de tratar de mejorar la situación de la administración pública. Yo añadiría otro argumento: la tensión entre este plan y la incapacidad de la administración pública para gestionarlo lleva entonces al gobierno a tomar decisiones contradictorias y con tendencias perjudiciales. ¿Tienes miedo de llegar tarde? ¿Te das cuenta de que la administración pública no responde como te gustaría? Entonces cambia las normas de contratación pública elevando los límites por mutuo acuerdo, multiplicándolos por diez, de modo que en la actualidad sólo se convocarán licitaciones para proyectos de más de 5.5 millones de euros. Se trata de un problema enorme en un país donde la corrupción no es desconocida, donde el Estado de derecho es débil, a un nivel cercano al de los Balcanes.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

También hay que tener en cuenta el prisma a través del cual la política mira los proyectos públicos. Cito el caso de la campaña de vacunación, que vi de cerca porque formé parte del grupo de trabajo del gobierno. En aquel momento, propusimos hacer como en Inglaterra o Alemania, es decir, utilizar todos los recursos públicos y privados disponibles para llevar a cabo la campaña de vacunación lo más rápidamente posible. En cambio, Domenico Arcuri (comisario extraordinario del gobierno de Conte encargado de gestionar la emergencia pandémica) decidió contratar a 30 mil enfermeras específicamente para la campaña de vacunación, que debía llevarse a cabo en instalaciones especiales construidas en las plazas de las ciudades italianas, las llamadas primule.

En su planteamiento, lo primero era el gasto público en el propio proyecto de la campaña de vacunación; en resumen, había invertido las prioridades. Afortunadamente, el cambio de gobierno y la sustitución de Arcuri por el general Figliuolo cambiaron el planteamiento, y la vacunación se llevó a cabo en todas partes: farmacias, polideportivos, hospitales, lo que permitió que cualquiera que pudiera sostener una jeringa vacunara a la gente. Si hubiéramos dejado que la administración pública lo probara todo, ¿habríamos ganado en eficacia? No lo creo.

El PNRR no trata sólo de programas de gasto, sino también de reformas: ¿cómo juzga los avances de este capítulo, especialmente en materia de competencia y justicia? ¿Ha avanzado Italia en estos temas?

Andrea Capussela

En mi opinión, este es el punto más delicado. Una de las razones por las que hay poca reasignación en Italia, donde una miríada de empresas ineficientes no abandona el mercado, es que en el sector de los servicios no comercializables internacionalmente tenemos un nivel de competencia que, comparado con nuestros pares, es muy bajo. Esto puede verse en la tasa de margen, los márgenes de beneficio sobre los costos. En Italia ronda el 60%, mientras que en los mismos sectores en el resto de la eurozona es del 35%; por no hablar de los sectores expuestos a la competencia, donde el margen es mucho menor, del 15% o el 17%. Esta situación es muy mala para la economía italiana, porque la baja competencia tiende a subir los precios, reducir la productividad y, por tanto, el empleo. Según el Banco de Italia, si alcanzáramos los niveles de intensidad competitiva de la zona euro, el efecto sería considerable, con un aumento permanente del PIB estimado del 11% en cinco años. Por eso la competencia es crucial: a largo plazo, dinamiza la economía y aumenta el crecimiento potencial.

Todo esto para decir que, cuando se trata de la reforma de la competencia, puede que tengamos una percepción algo equivocada. Los medios de comunicación hablan a menudo de los complejos turísticos costeros¹ y vendedores ambulantes, y es correcto poner en la picota al gobierno por defender esas rentas inaceptables. Sin embargo, un gobierno que lucha por defender sectores marginales será obviamente aún más reacio a abrir la competencia en otros sectores que tienen un poder de persuasión y de presión mucho mayor.

Las reformas son complementarias a las inversiones del plan, incluso desde el punto de vista del gran empuje comentado antes: aunque la inyección de capital sea útil para la reasignación, lo que la estabiliza es sobre todo la competencia y la eliminación de incentivos para que las empresas sigan siendo pequeñas. En cambio, el gobierno hace guiños a la evasión fiscal, elimina los límites de la contratación pública ampliando la contratación privada y se muestra claramente hostil a la idea de abrirse a la competencia. Esto es problemático porque las expectativas de los empresarios, que tienen que decidir si fusionarse, absorber o reasignar recursos, también se basan en cómo actúa el responsable de las políticas públicas. Las señales no son positivas

Si es cierto lo que decíamos al principio sobre la importancia del plan para Italia y para Europa, creo que el gobierno no está suficientemente alarmado por los retrasos, y sobre todo por las incertidumbres sobre las reformas. Debería ser presionado por la opinión pública y por la oposición.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

El debate sobre las estaciones balnearias es paradigmático: protegemos la hiperfragmentación cuando deberíamos seguir el ejemplo de España, que tiene la mitad de nuestro litoral utilizable, pero atrae el doble de turistas; de hecho, en España se ha producido una soldadura entre los servicios costeros, las infraestructuras urbanas y las inversiones de las multinacionales, lo que ha provocado un efecto de arrastre, en el que el pequeño establecimiento de baño se beneficia de la proximidad de la gran piscina gestionada por profesionales. El debate en Italia, por el contrario, tiende sobre todo a proteger los alquileres y las posiciones hiperfragmentadas.

En este contexto, es interesante explicar el papel de las empresas públicas: ¿en qué medida la capacidad de las grandes empresas, cuya gobernanza acaba de elegir el gobierno para los próximos años, ayudará al ejecutivo en la gestión del PNRR?

Carlo Alberto Carnevale Maffè

En primer lugar, me gustaría hacer una aclaración léxica: no estamos hablando de nombramientos gubernamentales para la alta dirección, sino de nombramientos que luego serán confirmados por votación de la asamblea, que es soberana. El hecho de que el gobierno hable de nombramientos y que la opinión pública lo acepte es revelador: la cultura de la gobernanza es inexistente en Italia. Dicho esto, la calidad de la gestión de las empresas públicas ha mejorado considerablemente con respecto a hace diez o quince años, cuando el criterio de competencia y capacidad parecía menos importante que el de la afiliación política.

Sin embargo, también aquí me gustaría señalar una oportunidad perdida: habría sido mucho mejor utilizar el vehículo de las grandes empresas para abrir la economía a la inversión internacional, promoviendo su expansión y desprovincialización; también implicándolas en licitaciones internacionales, en proyectos que van más allá del marco italiano.

En cambio, decidimos centrarnos en un modelo de gasto nacional, utilizando esas empresas de forma exclusivamente nacional. Hay que decir que la Unión Europea no fomentó ese proceso, sino que empujó a los Estados a gastar en su propio territorio, siguiendo más o menos las directrices de la Comisión. Los actores de las grandes empresas italianas, y hablo también de las europeas, se centraron en los fondos nacionales que había que gastar en lugar de aprovechar la oportunidad de romper las barreras y construir campeones europeos, como era posible gracias a los recursos que se encontraban en el mercado.

Gran parte de los fondos italianos no son gestionados por la administración central, sino por las autoridades locales, que se enfrentan a considerables dificultades de ejecución. ¿Es un error confiar en este nivel de descentralización administrativa?

Andrea Capussela

La idea de confiar en gran medida en las licitaciones para asignar los recursos, y de centrarse en los municipios en lugar de en las regiones, puede criticarse, porque de este modo el gobierno no asume la responsabilidad de decidir a dónde irán a parar los fondos de acuerdo con su visión del futuro del país, sino que simplemente pone el dinero a disposición: las autoridades locales que tienen las mejores ideas y la capacidad de ponerlas en práctica ganan las licitaciones. Sin duda, esto crea competencia entre los distintos órganos políticos locales, pero dudo que tenga consecuencias positivas, ya que el resultado es confirmar las diferencias ya existentes. Veamos lo ocurrido con las guarderías, que también está relacionada con un problema muy grave, a saber, la baja tasa de empleo de las mujeres, uno de los muchos obstáculos al potencial de crecimiento del país. Muy pocos municipios respondieron a las licitaciones para la construcción de ese tipo de instalaciones, y muchos de los que lo hicieron ya tenían una buena cobertura. Así que dimos dinero a los que menos lo necesitaban, mientras que los que llegaron tarde pueden haber salido perdiendo de las licitaciones, porque no tenían las competencias para participar o simplemente no se presentaron. Algunos sostienen que muchos municipios no participaron en las licitaciones porque no tenían demanda de nuevos jardines de niños, pero también es una visión distorsionada: la falta de demanda es un problema endógeno, que puede resolverse poniendo el servicio a disposición.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

En este caso, el efecto regresivo es evidente, porque con ese sistema se ha dado el dinero a quienes saben gastarlo. Fíjense en Milán: es comprensible que el alcalde Sala pida más dinero porque tiene capacidad para gastarlo, mientras que los municipios más pequeños, quizá aislados de las grandes ciudades, simplemente no tienen competencia para participar en las licitaciones o para utilizar el dinero. Por tanto, el efecto regresivo es evidente, ya que los fondos han ido a parar a los municipios más ricos, ampliando la brecha en lugar de reducirla. Yo habría preferido asignaciones municipales más pequeñas, muy específicas y estandarizadas, concentrando los recursos, como han hecho Alemania y Francia, en tres o cuatro sectores industriales, tecnológicos o logísticos, con el apoyo de las regiones. Necesitamos dinero europeo para equilibrar Italia con Europa, no para montar una guardería en un pequeño municipio periférico. ¡Para eso bastan los fondos nacionales!

El ministro de Asuntos Europeos y del PNRR, Raffaele Fitto, dejó claro en el Parlamento a finales de abril que algunos proyectos no estarán terminados para 2026. Usted dijo que aún no es posible calificar el plan de éxito o fracaso, pero esta admisión de incapacidad no parece muy prometedora…

Andrea Capussela

Este gobierno maneja el expediente con demasiada ligereza, los avances en reformas cruciales no son especialmente tranquilizadores; la opinión pública y la oposición deberían presionar más al Ejecutivo para que respete los plazos. Incluso sobre la renegociación tengo críticas: el plan podría haberse modificado antes de finales de abril, como hicieron Alemania, Finlandia y Luxemburgo, mientras que Italia no pudo hacer ninguna propuesta. Los tres países que renegociaron algunos aspectos lo hicieron de forma transparente, explicaron a la Comisión que la inflación, la guerra y la situación económica habían cambiado las cartas sobre la mesa y actuaron en consecuencia. ¿Por qué el gobierno italiano dijo que quería renegociar el plan, pero no envió su nueva propuesta? Hay una preocupante falta de transparencia en ese ámbito.

Carlo Alberto Carnevale Maffè

Me gustaría añadir que la transparencia no es un llamado moral, es un requisito previo para el debate público, que depende de datos, plazos, informes. Ni siquiera debería tratarse de que cada proyecto y sus avances sean accesibles en un portal especial: estamos hablando siempre y en todo caso de una deuda que Italia tendrá que devolver, no de un regalo. El control de la acción de gobierno se hace con cifras, de lo contrario sólo vivimos en polémicas y guerras de religión. Hoy, en Italia, no disponemos de información completa sobre el estado de avance del mayor mecanismo de gasto público de la posguerra. Esto es realmente preocupante.