De-risking: la seguridad económica europea en un mundo de interdependencia

De Giuliano da Empoli y su tesis estructurante —el Partido Comunista y Silicon Valley trabajan en un futuro posthumano— pasando por Adam Tooze, Chris Miller hasta la nueva doctrina del «cambio radical» de Mario Draghi, continuamos n»uestra serie de publicaciones sobre el enfrentamiento del siglo: la guerra de los capitalismos políticos.

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En tan sólo 15 años, Europa ha tenido que hacer frente a un choque financiero procedente de Estados Unidos, a un choque pandémico —originado en China pero que podría haber venido de cualquier parte— y a un choque energético provocado por la invasión rusa de Ucrania. Estos acontecimientos han llevado a reexaminar las compensaciones entre eficiencia y seguridad que se derivan de la integración internacional y, en particular, del proceso de especialización del comercio internacional y de las vulnerabilidades de las cadenas mundiales de suministro.

La tensión entre eficiencia y seguridad preocupa desde hace tiempo a economistas y responsables políticos. Se deriva fundamentalmente de la contradicción habitual entre crecimiento y crisis económicas: un mayor crecimiento suele ir acompañado de una mayor inestabilidad. Por ejemplo, la regulación de los mercados financieros y de bienes puede prevenir o mitigar los riesgos financieros o medioambientales a costa de un menor crecimiento empresarial. A la inversa, en las economías abiertas, la integración comercial y financiera puede favorecer el crecimiento, pero expone a las empresas a mayores riesgos en caso de perturbaciones exteriores.

Sin embargo, las preocupaciones más recientes ¹ difieren de estas preocupaciones habituales en dos aspectos.

En primer lugar, los riesgos económicos dependen cada vez más no sólo de las crisis o los choques, sino también de una coacción económica deliberada por parte de gobiernos extranjeros o incluso de entidades no gubernamentales como los grupos criminales. Esta es probablemente la razón por la que el término «seguridad» —en contraposición a «estabilidad» o «resistencia»— se ha hecho tan popular para describir la mitigación de las amenazas económicas en lugar de las amenazas a la seguridad nacional. Una fuente de preocupación es China, un país cada vez más poderoso y autoritario que aplica regularmente una respuesta coercitiva a las acciones políticas de sus socios comerciales; por ejemplo, la petición de Australia de una investigación sobre el origen de la pandemia del Covid-19 y la decisión de Lituania de permitir a Taiwán abrir una oficina de representación en Vilna ². Pero las preocupaciones no se centran solo en China: las políticas de Donald Trump entre 2017 y 2020 han demostrado que incluso los aliados más cercanos de la Unión podrían caer en la tentación de aprovecharse de su poder de mercado y su control de las infraestructuras técnicas y financieras de la globalización. La posibilidad de un segundo mandato de Trump obliga a Europa a reflexionar sobre cómo prepararse para ese riesgo ³.

En segundo lugar, las preocupaciones recientes se han centrado más en las vulnerabilidades relacionadas con el comercio que en las vulnerabilidades financieras. De hecho, los riesgos relacionados con el comercio han adquirido mayor importancia debido a la creciente especialización y vulnerabilidad de las cadenas mundiales de suministro, que maximizan su eficiencia, pero a costa de crear fragilidades ocultas. Sin embargo, el predominio de las preocupaciones relacionadas con el comercio puede reflejar un razonamiento más bien motivado únicamente por el hecho de que las dos o tres últimas perturbaciones externas que sufrió Europa —y, en menor medida, Estados Unidos— también estaban relacionadas con el comercio: así, las perturbaciones de la cadena de suministro relacionadas con Covid-19 y las perturbaciones de los precios de la energía tras la invasión de Ucrania por Rusia.

En consonancia con esta preocupación, nos centramos principalmente en la seguridad económica exterior relacionada con el comercio. Esto no significa que Europa no deba preocuparse por la seguridad financiera. Pero, a diferencia de la seguridad relacionada con el comercio, los riesgos financieros siguen siendo principalmente riesgos de estabilidad financiera, vinculados a perturbaciones y vulnerabilidades financieras más que a coacciones geopolíticas. El principal riesgo de coerción financiera provendría potencialmente de Estados Unidos si Trump es reelegido. Por otra parte, los riesgos de seguridad exterior relacionados con el comercio son omnipresentes.

Las preocupaciones recientes se han centrado más en las vulnerabilidades relacionadas con el comercio que en las vulnerabilidades financieras, porque los riesgos de seguridad exterior relacionados con el comercio son omnipresentes.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

En este artículo y en el informe en el que se basa, tratamos de responder a dos preguntas clave. En primer lugar, ¿cómo identificar las vulnerabilidades relacionadas con el comercio y qué relaciones comerciales hacen a Europa especialmente vulnerable a los choques y la coerción? En segundo lugar, ¿cómo pueden reducirse estas vulnerabilidades minimizando los costes de la reducción de riesgos y reduciendo el potencial de consecuencias impredecibles?

Consideramos cuatro tipos de costes potenciales:

• Renunciar a algunos de los beneficios de la especialización y la apertura comerciales. Esta pérdida de beneficios podría afectar al crecimiento y la competitividad europeos, que dependen de la especialización de las exportaciones y de la importación de materias primas e insumos intermedios a un precio inferior al de producción nacional. También podría dificultar el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones, al aumentar el coste de la transición a fuentes de energía renovables. A su vez, esta situación podría exacerbar las divisiones sociales y políticas asociadas a la acción por el clima.

• Un aumento de la vulnerabilidad a los choques internos, incluidas las catástrofes naturales, las epidemias y las crisis financieras locales —y, más en general, a cualquier choque cuyas consecuencias se verían mitigadas por el comercio internacional y/o los flujos de capital—.

• Una perturbación importante de la cooperación internacional. Esto podría incluir la cooperación de la Unión con China en cuestiones vitales de interés común, como la mitigación del cambio climático o el cumplimiento de las normas del sistema multilateral de comercio. A pesar de los problemas sufridos por la Organización Mundial del Comercio en la última década, estas normas siguen siendo ampliamente respetadas ⁴. Una desregulación agresiva de las relaciones comerciales europeas mediante instrumentos de política comercial y subvenciones podría desencadenar reacciones proteccionistas de los socios comerciales, sobre todo si las medidas infringen las normas de la OMC. También podría servir de excusa a los proteccionistas dentro de la Unión, que podrían utilizar argumentos de seguridad económica para defender sus intereses particulares.

• Una importante perturbación de la cohesión dentro de la Unión. Los países de la Unión difieren en sus estructuras comerciales y su dependencia de mercados específicos de exportación e importación. Por consiguiente, los intentos de reducir los riesgos comerciales pueden tener beneficios netos para algunos y costes netos para otros. Si la reducción de riesgos se vuelve divisiva, puede ser contraproducente, porque las divisiones internas de la Unión son en parte lo que sus adversarios —ya sea China, Rusia o el presidente Trump— podrían tratar de explotar. Y esto es, de hecho, lo que ya ha ocurrido.

Definir los riesgos para la seguridad económica

Como señala Chad Bown ⁵, la seguridad económica es todavía un concepto emergente. En su nivel más abstracto, puede definirse como la prevención de malos resultados económicos y la garantía de que, si los riesgos se materializan, sus daños serán mínimos. En otras palabras, las sociedades se preocupan tanto por aumentar su prosperidad como por reducir sus riesgos, y la seguridad económica se ocupa de estos últimos.

Definida de esta manera tan amplia, la seguridad económica ha sido una preocupación común de los responsables políticos durante siglos, y no sólo de los políticos económicos, ya que los daños económicos pueden ser infligidos por choques «no económicos», como las perturbaciones políticas y las guerras. La intervención del Estado, incluso a través de políticas industriales y comerciales, para hacer frente a estas preocupaciones tampoco es nueva ⁶. La cuestión es entonces en qué se diferencia el concepto de «seguridad económica» del de «prevención de crisis económicas» o «seguridad nacional». En la medida en que ha cambiado la conciencia del riesgo y su propagación, es importante comprender cómo cambian los riesgos, para evitar duplicaciones y prevenir reacciones exageradas ante los nuevos riesgos percibidos, mientras que los antiguos riesgos y canales de propagación del riesgo pueden seguir existiendo.

Los economistas interesados en la prevención y mitigación de crisis suelen centrarse en los riesgos y vulnerabilidades relacionados con el sistema financiero o la estructura productiva. Por ejemplo, los ciclos crediticios pueden exponer a los países a crisis financieras, que se propagan internacionalmente. La dependencia de las exportaciones o importaciones de materias primas expone a las economías a las fluctuaciones de los precios internacionales y a las perturbaciones de la producción nacional que depende de ellas.

A los militares y especialistas de seguridad les preocupa otro tipo de amenaza: los daños infligidos deliberadamente por agentes externos, generalmente Estados nación, pero también organizaciones terroristas o criminales. Kevin Murphy y Robert Topel ⁷ han ampliado la definición de seguridad nacional para incluir todas las «amenazas sustanciales» a la seguridad y el bienestar de los ciudadanos de un país, incluidas las catástrofes nacionales y las amenazas a la salud pública. Definida en sentido amplio, la seguridad nacional incluiría la preparación y mitigación de cualquier acto perjudicial por parte de gobiernos extranjeros u organizaciones no gubernamentales que utilicen medios militares o no militares, incluidas las sanciones económicas, y las amenazas a las infraestructuras físicas y de información.

El uso reciente del término «seguridad económica» se sitúa en la intersección de las crisis económicas no financieras y la seguridad nacional en sentido amplio, tal y como la definen estos dos autores ⁸. Más concretamente, se centra en los daños causados por las relaciones económicas internacionales —y en particular el comercio—, ya sea como consecuencia de perturbaciones exógenas (como las interrupciones del comercio relacionadas con el Covid-19) o de acciones deliberadas de gobiernos extranjeros u organizaciones no gubernamentales ⁹. Estos riesgos son especialmente fuertes hoy en día debido a la combinación de la integración económica a través del comercio y la inversión extranjera directa, la especialización, las largas cadenas de suministro y los actores capaces de ejercer coerción a través de estos canales.

El uso reciente del término «seguridad económica» se sitúa en la intersección de las crisis económicas no financieras y la seguridad nacional en sentido amplio.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

Es en este sentido en el que se utilizará el término «seguridad económica» en el resto de este documento. En esta definición, la seguridad económica implica la prevención y mitigación de los siguientes riesgos:

• La perturbación de las importaciones esenciales, ya sea accidental o deliberada;

• La coacción económica mediante restricciones o boicots a exportaciones específicas, como las medidas de China contra Australia, o presión sobre empresas extranjeras, incluso cuando producen localmente (por ejemplo, amenazándolas con denegarles el acceso al mercado nacional, restringiendo la repatriación de beneficios o la expropiación); 

• Una perturbación general del comercio mundial a una escala que tenga un impacto macroeconómico, por ejemplo como resultado de un conflicto geopolítico que conduzca a sanciones económicas o a una guerra arancelaria prolongada con un socio comercial importante. Entre los acontecimientos que podrían desencadenar este tipo de escenarios se incluyen un ataque chino a Taiwán o la reelección del presidente Trump, que desencadenaría un fuerte deterioro de las relaciones políticas entre Estados Unidos y la Unión.

Es importante subrayar que se trata de una definición estrecha —y quizás inadecuada— de la seguridad económica, por dos razones.

En primer lugar, no tiene en cuenta la posibilidad de trastornos económicos derivados de choques internos, que históricamente han sido una fuente importante de crisis económicas. Por lo tanto, sería preferible utilizar el término «seguridad económica exterior» para referirse a este tipo de riesgo y a sus soluciones de seguridad económica. Esta terminología nos recuerda que puede haber tensiones no sólo entre la seguridad económica y el crecimiento, sino también entre la seguridad económica exterior y la seguridad frente a los choques internos. La integración internacional puede aumentar la exposición a la primera, pero ofrece protección contra la segunda. 

En segundo lugar, esta estrecha definición ignora en gran medida los riesgos externos para la seguridad económica de origen financiero. Sin embargo, las finanzas internacionales —incluido el sistema internacional de pagos y la confiscación de activos financieros situados en jurisdicciones extranjeras— son un instrumento evidente de coerción económica y sanciones económicas, como lo demuestran las sanciones del G7 contra Rusia tras su invasión masiva de Ucrania. La razón principal por la que los riesgos financieros no ocupan un lugar destacado en la literatura reciente sobre la seguridad económica europea es que es mucho menos probable que Europa sea el objetivo de tales sanciones, dado el control ejercido por Estados Unidos y sus aliados sobre las finanzas internacionales. Pero esto podría cambiar rápidamente si el presidente Trump es reelegido en Estados Unidos y decide utilizar la coerción financiera contra Europa por cualquier motivo; por ejemplo, para obligar a Europa a alinear sus políticas exteriores o comerciales con las de Estados Unidos, como ocurrió cuando Estados Unidos amenazó a las empresas de la Unión con «sanciones secundarias» por violar las sanciones estadounidenses a Irán.

Un análisis más amplio de la seguridad económica europea debería tener en cuenta estos riesgos económicos y financieros, así como las formas de mitigarlos. Por nuestra parte, nos centramos en los riesgos comerciales y de inversión. Estos son especialmente relevantes en relación con China, pero también podrían llegar a serlo en caso de que el presidente Trump regrese a la Casa Blanca y reactive los aranceles estadounidenses contra Europa, ya sean impuestos por motivos mercantilistas o políticos.

¿Cómo se pueden reducir efectivamente los riesgos?

Animamos a las empresas a evitar depender de un único proveedor o cliente, o de un número reducido de ellos, sobre todo cuando estos últimos están expuestos a riesgos elevados que escapan a su control, como las injerencias políticas. Sin embargo, como han señalado Isabelle Méjean y Pierre Rousseaux ¹⁰, los intereses de seguridad privada de las empresas pueden no ser suficientes para satisfacer los intereses de seguridad colectiva de la Unión. A menudo, las empresas no aprecian hasta qué punto los proveedores o los clientes están ellos mismos expuestos a los riesgos, simplemente porque no conocen toda la cadena de valor. Las empresas tampoco internalizan los costes potenciales de la dependencia de proveedores o clientes en toda la cadena de valor y, en última instancia, en el bienestar de los ciudadanos. Si la relación con un proveedor representa un eslabón esencial de esta cadena, los costes sociales del fracaso de este eslabón pueden superar con creces los costes privados para la empresa. Este argumento, que coincide en líneas generales con los resultados citados anteriormente por Chad Bown ¹¹, puede justificar la reducción de riesgos por parte de las autoridades públicas.

Pero, ¿qué ámbitos requieren una reducción del riesgo? ¿Cómo pueden los responsables políticos decidir que las dependencias comerciales son excesivas, en el sentido de que los riesgos para la seguridad económica del comercio superan sus beneficios, tanto para la eficiencia y el crecimiento como para proteger las perturbaciones internas? La respuesta ideal a esta pregunta sería disponer de un modelo de relaciones comerciales y de suministro a nivel de empresa, tanto transfronterizas como dentro de la Unión. El modelo incluiría quién comercia con quién, cómo entran los insumos específicos en cada fase de la producción y a quién venden las empresas. También contendría información sobre la facilidad para cambiar de proveedor en caso de impago o subida repentina de precios. Un modelo de este tipo podría utilizarse para poner a prueba las economías europeas frente a riesgos específicos asociados a una cadena de suministro o una clientela concretas. Si entonces se observaran efectos significativos, el modelo podría utilizarse para identificar las relaciones comerciales que merecen una reducción del riesgo. Desgraciadamente, tal modelo no existe —y puede que nunca exista debido a la falta de datos—. Por tanto, estamos limitados por la información disponible y tenemos que aprovecharla al máximo.

Debido a la falta de datos, no existe —y puede que nunca exista— un modelo de relaciones comerciales a escala de la empresa.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

Bienes esenciales y riesgo de perturbación de las importaciones 

Supongamos que nos interesa principalmente el riesgo de perturbación de las importaciones. Este sería el caso si las exportaciones estuvieran bien diversificadas o si se destinaran principalmente a países que no se consideran fuentes importantes de riesgo. En este caso, el enfoque siguiente podría ser un sustituto cercano del modelo perfecto. Utilizando los datos más precisos posibles, habría que identificar los productos para los que:

• una gran parte del consumo de la Unión depende de productos importados; 

• la oferta exterior de estos productos está muy concentrada; 

• es difícil encontrar proveedores alternativos en caso de interrupción, y 

• la interrupción del suministro tendría un coste económico elevado. 

A diferencia del tercer criterio, este último se refiere a la sustituibilidad de los productos a nivel de consumo o producción, y no a la sustituibilidad de las relaciones con los proveedores. 

Los productos que cumplan los cuatro criterios serían candidatos prioritarios a la reducción de riesgos.

Este enfoque, basado en los trabajos de la Comisión Europea, sigue el método adoptado por Isabelle Méjean y Pierre Rousseaux. Su principal innovación con respecto a los trabajos de la Comisión y de otros autores es precisamente este tercer criterio, que aplican eliminando los productos para los que la «rigidez de la relación» —la duración media de la relación empresa-proveedor— cae por debajo de un umbral específico. Por ejemplo, si el umbral de rigidez se fija en la mediana de la muestra, el número de productos para los que la Unión debe considerarse dependiente de las importaciones desciende de 378 a sólo 105, y a sólo 49 si se elimina el 75% de los productos menos «rígidos» desde el punto de vista de las relaciones empresa-proveedor (véase el gráfico siguiente). Si nos centramos únicamente en los productos intermedios ascendentes —para los que una prohibición de las exportaciones afectaría a muchas cadenas de suministro y, por tanto, tendría costes económicos elevados—, la lista se reduce a sólo 21 productos. Para 12 de ellos, el principal proveedor es China. 

Los autores sugieren añadir algunos bienes esenciales cuyo suministro insuficiente «podría provocar la pérdida de vidas humanas y otras consecuencias no económicas graves». Entre ellos figurarían entre dos y diecinueve productos farmacéuticos, en función del umbral de sustituibilidad fijado, así como insumos de transición ecológica. Es interesante constatar que la mayoría de estos insumos —incluida la mayor parte de las materias primas esenciales que constituían una de las principales justificaciones de la idea de de-risking, en particular las importaciones procedentes de China— no superan actualmente una o varias de las pruebas de dependencia de Méjean y Rousseaux. Las baterías y sus componentes, las tecnologías del hidrógeno, los metales de tierras raras y los paneles solares, aunque muy «rígidos» desde el punto de vista de la relación empresa-proveedor, no superan la prueba de concentración, y la mayoría de los componentes de los paneles solares no superan ni la prueba de concentración ni la de relación. Sin embargo, los autores piden cautela con respecto a estos productos, ya que la demanda está cambiando tan rápidamente que la estructura de las importaciones de la Unión durante el periodo 2015-2019, en la que se basan los índices de concentración y los requisitos de importación, podría ser un mal indicador de las futuras dependencias comerciales.

Su trabajo representa el análisis más exhaustivo hasta la fecha para identificar dependencias basadas en una clasificación de las importaciones críticas en términos de concentración y sustituibilidad de las relaciones, y para decidir los umbrales por encima o por debajo de los cuales la concentración se considera demasiado alta o la sustituibilidad demasiado baja. Precisamente porque es más exhaustivo y completo que los intentos anteriores en esta literatura, ilustra sus propias limitaciones intrínsecas. 

• Hasta la fecha, no disponemos de ningún método sistemático para determinar qué importaciones son verdaderamente críticas. Al centrarnos en los productos situados en la parte superior de la cadena de valor y en los productos farmacéuticos, corremos el riesgo de olvidar otros —como los chips electrónicos— cuya escasez accidental provocaría importantes pérdidas económicas o no económicas. Por otra parte, algunos productos situados en la parte superior de la cadena de valor y los productos farmacéuticos pueden no plantear problemas críticos si pueden ser sustituidos por otros. El planteamiento de la Comisión Europea de designar «ecosistemas» enteros —sectores como la sanidad, la energía, el digital, la electrónica y el aeroespacial— como críticos parece aún más problemático, tanto porque muchos productos dentro de estos sectores son de hecho no críticos como porque podrían omitirse productos fuera de estos sectores que sí son críticos, como la mayoría de los que se encuentran en la parte superior de la cadena de valor.

Actualmente no disponemos de un método sistemático para determinar qué importaciones son realmente críticas.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

• Las limitaciones de los datos hacen que las medidas de dependencia de las importaciones no representen los riesgos indirectos. Si la Unión importa productos de un país que, a su vez, depende de las importaciones chinas para ese producto —o de un insumo intermedio importante—, la dependencia total de las importaciones de China podría subestimarse considerablemente. 

• Las listas finales pueden ser muy sensibles al método de fijación de los umbrales, en cierto modo arbitrario. El hecho de que los umbrales de sustituibilidad de las relaciones se fijen en el percentil veinticinco, cincuenta o setenta y cinco añade o resta grandes cantidades de productos a la muestra.

• En circunstancias normales, las relaciones con los proveedores suelen ser relativamente largas (25 y 19 meses, respectivamente, para los percentiles setenta y cinco y cincuenta de la muestra tomada en el artículo de Méjean y Rousseaux). Esto implica que, a menos que la duración de la sustitución se reduzca significativamente en tiempos de crisis, una interrupción de las importaciones podría ser muy perjudicial, incluso para productos que son relativamente insensibles a la duración de las relaciones en tiempos normales. Pero el efecto de una interrupción forzosa sobre el periodo de sustitución es complejo de analizar. Las empresas que intenten sustituir a sus proveedores bajo coacción tendrían un incentivo para hacerlo mucho más rápido que en circunstancias normales. Sin embargo, encontrar nuevos proveedores en competencia con un gran número de otras empresas con el mismo objetivo podría llevar más tiempo y/o dar lugar a subidas de precios para unos suministros escasos, lo que podría resultar perjudicial para la economía.

Riesgos asociados a las perturbaciones de las exportaciones y al desacoplamiento

Otro problema es que un enfoque centrado en la reducción de la dependencia de las importaciones críticas no tiene en cuenta las perturbaciones de las exportaciones, que también podrían tener un impacto macroeconómico si estuvieran muy concentradas en un único país de destino. Por ejemplo, el 20% de las exportaciones de la Unión van a Estados Unidos, el 13% al Reino Unido y el 9% a China, mientras que el 41% de las exportaciones del Reino Unido van a la Unión, el 21% a Estados Unidos y el 5% a China. Además, como ocurre con los datos de importación, las cifras de exportación no tienen en cuenta los riesgos indirectos. Por ejemplo, la dependencia directa de las exportaciones británicas de China es sólo del 5%, pero la exposición indirecta del Reino Unido sólo a través de la Unión podría ser mayor si los productos británicos formaran parte de las cadenas de valor de los bienes destinados en última instancia al mercado chino.

Si bien las perturbaciones de la demanda a través de las exportaciones son un riesgo clásico de la integración comercial, los conflictos geopolíticos pueden llevar este riesgo a un nivel completamente nuevo. En primer lugar, las exportaciones de determinadas industrias pueden verse afectadas por prohibiciones de importación, aranceles elevados o campañas en las redes sociales: estos riesgos constituyen una forma de coerción geopolítica. Como informan Chad Bown, Conor McCaffrey y Niclas Poitiers ¹², hay muchos ejemplos de este tipo de coerción china. Por lo general, no son críticas desde un punto de vista macroeconómico, pero pueden tratar de explotar el poder de presión de los grupos agraviados, así como las divisiones internas —por lo general, en el caso de la Unión, las divisiones entre los Estados miembros—. Evidentemente, las sanciones económicas deliberadas pueden tener un impacto mucho mayor que las variaciones de la demanda de exportaciones provocadas por fluctuaciones económicas normales, o incluso por una crisis económica en un socio comercial.

Si bien las perturbaciones de la demanda a través de las exportaciones son un riesgo clásico de la integración comercial, los conflictos geopolíticos pueden llevar este riesgo a un nivel completamente nuevo.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

Otros autores ¹³ han simulado el efecto de un desacoplamiento respecto a China en un modelo comercial que comprende 43 países y 56 sectores, en forma de una interrupción total del comercio entre un bloque de «amigos» formado por los países del G7, España, los Países Bajos y un país artificial que comprende el resto de la Unión, y un bloque de «rivales» formado por China y Rusia, suponiendo que el comercio continúa tanto dentro de estos bloques como con el resto del mundo. Como cabía esperar, los efectos a corto plazo son considerables, con una caída de la producción alemana de entre el 3 y el 5% del PIB. Al mismo tiempo, las simulaciones sugieren que el coste de la plena desvinculación de China sería relativamente bajo si se aplicara lentamente a lo largo del tiempo: en torno al 1,25% del PIB para Alemania y Japón, mientras que Estados Unidos y otros países europeos sufrirían una caída de entre el 0,47% y el 0,69% del PIB. La intuición que subyace a este resultado es que los costes de bienestar de una ruptura de la integración comercial entre China y el grupo de «amigos» se ven mitigados por el hecho de que los «amigos» siguen comerciando entre sí y con los «neutrales», y que estos grupos son lo suficientemente amplios y diversos como para preservar la mayor parte de los beneficios del comercio.

Balance

Combinando estas ideas con las de Méjean y Rousseaux, según la hipótesis de que los riesgos económicos externos incluyen no sólo los choques exógenos al comercio, sino también la coerción geopolítica —y posiblemente una perturbación comercial más amplia que implique a China— se llega a las siguientes conclusiones.

En primer lugar, hay razones de peso para reducir los riesgos asociados a las importaciones críticas, ya sea diversificando el suministro o preparándose para mitigar las perturbaciones. Sin embargo, la identificación de estos productos está resultando bastante difícil, sobre todo porque es difícil evaluar la naturaleza crítica de los productos, es decir, las pérdidas de bienestar infligidas por una escasez o una subida de precios. Aunque sabemos que algunos productos son críticos —chips, energía, algunos productos farmacéuticos, algunos minerales y algunos insumos previos— sabemos poco más sobre otros. Para empezar, tenemos que reducir los riesgos asociados a los productos que son notoriamente críticos. No sabemos cuánto se tardaría en encontrar nuevos proveedores en caso de crisis, ni lo sensibles que podrían ser los precios de estas importaciones a la pérdida de fuentes clave de suministro. Por ello, los productos notoriamente críticos deberían desacoplarse por defecto, aunque la rigidez de sus relaciones en tiempos normales sea bastante baja.

La identificación de estos productos debe obviamente tener en cuenta los costes y beneficios de la reducción del riesgo. 

Tomemos el ejemplo de los paneles solares y sus componentes, a menudo citados como principales candidatos al desacoplamiento del riesgo por su importancia en la transición ecológica y la abrumadora cuota de mercado mundial de China (63%, según Méjean y Rousseaux). Sin embargo, los costes económicos a corto plazo para la Unión de un cese total de las importaciones de paneles solares procedentes de China serían mínimos: afectarían principalmente a los servicios de instalación, y la capacidad solar permanecería inalterada. A diferencia de las importaciones de gas de Rusia, la interrupción de las importaciones de paneles solares de China no tendría un efecto directo en el suministro de energía, aunque afectaría al aumento de la capacidad energética instalada y aumentaría el coste de sustitución de los paneles que se han quedado obsoletos. En consecuencia, la principal ventaja de eliminar los riesgos asociados a las importaciones de paneles solares chinos sería la protección frente a una posible interrupción de la transición energética hacia las energías renovables, que podría provocar una fuerte subida del precio de los paneles solares. Este beneficio debe sopesarse frente a las consecuencias de diversificar las importaciones de paneles solares de fuentes no chinas pero más caras, ya que estos costes más elevados podrían ralentizar la transición ecológica.

Las simulaciones sugieren que el coste de la plena desvinculación de China sería relativamente bajo si se lograra lentamente a lo largo del tiempo.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

En segundo lugar, la reducción de los riesgos asociados a las dependencias comerciales no puede ser la única protección imaginada contra las perturbaciones de las importaciones, ya que nunca será posible identificar y reducir los riesgos asociados a todos los productos críticos. Más allá de la reducción de los riesgos comerciales, es por tanto esencial reforzar la resistencia de las economías europeas a las perturbaciones de las importaciones, cualquiera que sea su origen. Esto requiere un mercado único más funcional y flexible, y la ampliación de las relaciones comerciales internacionales mediante acuerdos de libre comercio con países amigos. 

En tercer lugar, también hay que reducir los riesgos asociados a la dependencia de las exportaciones y a la dependencia de las importaciones. Esto podría hacerse de tres maneras para productos específicos: disuadiendo la coerción —como pretende hacer el nuevo instrumento anticoerción de la Unión—; ofreciendo a los productores de la Unión Europea incentivos para diversificar los destinos de las exportaciones, en particular para reducir los riesgos concentrados en China; y mediante mecanismos de seguro que reduzcan el efecto de las interrupciones de las exportaciones sobre productos específicos a posteriori. Estos últimos deben diseñarse de forma que se evite el riesgo moral, es decir, que no se fomenten los riesgos concentrados ex ante. Volveremos sobre los posibles instrumentos para la diversificación de las exportaciones y la protección ex post en la próxima sección.

En cuarto lugar, la coerción debe desalentarse, en lugar de simplemente reducirse. De hecho, la reducción de los riesgos de la dependencia de las exportaciones y las importaciones nunca será completa, ni debería serlo, dado que la reducción del riesgo debe sopesarse con los beneficios de la especialización comercial y la continuación del comercio con China y otros países susceptibles de sufrir coacciones. 

En quinto lugar, se plantea la cuestión de si la Unión debería reducir su integración comercial global con China para suavizar el golpe de una interrupción repentina del comercio desencadenada por un enfrentamiento geopolítico. Según David Baqaee y sus coautores, el coste de una reducción gradual de la integración comercial con China sería bajo para la mayoría de los países de la Unión, incluso si la integración comercial se reduce a cero. Incluso para Alemania, donde el coste del desacoplamiento total con China sigue siendo significativo, el coste de una reducción parcial de la integración comercial —por ejemplo, reduciendo en un tercio las cuotas de exportaciones e importaciones— sería bajo si se aplicara gradualmente. Sobre esta base, las medidas políticas para fomentar una reducción preventiva de la integración comercial estarían justificadas si se cumplieran las tres condiciones siguientes:

• La probabilidad de una interrupción repentina y muy costosa del comercio se considera suficientemente alta. 

• La diversificación del comercio a nivel de empresa no es, en sí misma, suficiente para lograr esta reducción preventiva del riesgo.

• Los esfuerzos específicos de diversificación de las exportaciones (es decir, a nivel de empresa o de sector) no tienen un efecto sustancial en términos de reducción de la dependencia global de las importaciones. 

Cada uno de estos puntos está sujeto a una incertidumbre considerable. En cuanto a los dos últimos puntos, Chad Bown señaló que los aranceles estadounidenses a China y las represalias chinas han reforzado aún más la integración comercial de la Unión con China ¹⁴. Con la Inflation Reduction Act, nueva legislación estadounidense contra las importaciones chinas, este efecto podría continuar. Al mismo tiempo, la combinación de una mayor conciencia de los riesgos creados por una apertura excesiva a China y la ralentización estructural de la economía china podría actuar en sentido contrario. Además, los esfuerzos específicos para reducir los riesgos pueden tener efectos generales, sobre todo si reducen la exposición concentrada a China en sectores importantes para la economía de la Unión, como la industria del automóvil.

Por último, es importante destacar dos cuestiones de seguridad económica relacionadas con el comercio que están próximas a los riesgos identificados y cuantificados en los trabajos que hemos citado hasta ahora, pero que no se abordan directamente en estos documentos.

El primero es el riesgo evidente, ya mencionado en la sección 2, de una perturbación generalizada del comercio europeo con Estados Unidos en caso de que Donald Trump vuelva a ocupar la presidencia estadounidense ¹⁵. Dada la gran proporción de importaciones y exportaciones estadounidenses en el comercio europeo, esto podría golpear a Europa aún más duro que una interrupción del comercio con China. Aunque Baqaee y sus coautores no han simulado directamente tal choque, su escenario de «autarquía de la Unión Europea» lo sugiere, ya que conlleva costes sustanciales incluso a largo plazo, es decir, incluso si se aplica lentamente (una pérdida permanente de consumo del 9% del PIB) ¹⁶.

De ello se deduce que la reducción del riesgo en las relaciones comerciales con Estados Unidos sólo tiene sentido si se considera probable un desacoplamiento repentino y aún más catastrófico de Estados Unidos. Sin embargo, una interrupción del comercio con Estados Unidos probablemente adoptaría la forma de una guerra arancelaria (limitada) más que de un embargo comercial. Por lo tanto, las perspectivas desaconsejan una reducción preventiva del comercio con Estados Unidos. Por otro lado, la Unión debe estar políticamente preparada para librar una guerra comercial con Estados Unidos si Trump, en caso de ser elegido de nuevo, decide iniciarla.

Una segunda preocupación relacionada es que la coerción por parte de China u otros países podría adoptar la forma de expropiación de activos —en particular la expropiación de centros de producción—. Al eliminar una importante fuente de ingresos y beneficios extranjeros, tal expropiación podría tener un impacto en las empresas de la Unión similar al de una prohibición de las importaciones. Sin embargo, el riesgo se manifestaría ex ante en forma de una concentración de las fuentes de beneficios y no de una concentración de las exportaciones, y la solución podría pasar por una diversificación de los centros de producción y de los centros de beneficios y no por una diversificación de las exportaciones, así como por un aumento de las reservas de capital.

En resumen, nuestro análisis conduce a cinco recomendaciones principales para la política económica a escala europea: 

1. Reducir la dependencia de las importaciones de productos esenciales;
2. Diversificar las fuentes de ingresos exteriores y/o reforzar la resistencia de las empresas ante posibles perturbaciones de la demanda exterior, expropiación de activos o controles de pagos que impidan la repatriación de beneficios;
3. Profundizar en el mercado único de la Unión y hacerlo más flexible;
4. Desalentar toda forma de coerción económica, ya sea a través de las importaciones o las exportaciones, o por otros medios como la expropiación;
5. En último término, limitar la dependencia comercial (y, en particular, la dependencia de las exportaciones) de China a escala mundial. 

La consecución de estos objetivos requiere políticas eficaces que equilibren costes y beneficios y minimicen el riesgo de consecuencias imprevistas. El siguiente paso es examinar cómo podría ser una política de este tipo en la práctica, empezando por las que la Comisión Europea ya ha empezado a aplicar.

¿Cómo se pueden reducir los riesgos?

Si la epidemia de Covid-19 puso de manifiesto peligrosas vulnerabilidades y exigió una reevaluación de las relaciones económicas internacionales de la Unión, la creciente presión ejercida por Estados Unidos bajo la presidencia de Trump y el comportamiento cada vez más agresivo del gobierno chino han llamado la atención de los responsables europeos sobre las amenazas de la coerción económica. Les han impulsado a redefinir la caja de herramientas con la que pueden responder. La Unión ha tomado una serie de iniciativas importantes para reforzar su resistencia económica y dotarse de los medios necesarios para contrarrestar mejor el comportamiento malintencionado de sus socios económicos.

La Unión ha adoptado o está estudiando una serie de nuevas iniciativas para complementar los instrumentos estándar de defensa comercial ¹⁷ (derechos antidumping o antisubvenciones en consonancia con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio, para los que la Unión ha desarrollado procedimientos que se están reforzando):

El Reglamento sobre subvenciones extranjeras ¹⁸ (en vigor desde julio de 2023) introdujo nuevas herramientas para combatir las subvenciones extranjeras que distorsionan y socavan la igualdad de condiciones en los ámbitos de las fusiones y adquisiciones y la contratación pública ¹⁹.

El Reglamento Europeo de Semiconductores ²⁰ (Ley Chips, en vigor desde septiembre de 2023) pretende reforzar la competitividad y resistencia de la Unión en el sector de los semiconductores apoyando proyectos de fabricación a gran escala mediante normas de subvención ligeramente más permisivas que las de un Gran Proyecto de Interés Común Europeo tradicional (MPCEI, proyectos de inversión que implican colaboración transfronteriza y ayudas estatales de varios países de la Unión). También prevé medidas para cartografiar y supervisar la cadena de suministro de semiconductores con el fin de evaluar ex ante los riesgos de interrupción de las importaciones, así como poderes más amplios para que la Comisión actúe en caso de crisis, en particular organizando compras conjuntas ²¹.

El Reglamento sobre la Industria de Neto Cero ²² (NZIA) y las partes relacionadas del Marco Temporal de Crisis y Transición (TCTF) ²³ pretenden reforzar el ecosistema europeo de fabricación de tecnologías limpias. El NZIA incluye medidas para acelerar la concesión de permisos, mientras que el TCTF permite a los Estados miembros conceder subvenciones a proyectos de fabricación de tecnologías limpias que puedan igualar las subvenciones de terceros países en determinadas condiciones ²⁴.

El Reglamento sobre Materias Primas Críticas ²⁵ (CRMA) busca abordar el problema de las importaciones altamente concentradas de determinadas materias primas de importancia estratégica. Su objetivo es estimular la extracción, el refinado y el reciclado de estas materias primas a escala europea mediante procedimientos de autorización acelerados, así como medidas relacionadas con la supervisión de la cadena de suministro, el almacenamiento y la mejora de la reciclabilidad de las MRC ²⁶.

La Autoridad de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias ²⁷, creada en septiembre de 2021, tiene la misión de mejorar la resistencia y disponibilidad de los suministros médicos. Su objetivo es lograrlo identificando y abordando los principales cuellos de botella en la cadena de suministro, incluidos el almacenamiento coordinado y la adquisición mancomunada.

El instrumento contra las coacciones (en vigor desde diciembre de 2023) está concebido para proporcionar a la Unión una amplia gama de posibles contramedidas cuando un tercer país ejerce coacciones. Otorga a la Unión amplios poderes para desplegar contramedidas en respuesta a un acto de coacción extranjera, incluida la imposición de derechos de aduana, restricciones al comercio, los servicios, los derechos de propiedad intelectual y restricciones al acceso a la inversión extranjera directa y la contratación pública.

El Reglamento sobre situaciones de emergencia y resiliencia del mercado interior ²⁸ (SURMI, antiguo instrumento del mercado único para situaciones de emergencia, sobre el que el Parlamento y el Consejo llegaron a un acuerdo en febrero de 2024) tiene como objetivo garantizar la continuidad del acceso a bienes y servicios esenciales. Aunque está concebido principalmente para responder a emergencias de tipo Covid, también cubre las perturbaciones del mercado único provocadas por conflictos, como la guerra en Ucrania.

A pesar de estas limitaciones, la Unión Europea ha reunido un impresionante paquete de medidas que demuestra un cambio de actitud. Se han hecho esfuerzos considerables para hacer frente a las dependencias críticas de las importaciones, dar a la Comisión Europea poderes para disuadir de la coerción (el Instrumento de Lucha contra la Coerción, que debe activarse por mayoría en el Consejo) y evitar que el mercado único se rompa en situaciones de emergencia (la Ley de Emergencia y Resistencia del Mercado Interior, IMERA).

En primer lugar, se han descuidado en gran medida las dependencias de las exportaciones. Aparte de la intención de negociar acuerdos comerciales adicionales con países amigos, no existen instrumentos para fomentar la diversificación de las exportaciones y/o reducir la dependencia de China.

Aparte de la intención de negociar acuerdos comerciales adicionales con países amigos, no existen instrumentos para fomentar la diversificación de las exportaciones y/o reducir la dependencia de China.

JEAN PISANI-FERRY, BEATRICE WEBER DI MAURO Y JEROMIN ZETTELMEYER

En segundo lugar, los instrumentos diseñados para remediar la dependencia de las importaciones siguen siendo imperfectos e incompletos: 

• Mientras que el Reglamento de Semiconductores, el Reglamento de Materias Primas Críticas (CRMA) y el Reglamento de la Autoridad de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias tienen justificaciones económicas y de seguridad apropiadas, el Reglamento de la Industria Net Zero abarca una amplia gama de bienes que, en su mayoría, no se ajustan a la definición de bien crítico ²⁹. Muchos otros bienes potencialmente críticos, como los productos situados más arriba en la cadena de valor, donde las importaciones están muy concentradas, quedan fuera del ámbito de aplicación de cualquiera de estas dos leyes ³⁰. No existe un marco para identificar los bienes que podrían ser realmente críticos, pero que no entran en ninguna de las cuatro categorías de productos identificadas.

• Los instrumentos de la Unión para reducir la dependencia de estos bienes son en su mayoría débiles. La financiación comunitaria de la política industrial destinada a aumentar la capacidad de la Unión es escasa (Ley de chips) o inexistente (CRMA). Los instrumentos de política comercial se basan principalmente en mejorar el acceso al mercado o la inversión para las empresas de la Unión mediante acuerdos comerciales nuevos o ampliados.

• El principal objetivo de estas normativas es dar a los países de la Unión un mayor margen para subvencionar la inversión en los ámbitos que abarcan. Aunque esto puede dar lugar a éxitos ocasionales (inversiones en un área crítica que de otro modo no se habrían producido), no existe una estructura de gobernanza que garantice que las dependencias críticas se reduzcan a tiempo. Además, este planteamiento beneficia sobre todo a los países de la Unión Europea que disponen de recursos fiscales para conceder grandes subvenciones, así como a los grandes operadores históricos que tienen la influencia y la escala necesarias para presionar en favor de las subvenciones y participar en los consorcios PIIEC.

En tercer lugar, la Comisión ha perdido hasta ahora la oportunidad de conseguir que los Estados miembros se sumen a la idea de aumentar la resistencia profundizando el mercado único. Esto ayudaría a la Unión a resistir las perturbaciones y coacciones externas —de cualquier origen y por cualquier medio— al permitir que el comercio y la oferta se desplacen con mayor rapidez. La unión de los mercados bancarios y de capitales reforzaría la seguridad económica tanto financiando nuevas capacidades de producción como mejorando el reparto automático de riesgos. Un mejor reparto del riesgo a través de las fronteras intracomunitarias reforzaría a su vez la cohesión de la Unión y dificultaría a los agentes extranjeros la explotación de las divisiones internas.

Un programa sistemático para reforzar la seguridad económica podría incluir los siguientes elementos:

1. Un proceso de identificación y revisión periódica de las dependencias críticas de importación y mejores datos ³¹. Esto último requeriría una atención más sistemática de las empresas europeas a sus cadenas de suministro.
2. Una gobernanza más sólida y una mejor financiación de una política industrial procompetitiva a escala de la Unión. Esto podría implicar: (i) una institución similar a las Advanced Research Projects Agencies (ARPA) de Estados Unidos para desarrollar tecnologías en áreas identificadas como críticas; (ii) cuando la tecnología ya exista, la asignación de subvenciones a la producción o a la inversión mediante procedimientos de licitación, a semejanza de los procedimientos utilizados actualmente para licitar la capacidad de producción de energías renovables.

Estos mecanismos no implicarían necesariamente una financiación importante. Los presupuestos de las ARPA estadounidense son relativamente modestos —en torno a mil millones de dólares—, mientras que las subastas podrían ser cofinanciadas por los países de la Unión, a semejanza del concepto de subastas como servicio propuesto por la Comisión Europea en relación con los objetivos climáticos ³².

3. El uso de instrumentos comerciales conformes con la OMC para fomentar la diversificación de las importaciones y las exportaciones. Estos instrumentos podrían ser: (i) por el lado de las importaciones: derechos compensatorios, justificados por la presencia de una subvención extranjera, que se centren en ámbitos en los que exista una dependencia crítica del país responsable de la subvención; (ii) por el lado de las exportaciones, un derecho recaudado sobre las exportaciones de la Unión a países en los que la exposición a la exportación se considere excesiva. Esta última solución podría ser políticamente difícil de aplicar, pero se ajustaría perfectamente a las normas de la OMC ³³.

4. Como alternativa a los impuestos a la exportación, exigir a los exportadores muy dependientes de un destino de exportación específico que suscriban un seguro de riesgo político proporcionado por el Estado, que cubriría los costes del apoyo público ex post en caso de coacción (y desincentivaría las exportaciones al destino en cuestión). 

5. Animar a las empresas europeas que dependen en gran medida de la producción y los beneficios en jurisdicciones extranjeras a diversificar su producción, estructurar sus operaciones o mantener capital que les permita sobrevivir a la expropiación (o a controles que impidan la repatriación de beneficios). 

6. Aumentar aún más el valor disuasorio del Instrumento de Lucha contra la Coerción permitiendo a la Comisión activar medidas de represalia en virtud del Instrumento sin exigir la confirmación de una mayoría de Estados miembros. 

7. Preparar la coerción económica a través de canales financieros en lugar de comerciales. Aunque las empresas europeas no han sido recientemente objeto de este tipo de coacción, esto podría cambiar si Donald Trump vuelve a la Casa Blanca. 

8. Impulsar el mercado único por razones de seguridad económica más que de eficiencia.